Нормативно-правовое обеспечение охраны окружающей среды в регионе (на примере Республики Мордовия) (В.В. Никишин, "Журнал российского права", N 7, июль 2001 г.)

Нормативно-правовое обеспечение охраны окружающей среды
в регионе (на примере Республики Мордовия)


Традиционно экологическое законодательство (законодательство об окружающей среде) включает в себя две подсистемы - природоохранное и природоресурсное. Если природоохранное законодательство состоит из актов, регулирующих отношения по охране окружающей среды, то природоресурсное содержит акты, регулирующие отношения по ее использованию.

Природоресурсное законодательство, как неотъемлемая часть экологического законодательства, устанавливает условия, порядок, механизм использования отдельных природных ресурсов*(1).

Комплексный характер законодательства об окружающей среде предполагает интегрированный подход в его формировании: общим объектом правового регулирования в сфере использования и охраны природных ресурсов является природа в целом, не разделенная по ресурсам (земля, недра, воды, леса и т.д.). Основная же задача такой отрасли (экологического права) - формирование единообразных правовых основ регулирования охраны окружающей среды и природопользования на всей территории Российской Федерации. Подобное единообразие должно заключаться в том, чтобы при любом разделении предметов ведения и объемов полномочий в области охраны природы всесторонне обеспечивалось право граждан на благоприятную окружающую среду*(2).

На региональном уровне проявляется потребность в усилении государственного контроля в сфере охраны и использования окружающей среды. К 2000 году в Республике Мордовия было принято свыше трехсот правовых актов в этой сфере.

Издание большинства правовых актов об окружающей среде учитывало специфику природоохранных отношений в республике, ограниченной в природных ресурсах. Своеобразие регионального природопользования определялось преобладанием перерабатывающих отраслей промышленности в экономике, развитием рыночных отношений в экологической сфере.

Большое число правовых актов об окружающей среде было принято в силу ряда специфичных факторов, в том числе: наличия на территории республики вредных производств - загрязнителей окружающей среды; социально-экологических последствий чернобыльской катастрофы.

Многие вопросы, составляющие предмет республиканских экологических правовых актов, урегулированы достаточно полно на федеральном уровне. В этой части нет необходимости иметь кодифицированные акты республиканского значения. Учет региональных особенностей охраны и использования окружающей среды возможен в рамках подзаконных актов.

Однако имеющиеся в Республике Мордовия разрозненные подзаконные акты природоохранного содержания не всегда составляют единую систему. В связи с этим следует говорить не столько о развитии и совершенствовании регионального экологического законодательства, сколько о его формировании. Закономерности формирования регионального законодательства об окружающей среде определены в Конституции РФ. В ней конкретно и обоснованно определена сфера ведения Российской Федерации (ст.71). В то же время природопользование, охрана окружающей среды, обеспечение экологической безопасности, а также земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды отнесены к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст.72). Названный перечень не включает отрасли законодательства об охране атмосферного воздуха и о животном мире. В связи с этим практически отсутствует собственное правовое регулирование Республики Мордовия по данному вопросу.

Принимая соответствующие акты, Республика Мордовия реализовала полномочия по предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В то же время возникли трудности в процессе отнесения тех или иных норм к отраслям законодательства, составляющим различные предметы ведения в силу статей 71, 72 Конституции РФ. Такого рода ошибки имели место в отношении норм, включенных в комплексные природоресурсные институты законодательства об окружающей среде.

К числу недостатков как регионального, так и федерального экологического законодательства следует отнести отсутствие их экономического, организационного обеспечения. Многие региональные акты не содержат механизма реализации.

Последствия принятия нормативных правовых актов республиканского уровня различаются не только в силу их "необходимости", но и зависят от уровня применяемой законодателем юридической техники. Акты, копирующие федеральное законодательство с подменой наименований и номеров пунктов, статей, не повлекли каких-либо значительных правовых последствий. Иные, содержащие "рабочие" нормы, отразившие региональную специфику общественных отношений в экологической сфере, предоставили возможность реального системного правового регулирования, активизировали региональное правотворчество.

Структура нормативных правовых актов об окружающей среде, их понятийный аппарат в основном отвечают принятым стандартам.

Терминологически нормативные правовые акты об окружающей среде Республики Мордовия соответствуют федеральному законодательству, за исключением некоторых погрешностей. Большинство норм, составляющих такие акты, являются нормами конкретного содержания. Незначительная часть их носит декларативный характер.

Заслуживает внимания проблема соотношения темпов развития федерального и регионального законодательства об окружающей среде.

Интенсивнее должно развиваться федеральное законодательство об окружающей среде, поскольку в нем закладываются основные принципы правового регулирования экологических отношений. Подобные приоритеты необходимо сохранять, если: 1) этого требует формирование единообразных правовых основ регулирования природопользования и охраны окружающей среды; 2) какой-либо вопрос в сфере обеспечения прав граждан на благоприятную окружающую среду не может быть эффективно урегулирован законодательством отдельных субъектов; 3) региональное правовое регулирование природоохранного вопроса может нарушить интересы других субъектов Российской Федерации.

Видимо, следует придать ускорение системе как федерального, так и регионального законодательства об окружающей среде. Природоохранное законодательство должно развиваться опережающими темпами по сравнению с природоресурсным (земельным, водным, лесным, фаунистическим и т.п.).

Концепция развития регионального законодательства об окружающей среде нуждается в уточнении. Кроме поддержания приоритетной динамики природоохранной подсистемы законодательства, следует ограничиться принятием лишь тех актов, которые реально создают возможность правового регулирования отношений в области использования и охраны окружающей среды.

Региональное правотворчество должно включать продуманную систему отбора общественных отношений, подлежащих правовому регулированию.

Необходимы объективная оценка социальной значимости таких отношений, отслеживание уже имеющихся федеральных правовых норм, их регулирующих.

Потребность в издании нормативных правовых актов об окружающей среде региона возникает при наличии пробела на федеральном уровне и имеющейся возможности закрепить "своеобразие" региональной экологической политики в рамках закона. Соблюдение же правил юридической техники, информационное, организационное, экономическое обеспечение актов об окружающей среде позволит наиболее эффективно проводить в жизнь правовые установления.

Изучение законодательства об окружающей среде Республики Мордовия позволяет предложить ряд рекомендаций:

1. В системе региональных нормативных правовых актов об окружающей среде опережающими темпами должно развиваться природоохранное законодательство, регулирующее отношения в области экономического механизма охраны окружающей среды, экологического нормирования, экологической экспертизы, особо охраняемых природных территорий.

2. Региональные нормативные правовые акты об окружающей среде следует принимать при отсутствии детального правового регулирования их предметов на федеральном уровне.

3. Нормативные правовые акты об окружающей среде должны отражать специфику экологических, социально-экономических условий жизни региона.

4. Региональное экологическое законодательство преимущественно должно состоять из подзаконных нормативных правовых актов.

5. С принятием подзаконных нормативных правовых актов об окружающей среде регион должен получить возможность полного, системного регулирования вопросов, составляющих их предмет.

6. Все нормативные правовые акты об окружающей среде должны подлежать обязательному опубликованию, поскольку они так или иначе затрагивают конституционное право граждан РФ на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии, возмещение ущерба, причиненного экологическим правонарушением.

Следует устранить имеющиеся в региональном экологическом законодательстве недостатки.

1. Привести в соответствие с федеральным законодательством нормы, необоснованно расширяющие компетенцию Республики Мордовия в эколого-правовой сфере (ст.2, 11, 13, 14, 52 Земельного кодекса РМ; п. 3.3, 7.2, 13.5 Положения о порядке предоставления недр для разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых Мордовской ССР).

2. Привести в соответствие с федеральным законодательством нормы, ограничивающие права собственников в сфере природопользования (п.11.1 Положения о государственной экологической экспертизе на территории Республики Мордовия).

3. Устранить нормы, ограничивающие экологические права, закрепленные федеральным законодательством (п.1 раздела IV Положения о внебюджетном экологическом фонде Республики Мордовия).

4. Снять внутренние противоречия региональных нормативных правовых актов об окружающей среде.


В.В. Никишин,

заведующий кафедрой гражданского права и процесса

Мордовского государственного университета им. Н.П. Огарева,

кандидат юридических наук


"Журнал российского права", N 7, июль 2001 г.


-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Боголюбов С. А. Экологическое право: Учебник для вузов. М.: Норма, 1999. С. 8-12.

*(2) См.: Шаретдинов Э. Ф. Природоохранное законодательство Республики Башкортостан: проблемы и пути решения. Уфа, 1997. С.46.



Нормативно-правовое обеспечение охраны окружающей среды в регионе (на примере Республики Мордовия)


Автор


В.В. Никишин - заведующий кафедрой гражданского права и процесса Мордовского государственного университета им. Н.П. Огарева, кандидат юридических наук


"Журнал российского права", 2001, N 7


Заинтересовавший Вас документ доступен только в коммерческой версии системы ГАРАНТ. Вы можете приобрести документ за 54 рубля или получить полный доступ к системе ГАРАНТ бесплатно на 3 дня.

Получить доступ к системе ГАРАНТ

Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.