Компенсация гражданам морального вреда, причиненного органами власти и должностными лицами (И.А. Тактаев, "Законодательство", N 7, 8, июль, август 2001 г.)

Компенсация гражданам морального вреда,
причиненного органами власти и должностными лицами


Институт компенсации морального вреда совсем недавно получил закрепление в отечественном гражданском законодательстве и еще находится в стадии становления. Особенность морального вреда состоит в том, что ответственность за его причинение имеет ярко выраженный компенсационный характер. В отличие от имущественного вреда, который может быть точно определен и возмещен (потерпевшему вместо имущества, утраченного в результате правонарушения, предоставляется его эквивалент в натуральной или денежной форме, что позволяет без потерь восстановить имущественную сферу потерпевшего), оценить физические и нравственные страдания и возместить нанесенный ими вред нельзя. Возможна лишь определенная компенсация за причиненный моральный вред, призванная вызвать положительные эмоции и несколько "сгладить" перенесенные страдания. Представляется, что именно в связи с данной особенностью морального вреда законодатель отказался от термина "возмещение морального вреда", примененного в ст.131 Основ гражданского законодательства Союза ССР и республик от 31 мая 1991 г.*(1) (далее - Основы). Сейчас в ст.12, 151, 152, 1099-1101 Гражданского кодекса РФ использовано наименование "компенсация морального вреда", которое больше соответствует природе данного института*(2). Институт компенсации морального вреда не был известен советскому законодательству. Вред, причиненный нематериальным благам, мог быть возмещен лишь в случае, если он отражался на имущественной сфере потерпевшего (например, причинение вреда здоровью неблагоприятно влияло на материальные условия жизни потерпевшего: утрачивалась или ограничивалась его трудоспособность, исчезал источник материальных средств существования человека)*(3). Подобный подход традиционен для цивилистики и берет начало еще в римском праве, которое предоставляло потерпевшему право на возмещение только имущественного вреда и допускало возможность вознаграждения за нематериальный вред лишь в отдельных исключительных случаях, например, при рассмотрении исков об обиде (actio injuriarum)*(4). Эта точка зрения нашла отражение и в юриспруденции последующих времен.

В дореволюционном российском законодательстве институт компенсации морального вреда был развит слабо. Защита неимущественных прав ограничивалась лишь нормой о вознаграждении за нравственный вред при защите чести и достоинства гражданина*(5). И. А. Покровский критиковал аргументы противников возмещения нематериального вреда, активно выступал за такое возмещение, причем не только в деликтных, но и в договорных обязательствах*(6). Он отмечал, что именно эта позиция была отражена в проекте Гражданского уложения*(7), который предусматривал возможность возмещения нравственного вреда в договорных обязательствах как общее правило (ст.130) и в деликтных обязательствах в ряде конкретных ситуаций. К таким деликтам относились: любодеяние и обольщение (ст.1202 проекта), обезображение или иное телесное повреждение, а также случаи лишения свободы (ст.1201 проекта). В указанных ситуациях суд, принимая во внимание различные обстоятельства дела (в частности, была ли со стороны виновного обнаружена злонамеренность), мог назначить потерпевшему денежную сумму по справедливому усмотрению, даже если потерпевший не понес никаких убытков (претерпел лишь нравственные страдания).

Для анализа существующего в настоящее время положения с компенсацией морального вреда, причиненного органами власти и должностными лицами, важно, какие проблемы возникают в судебной практике при разрешении данной категории дел.

Одной из них является отождествление имущественного и морального вреда. Суды в ряде случаев вопрос о возможности компенсации морального вреда решают, применяя нормы о возмещении вреда имущественного.

С. обратилась в областной суд с иском к областной прокуратуре и управлению финансов области о возмещении морального вреда, сославшись на то, что необоснованно привлекалась к уголовной ответственности. Суд в иске отказал. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ оставила решение суда без изменения. Принимая решение об отказе в иске, суд исходил из того, что в действовавшем на тот момент на территории Российской Федерации Положении о порядке возмещения ущерба гражданину незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, утвержденном Указом Президиума Верховного Совета СССР от 18 мая 1981 г., не содержится норм, предусматривающих возможности возмещения морального вреда в связи с незаконными действиями указанных органов. Общее положение о возмещении морального вреда, сформулированное в ст.131 Основ, не подлежит применению, так как нормой п.2 ст.127 Основ вопрос об условиях и пределах возмещения вреда разрешен по-иному*(8).

Таким образом, судебная практика исходит из того, что в период действия Основ не было правовой базы для компенсации морального вреда, причиненного незаконными действиями правоохранительных органов. Обосновывается подобная позиция ссылкой на то, что п.2 ст.127 Основ отсылает к порядку, определяемому законодательными актами. Действовавшие нормативные акты, определявшие порядок возмещения имущественного ущерба*(9), не предусматривали возможности возмещения морального вреда.

С подходом судебной практики соглашались не все. Так, по мнению А. М. Эрделевского, моральный вред в случаях, аналогичных описанному, подлежал возмещению. Однако автор обосновал свою позицию ссылкой на все ту же норму п.2 ст.127 Основ, согласно которой вред, причиненный гражданину в результате незаконных действий правоохранительных органов, подлежал возмещению независимо от вины должностных лиц соответствующих органов в порядке, установленном законодательными актами. А. М. Эрделевский считает, что эта норма не требовала особого законодательного порядка, т.е. мог использоваться порядок, изложенный в п.2 ст.127, п.3 ст.25 Основ. Возмещение должно было производиться из средств государственной казны. Чтобы получить таковое, гражданин мог обратиться с иском о возмещении морального вреда в суд, которой был обязан определить размер возмещения морального вреда в денежной форме (ст.131 Основ) и вынести соответствующее решение*(10).

Представляется, что в действительности правовым основанием возмещения морального вреда по действовавшему тогда законодательству являлась общая норма ст.131 Основ о возмещении морального вреда для всех случаев его неправомерного причинения гражданину, причем независимо от подлежащего возмещению имущественного вреда. Ссылка судов на то, что общее положение ст.131 Основ не подлежит применению, так как нормой п.2 ст.127 Основ вопрос об условиях и пределах возмещения вреда разрешен по-иному, неправомерна. Эти нормы предусматривают возможность возмещения разных видов вреда: п.2 ст.127 - имущественного, ст.131 - морального.

Нужно разграничивать имущественный вред, состоящий из "ущерба" и "убытков", и моральный вред*(11). Как указывает Е. А. Суханов, "под вредом в гражданском праве понимается всякое умаление личного или имущественного блага. С этой точки зрения различается моральный и материальный вред"*(12). Самостоятельность понятия "моральный вред" отмечает и С.М. Корнеев*(13). О том, что под убытками нельзя понимать нравственный вред, поскольку такое представление противоречит общему смыслу статей о вознаграждении, предупреждал и Г.Ф. Шершеневич*(14).

Две статьи Основ: ст.127, посвященная ответственности за вред, причиненный действиями государственных органов, и ст.126, определяющая общие основания ответственности за причинение вреда, - регулировали лишь вопросы возмещения имущественного вреда. Об этом говорит, например, тот факт, что в п.5 ст.126 Основ содержалась норма о возмещении вреда в натуре или о возмещении причиненных убытков, что совершенно неприменимо к моральному вреду. Кроме того, п.1 ст.127 Основ предусматривал возмещение вреда как физическому, так и юридическому лицу. Следовательно, речь идет не о моральном вреде, так как юридическое лицо не может испытывать физические или нравственные страдания*(15). Норма п.2 ст.127 Основ хотя и посвящена возмещению вреда только гражданам (юридическое лицо не может быть осуждено, заключено под стражу), но является специальной по отношению к норме п.1 ст.127 Основ*(16), следовательно, подразумевает лишь имущественный вред. В противном случае пришлось бы признать, что специальная норма шире общей (поскольку регулирует возмещение и имущественного, и неимущественного вреда), что, конечно же, неприемлемо.

Вопросы компенсации морального вреда и возмещения имущественного вреда регулируются отдельно, в частности, в период действия Основ порядок возмещения морального вреда устанавливался в ст.131 этого акта*(17).

Рассмотренная ситуация показывает, как много зависит от того, закреплена ли в законе возможность компенсации морального вреда в качестве общего правила или на такое право указано в специальной норме.

Правовые системы мира по-разному подходят к этой проблеме. В соответствии с новым Гражданским кодексом Квебека возмещение морального вреда носит общий характер: согласно ст.1457, 1458, в случае несоблюдения лицом правил поведения, возлагаемых на него согласно обстоятельствам, обычаям или закону, или в случае принятия на себя договорных обязательств оно обязано возместить причиненный вред - физический, моральный или материальный*(18). Германское законодательство придерживается другого принципа. Так, согласно § 253 Германского гражданского уложения (ГГУ), возмещение неимущественного вреда в денежной форме может быть потребовано только в предусмотренных законом случаях. В § 847 ГГУ предусматривается закрытый перечень случаев, когда возможно возмещение морального вреда: причинение телесных повреждений; причинение вреда здоровью; лишение свободы; преступление или проступок, направленный против нравственности женщины; принуждение женщины к внебрачной половой связи хитростью, угрозами, злоупотреблением зависимым положением*(19).

Что касается отечественной правовой системы, то, как обоснованно утверждает К.Б. Ярошенко, "Основы 1991 г. допускали возмещение гражданам морального вреда во всех случаях причинения его неправомерными действиями"*(20). В отличие от Основ, в современном российском законодательстве (ст.151, 1099 ГК РФ) правило о компенсации морального вреда, по мнению К. Б. Ярошенко, является не общим, а специальным*(21). Однако, хотя возможность компенсации и ограничивается случаями нарушения неимущественных прав и, как исключение, нарушения имущественных прав, она не исчерпывается строго установленными в законе ситуациями, как в ГГУ. При нарушении неимущественных прав компенсация морального вреда является общим правилом, следовательно, нормы о компенсации морального вреда могут распространяться и на случаи нарушения неимущественных прав даже при отсутствии в законе прямого указания на возможность компенсации причиненных нравственных и физических страданий*(22).

В настоящее время распространению практики отказов в удовлетворении требований о компенсации морального вреда рассматриваемого типа препятствует то, что абз.3 ст.1100 ГК РФ прямо предусматривает возможность компенсации гражданину морального вреда, причиненного правоохранительными органами в случаях незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде, незаконного наложения ареста и исправительных работ. Порядок компенсации устанавливается п.2 ст.1101 ГК РФ. Однако и наличия такой нормы не всегда достаточно для получения компенсации морального вреда, так как возможна "нестыковка" взаимодополняющих друг друга норм ст.1070 и 1100 ГК РФ из-за различных сроков вступления их в силу. Согласно ст.12 Федерального закона "О введении в действие части второй Гражданского кодекса РФ", действие ст.1070 ГК РФ распространяется на случаи, когда причинение вреда потерпевшему имело место до 1 марта 1996 г., но не ранее 1 марта 1993 г.*(23) Статья же 1100 ГК РФ вступает в действие согласно общему правилу - с 1 марта 1996 г.

К. обратился в суд с иском о компенсации морального вреда, ссылаясь на то, что он был незаконно привлечен к уголовной ответственности, к нему были применены в качестве меры пресечения сначала арест, потом подписка о невыезде. Суд иск удовлетворил частично. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ решение отменила. В частности, Верховный Суд РФ указал на то, что ст.1070 ГК РФ, предусматривающей возмещение вреда, причиненного гражданам в результате незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде, придана обратная сила (она действует с 1 марта 1993 г.). Однако ст.1100 ГК РФ, предусматривающая компенсацию морального вреда независимо от вины причинителя в указанных случаях, введена в действие лишь с 1 марта 1996 г. К этому времени причинение вреда истцу не относится, поэтому права на компенсацию морального вреда истец не имеет*(24).

Приведенное решение не соответствует закону в части отказа в компенсации морального вреда за счет казны Российской Федерации. Тот факт, что ст.1100 ГК РФ в момент причинения вреда не действовала, не исключает возможности компенсации морального вреда, поскольку действовавшая в это время ст.131 Основ предусматривала возмещение морального вреда вне зависимости от подлежащего возмещению имущественного вреда.

Вопрос о том, как суды подходят к вопросу о возможности компенсации морального вреда потерпевшим, если действия причинителя имели место до вступления в силу закона, предусматривающего такое право, представляет большой интерес. С одной стороны, такие требования нужно удовлетворять независимо от того, что противоправное действие совершено до введения в действие соответствующего закона, так как физические и нравственные страдания потерпевших продолжительны, и, следовательно, отношения по возмещению морального вреда носят длящийся характер. С другой - ответственность за вред может наступить лишь на основании норм права, предусматривающих ее, и в тех пределах, которые были определены законом на день причинения морального вреда. Иное решение будет нарушением ст.54 Конституции РФ, согласно которой никто не может нести ответственность за деяние, которое в момент его совершения не признавалось правонарушением . Именно эту позицию занимают суды*(25). В пункте 6 постановления Пленума Верховного Суда РФ "Некоторые вопросы применения законодательства о компенсации морального вреда" от 20 декабря 1994 г. N 10*(26) судам даны соответствующие разъяснения*(27).

Моральный вред может стать следствием как действия, так и бездействия, т. е. не только активного, но и пассивного поведения. Данный подход законодателя отражен в норме п.2 ст.1099 ГК РФ: "Моральный вред, причиненный действиями (бездействием)...". Уточним лишь, что бездействие противоправно только "при неисполнении прямо предусмотренной законом или договором обязанности совершить определенные действия"*(28).

Четкое указание Гражданского кодекса на возможность компенсации морального вреда, причиненного бездействием, особенно важно для правильного понимания п.1 ст.151 ГК РФ - буквальное толкование указанной нормы позволяет сделать вывод о том, что компенсации подлежит лишь моральный вред, причиненный действием. Напомним: в соответствии с Конституцией РФ каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц (ст.53), а также может обжаловать в суд решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц (ст.46).

Ш. обратился в суд с заявлением, в котором просил обязать Правительство Санкт-Петербурга и мэра Санкт-Петербурга принять меры по реализации ст.20 Федерального закона от 12 января 1995 г. "О ветеранах" и возместить причиненный ему моральный вред, ссылаясь на то, что этим Законом ему как лицу, награжденному медалью "За доблестный труд в Великой Отечественной войне 1941-1945 годов", предоставлена 50-процентная скидка со стоимости проезда на железнодорожном и водном транспорте пригородного сообщения, однако реализовать льготу он не может, так как скидку ему не предоставляют. Определением судьи Санкт-Петербургского городского суда в принятии заявления было отказано.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ определение судьи отменила, указав в том числе, что Ш. обжаловал в суд бездействие органов исполнительной власти, в результате которого не осуществляется реализация прав, предоставленных ему как ветерану. Поскольку в соответствии со ст.46 Конституции РФ обжаловать в суд можно не только акты и действия органов государственной власти, в том числе органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, но и бездействие названных органов, заявителю необоснованно отказано в принятии его заявления, поданного по мотивам защиты его прав*(29).

При рассмотрении дел, связанных с компенсацией морального вреда, часто возникают проблемы при определении ответчика. Неправильное решение этого вопроса может привести к судебным ошибкам.

Очень существенно, что в ст.1069 ("Ответственность за вред, причиненный государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами") и 1070 ("Ответственность за вред, причиненный незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда") ГК РФ сказано: причиненный вред (т.е. в том числе моральный) возмещается за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации, казны муниципального образования*(30). Однако, как свидетельствует судебная практика, пострадавшие чаще обращаются с иском не к финансовым органам, призванным в соответствии со ст.1071 ГК РФ выступать от имени казны, а непосредственно к государственным органам, органам местного самоуправления, дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, не являющимся надлежащими ответчиками по данным делам. В качестве иллюстрации приведем дело из практики Верховного Суда Удмуртской Республики, рассмотренное 25 июля 1996 г.

С., С-а и М. обратились с иском к Управлению налоговой полиции по Удмуртской Республике о возмещении морального вреда, мотивируя требование тем, что при выемке документов организаций, работниками которых являлись истцы, сотрудники МВД и налоговой полиции действовали с беспрецедентной грубостью, цинизмом, грубо нарушали конституционные права граждан на свободу передвижения. В результате незаконных и неоправданных действий налоговой полиции истцам были причинены физические и нравственные страдания. Решением Индустриального районного народного суда г. Ижевска от 24 мая 1996 г. иск о возмещении морального вреда удовлетворен частично.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного суда Удмуртской Республики 25 июля 1996 г. решение отменила как постановленное с неправильным определением юридически значимых обстоятельств дела, нарушением норм материального и процессуального права, направила дело в тот же суд на новое рассмотрение. В частности, было указано, что, если будут установлены основания для привлечения к ответственности за причинение морального вреда, необходимо учесть положения ст.1069, 1070, 1071 ГК РФ, согласно которым вред, причиненный гражданину в результате действий государственных органов, подлежит возмещению за счет казны*(31).

Суд кассационной инстанции правильно обратил внимание на то, что в соответствии со ст.1069, 1070, 1071 ГК РФ истцы должны были обращаться с иском о возмещении морального вреда не к Управлению налоговой полиции по Удмуртской Республике, а к финансовым органам, выступающим от имени казны.

Необходимо отметить, что, в отличие от упомянутых ст.1069 и 1070, ст.16 ГК РФ ("Возмещение убытков, причиненных государственными органами и органами местного самоуправления") определяет лишь субъект ответственности (Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование), не указывая на источник возмещения. Это обстоятельство послужило основанием для утверждений о том, что норма ст.16 ГК РФ охватывает два возможных варианта: прямую и дополнительную ответственность указанных субъектов. Так, К.Б. Ярошенко полагает, что при прямой ответственности потерпевший предъявляет требования непосредственно к Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию, от имени которых выступают уполномоченные ими органы, а источником возмещения служит соответствующая казна. При дополнительной же (субсидиарной) ответственности*(32) данные требования предъявляются к конкретным государственным и муниципальным органам, которые возмещают вред за счет находящихся в их распоряжении денежных средств. И лишь при недостаточности таких средств субсидиарная ответственность в порядке ст.120 ГК РФ возлагается на учредителей (Российскую Федерацию, субъект Российской Федерации, муниципальное образование)*(33).

Распространению приведенного толкования способствует также то, что в ряде законов России (в том числе вступивших в силу позже второй части ГК РФ, содержащей ст.1069 и 1070) имеются нормы, согласно которым ответственность за неправомерные действия возлагается непосредственно на совершившие их властные органы*(34). Нормы некоторых актов содержат лишь отсылку к порядку, предусмотренному гражданским законодательством*(35).

Чрезвычайную важность в связи с возможностью различного толкования рассматриваемой нормы ст.16 ГК РФ приобретает постановление Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 г. N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации"*(36). В части 1 п.12 данного постановления сказано: в случае предъявления гражданином или юридическим лицом требования о возмещении убытков, причиненных в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, необходимо иметь в виду, что ответчиком по такому делу должно признаваться соответствующее публично-правовое образование в лице его финансового или иного уполномоченного органа. Согласно части 2 ст.12 этого же постановления, предъявление иска непосредственно к государственному органу или к органу местного самоуправления, допустившему нарушение, не может служить основанием к отказу в принятии искового заявления или к его возвращению без рассмотрения. В этом случае суд привлекает в качестве ответчика по делу соответствующий финансовый или иной управомоченный орган. Тем самым подчеркивается, что возможна лишь прямая, непосредственная ответственность публично-правовых образований.

Аналогичное разъяснение содержится в Обзоре судебной практики Верховного Суда РФ за первый квартал 1997 г. по гражданским делам, утвержденном постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 14 мая 1997 г.*(37) Обращается внимание на то, что соответствующая сумма возмещения взыскивается за счет средств казны Российской Федерации (казны субъекта Российской Федерации, казны муниципального образования), а не за счет самого финансового органа.

Несмотря на однозначность формулировок, данный подход не в полной мере воспринят практикой, в частности, финансовыми органами. Так, Главное управление федерального казначейства Министерства финансов РФ неоднократно требовало, чтобы суды при вынесении решений о возмещении за счет казны Российской Федерации денежных сумм в качестве компенсации за нанесенный вред (в том числе моральный) конкретизировали источник выплаты в зависимости от нанесшего вред субъекта (например, за счет финансирования органов внутренних дел, прокуратуры или др.)*(38).

Упомянутые указания федерального казначейства представляются незаконными и антиконституционными. В частности, нарушается закрепленный в ст.10 Конституции РФ принцип разделения властей, так как Министерство финансов РФ не вправе давать разъяснения судам по вопросам права. Согласно п.1 ст.120 Конституции РФ, судьи независимы и подчиняются только Конституции РФ и федеральному закону. В соответствии с п.1 ст.5 Федерального конституционного закона N 1-ФКЗ от 31 декабря 1996 г. "О судебной системе Российской Федерации"*(39) судьи осуществляют судебную власть самостоятельно и независимы от чьей-то воли, подчиняются только Конституции РФ и закону. Как указывает А.М. Яковлев, "лишь закон, а не какие бы то ни было иные соображения, а также посторонние влияния, требования и указания, - основа правосудия, судебной деятельности"*(40).

Подобная практика противоречит закону и по существу. При конкретизации источника выплат в зависимости от нанесшего вред субъекта меняется субъект ответственности: им становится орган, нанесший вред, а не соответствующее публично-правовое образование, что противоречит ст.16, 1069, 1070 ГК РФ.

В обоснование незаконных требований финансовые органы ссылаются на закон о федеральном бюджете: возмещение морального и материального вреда, причиненного следственными и судебными органами, не предусмотрено в составе расходов государственного бюджета. Казначейство же само не вправе вносить изменения в закон о федеральном бюджете и не может перераспределять бюджетные ассигнования.

Действительно, в ст.82 Федерального закона от 26 февраля 1997 г. N 29-ФЗ "О федеральном бюджете на 1997 год"*(41) было установлено, что нормативные правовые акты, влекущие дополнительные расходы за счет федерального бюджета на 1997 г., а также сокращающие его доходную базу, реализуются только при наличии соответствующих источников дополнительных поступлений в федеральный бюджет и (или) сокращении расходов по конкретным статьям федерального бюджета на 1997 г. , а также после внесения соответствующих изменений в названный закон. Аналогичная норма содержалась в ст.114 Федерального закона от 26 марта 1998 г. N 42-ФЗ "О федеральном бюджете на 1998 год"*(42). В дальнейшем в п.2, 3 ст.110 Федерального закона от 22 февраля 1999 г. N 36-ФЗ "О федеральном бюджете на 1999 год"*(43), в п.1-3 ст.129 Федерального закона от 31 декабря 1999 г. N 227-ФЗ "О федеральном бюджете на 2000 год"*(44), кроме того, указывалось, что законодательные и иные нормативные правовые акты, не обеспеченные источниками финансирования в федеральном бюджете, не подлежат исполнению. Если законодательные акты, устанавливающие бюджетные обязательства, реализация которых обеспечивается из средств федерального бюджета, противоречат федеральному закону о федеральном бюджете, то применяется федеральный закон о федеральном бюджете.

В литературе встречается мнение о том, что федеральный закон о федеральном бюджете обладает большей юридической силой, чем иные законы, касающиеся финансовой сферы. При этом нормы о бюджетных обязательствах государства являются, по сути, отсылочными, а не нормами прямого действия и должны корреспондировать специальной норме - федеральному закону о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год*(45).

Если логически развивать эту мысль, то неизбежен вывод о том, что все нормы права об обязательствах государства (в том числе деликтных), предусматривающие выплаты за счет бюджета, являются условно действующими. Условием же их действенности является наличие соответствующих расходных статей в федеральном законе о федеральном бюджете. Однако такое рассуждение представляется неправильным. Создание бюджета необходимо для конкретизации направлений деятельности и источников финансирования, т. е. в процессе составления бюджета государство или муниципальное образование определяет, за счет чего оно будет выполнять свои обязательства в текущем году. В экономическом смысле бюджет представляет собой план-прогноз*(46), и при его составлении должны быть учтены все выданные субъектом обязательства - иными словами, обязательства первичны, бюджет вторичен, а не наоборот.

Естественно, любой субъект (в том числе государство или муниципальное образование) не может заплатить больше, чем он в состоянии заплатить. По меткому замечанию В.Ф. Яковлева, "в бюджете нет лишних средств. Все, что будет взыскано сверх того, что предусмотрено в бюджете, на самом деле будет взыскано за счет какой-то другой статьи расходов"*(47). В ситуации несбалансированности обязательств и финансовых возможностей публично-правовых образований правильным решением представляется отмена или приостановление действия норм, не обеспеченных финансированием. Такой путь был избран законодателем в Федеральном законе от 27 декабря 2000 г. N 150-ФЗ "О федеральном бюджете на 2001 год"*(48): в соответствии с п.1 ст.119 приостанавливается действие законодательных актов Российской Федерации (согласно приложению 38 к закону), реализация которых не предусмотрена этим законом. Отметим и норму п.2 ст.110 того же акта, согласно которой допускается исполнение судебных решений по искам к казне Российской Федерации в объемах, превышающих ассигнования, предусмотренные на эти цели. Это, несомненно, верный подход, так как соответствующие расходы невозможно спрогнозировать с необходимой точностью.

Правило о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями власти, является конституционным принципом. В соответствии со ст.53 Конституции РФ, как упоминалось, каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц. Таким образом, даже если в законе о федеральном бюджете не предусмотрено финансирование расходов на возмещение морального или материального вреда, причиненного следственными и судебными органами, это не может служить основанием для отказа в возмещении, поскольку Конституция РФ имеет высшую юридическую силу (п.1 ст.15 Конституции РФ), а все законы и иные нормативные акты не должны ей противоречить.

В настоящее время наметилась тенденция к отказу финансовых органов от незаконной и антиконституционной практики неудовлетворения требований к казне. Об этом свидетельствует, например, принятие приказа Минфина РФ от 23 ноября 1998 г. N 236 "О совершенствовании организации работы по возмещению вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов либо должностных лиц этих органов"*(49). В соответствии с абз."б" п.1 названного приказа до конца 1998 г. расходы по возмещению вреда должны финансироваться в соответствии с утвержденной росписью расходов федерального бюджета, а начиная с 1999 г. - по разделу "Прочие расходы" и подразделу "Прочие расходы, не отнесенные к другим подразделам". Включение в проект федерального бюджета на очередной год указанных средств обязан обеспечивать Департамент бюджетной политики Минфина РФ. В настоящее время, согласно приложению 31 к Федеральному закону "О федеральном бюджете на 2001 год", предусмотрена целевая статья - "Возмещение вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов либо должностных лиц этих органов".


И.А. Тактаев


"Законодательство", N 7, 8, июль, август 2001 г.


-------------------------------------------------------------------------

*(1) Ведомости СНД и ВС СССР. 1991. N 26. Ст.733.

*(2) В дальнейшем при анализе нормативных актов будут применяться используемые в них термины.

*(3) См., напр.: Флейшиц Е.А. Обязательства из причинения вреда и неосновательного обогащения. М., 1951. С.20-21.

*(4) Покровский И.А. Основные проблемы гражданского права. М., 1998. С. 139.

*(5) См., напр.: Мейер Д.И. Русское гражданское право: По изд. 1902 г.: В 2 ч. М., 1997. Ч.1. С.220-221; Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права: По изд. 1907 г. М., 1995. С.402.

*(6) Покровский И.А. Указ. соч. С. 138-143.

*(7) Проект Гражданского уложения, точнее, его часть, касающаяся обязательственного права, вносилась в Государственную Думу Российской империи, но так и не была принята.

*(8) Бюллетень Верховного Суда РФ. 1995. N 1. С.13. См. также определение судебной коллегии Верховного Суда РФ от 21 января 1994 г. (Там же. N 6).

*(9) Порядок возмещения имущественного ущерба был установлен: Указом Президиума Верховного Совета СССР от 18 мая 1981 г. "О возмещении ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей"; Положением от 18 мая 1981 г. "О порядке возмещения ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда", утвержденным данным Указом; Инструкцией по применению Положения о порядке возмещения вреда, причиненного гражданину незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, от 2 марта 1982 г.

*(10) Эрделевский А. М. Компенсация морального вреда: анализ и комментарий законодательства и судебной практики. М., 1999. С.139-140. См. также: Нарижний С. Компенсация морального вреда пострадавшим от судебно-следственных ошибок // Российская юстиция. 1997. N 10.

*(11) Более подробно о соотношении понятий "вред" и "моральный вред", а также о дискуссии по поводу возможности рассмотрения вреда в качестве единой категории см.: Ярошенко К. Б. Понятие и состав вреда в деликтных обязательствах // Проблемы современного гражданского права: Сборник статей. М., 2000. С.328-341.

*(12) Гражданское право: Учебник: В 2 т. / Отв. ред. проф. Е. А. Суханов. Т.I. М., 1998. С.441.

*(13) Гражданское право: Учебник: В 2 т. / Отв. ред. проф. Е. А. Суханов. Т.II. Полутом 2: М., 2000. С.371.

*(14) Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права: По изд. 1907 г. М., 1995. С.396.

*(15) О возможности компенсации морального вреда юридическому лицу см.: Научно-практический комментарий к части первой Гражданского кодекса Российской Федерации для предпринимателей. М., 1999. С.272-273.

*(16) О специальном характере нормы п.2 ст.127 Основ по отношению к норме п.1 той же статьи говорит, например, тот факт, что вред, причиненный физическому или юридическому лицу в результате иной незаконной деятельности правоохранительных органов, возмещается на общих основаниях.

*(17) В настоящее время в соответствии с п.1 ст.1099 ГК РФ основания и размер компенсации гражданину морального вреда определяются, в частности, правилами главы о деликтных обязательствах (гл.59 ГК РФ). Следовательно, к компенсации морального вреда применимы и общие положения о возмещении вреда. См., напр.: Обзор судебной практики Верховного Суда РФ за третий квартал 1999 года (по гражданским делам), утвержденный постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 29 декабря 1999 г. (Бюллетень Верховного Суда РФ. 2000. N 5. С.15).

*(18) Гражданский кодекс Квебека. М., 1999. С.230.

*(19) Германское право. Часть I. Гражданское уложение / Пер. с нем. М., 1996. С.195.

*(20) Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть вторая. Текст, комментарии, алфавитно-предметный указатель / Под ред. О. М. Козырь, А. Л. Маковского, С. А. Хохлова. М., 1996. С. 589.

*(21) Там же. См. также: Научно-практический комментарий к части первой Гражданского кодекса Российской Федерации для предпринимателей. С. 264-268; Комментарий части второй Гражданского кодекса Российской Федерации. М., 1996. С.389-392 (автор соответствующих глав - К. Б. Ярошенко).

*(22) На это обстоятельство обращается внимание судов в ч.2 п.4 постановления Пленума Верховного Суда РФ "Некоторые вопросы применения законодательства о компенсации морального вреда" от 20 декабря 1994 г. N 10 // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1995. N 3.

*(23) В целом это правило весьма прогрессивно и свидетельствует о том большом значении, которое законодатель придает проблематике ответственности публично правовых образований. См. определение N 20 Вп 99-6 из Обзора практики Верховного Суда РФ за I квартал 1999 г. (по гражданским делам), утвержденного постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 9 июня 1999 г. (Бюллетень Верховного Суда РФ. 1999. N 10. С. 11).

*(24) Бюллетень Верховного Суда РФ. N 10. 1996. С.1.

*(25) Бюллетень Верховного Суда РФ. 1997. N 2.

*(26) Там же. 1995. N 3. Указанное постановление хотя и было принято до создания ГК РФ, но изменялось постановлениями Пленума Верховного Суда РФ от 25 октября 1996 г. N 10 и от 15 января 1998 г. N 1 и соответствует действующему законодательству.

*(27) "Если моральный вред причинен до введения в действие законодательного акта, предусматривающего право потерпевшего на его компенсацию, требования истца не подлежат удовлетворению, в том числе и в случае, когда истец после вступления этого акта в законную силу испытывает нравственные или физические страдания, поскольку на время причинения вреда такой вид ответственности не был установлен и по общему правилу действия закона во времени закон, усиливающий ответственность по сравнению с действовавшим на время совершения противоправных действий, не может иметь обратной силы".

*(28) Гражданское право: Учебник: В 2 т. / Отв. ред. проф. Е.А. Суханов. Т. I. М., 1998. С.440 (автор главы Е.А. Суханов).

*(29) Бюллетень Верховного Суда РФ. 1996. N 5.

*(30) Согласно ст.1070 ГК РФ, "вред возмещается за счет казны Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных законом, за счет казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования". Однако поскольку упомянутые случаи в законодательстве не указаны и соответствующих норм не существует, в настоящее время любой вред по ст.1070 подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации.

*(31) Архив Верховного Суда Удмуртской Республики. См. также: Бюллетень Верховного Суда РФ. 1996. N 10. С.1.

*(32) Более подробно о субсидиарной ответственности государства за долги учреждений и о связанных с этим проблемах см.: Кряжевских К.П. Ответственность казенных предприятий и учреждений // Законодательство. 2000. N 12. С.8-17.

*(33) Научно-практический комментарий к части первой Гражданского кодекса Российской Федерации для предпринимателей. М., 1999. С.81.

*(34) Подобные положения можно найти в Законе РФ от 29 мая 1992 г. N 2872-I "О залоге" (п.2 ст.60), Федеральном законе от 16 июля 1998 г. N 102-ФЗ "Об ипотеке (залоге недвижимости)" (ст.28), Федеральном законе от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (ст.31).

*(35) См., напр.: п.2 ст.90 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 119-ФЗ "Об исполнительном производстве", ст.26 Закона РФ от 22 марта 1991 г. N 948-I "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках".

*(36) Бюллетень Верховного Суда РФ. 1996. N 9; Вестник ВАС РФ. 1996. N 9.

*(37) Бюллетень Верховного Суда РФ. 1997. N 8. С.17.

*(38) См., напр.: письма Министерства финансов РФ от 27 ноября 1997 г. N 3-А2-04, от 16 октября 1997 г. N 3-А2-04. Парадоксальность ситуации заключается в том, что ранее письмом Министерства финансов РФ от 11 июля 1997 г. N 3-А2-03 (Нормативные акты по финансам, налогам, страхованию и бухгалтерскому учету. 1997. N 12) толкование Верховного Суда РФ, данное в Обзоре судебной практики за первый квартал 1997 г. по гражданским делам, было доведено до сведения органов федерального казначейства.

*(39) СЗ РФ. 1997. N 1. Ст.1.

*(40) Конституция Российской Федерации. Комментарий / Под общ. ред. Б.Н. Топорнина, Ю.М. Батурина, Р. Г. Орехова. М., 1994. С. 96.

*(41) СЗ РФ. 1997. N 9. Ст.1012.

*(42) Там же. 1998. N 13. Ст.1464.

*(43) Там же. 1999. N 9. Ст. 1093.

*(44) Там же. 2000. N 1. Ст.10.

*(45) См., напр.: Блинов М. Иски о выделении средств из федерального бюджета // Хозяйство и право. 1998. N 10. С.94-95.

*(46) Блинов М. Указ. соч. С.95.

*(47) Яковлев В.Ф. Гражданский кодекс и государство // Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика: Сборник памяти С.А. Хохлова / Отв. ред. А.Л. Маковский. М., 1998. С. 64.

*(48) СЗ РФ. 2001. N 1. Ч.I. Ст.2.

*(49) Финансовая Россия. 1998. N 47; Нормативные акты по финансам, налогам, страхованию и бухгалтерскому учету. 1999. N 1.





Компенсация гражданам морального вреда, причиненного органами власти и должностными лицами


Автор


И.А. Тактаев


Практический журнал для руководителей и юристов "Законодательство", 2001, N 7



Заинтересовавший Вас документ доступен только в коммерческой версии системы ГАРАНТ. Вы можете приобрести документ за 54 рубля или получить полный доступ к системе ГАРАНТ бесплатно на 3 дня.

Получить доступ к системе ГАРАНТ

Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.