Административная ответственность за экологические правонарушения в аграрном секторе экономики (Л.Ф. Усманова, "Журнал российского права", N 8, август 2001 г.)

Административная ответственность за экологические
правонарушения в аграрном секторе экономики


Одним из важных институтов правового регулирования природопользования и охраны окружающей среды является юридическая ответственность, возникающая в случае нарушения экологического законодательства. Несмотря на прогресс правотворчества в настоящее время, наблюдается большой разрыв между существующей системой экологических требований действующего законодательства и практикой их выполнения, особенно в сфере хозяйственной деятельности: в промышленности, строительстве, энергетике, сельском хозяйстве и других отраслях экономики. Невыполнение требований экологического законодательства стало весьма распространенным и заметным явлением в отраслях материального производства. Поэтому борьба с административными правонарушениями в области природопользования, совершаемыми в аграрном секторе экономики, - актуальная государственная задача.

Наиболее распространенные экологические правонарушения в сельском хозяйстве, за которые налагается административная ответственность, - это загрязнение водных объектов сточными водами, органическими отходами, нефтепродуктами, ядохимикатами, минеральными удобрениями; нарушение правил транспортировки, хранения и применения средств защиты растений и других препаратов, повлекшее или могущее повлечь загрязнение атмосферного воздуха, а также причинение ущерба животному миру; земельные правонарушения. Ввиду своей многочисленности указанные правонарушения причиняют огромный вред экономике, всему обществу в целом. Нельзя забывать, что многие административные правонарушения граничат с уголовными, например, загрязнение водоемов, порча, загрязнение земель и др., нередко перерастая в преступное экологическое поведение. Поэтому в борьбе с административными экологическими правонарушениями необходимо эффективно использовать административную ответственность при строжайшем соблюдении всех требований экологического законодательства*(1). Этот вид юридической ответственности, наиболее часто применяемый в сфере природопользования и охраны окружающей среды в сельском хозяйстве, выражается в наложении компетентным органом государственной власти мер административного взыскания за совершение экологического правонарушения.

Административная ответственность за нарушение экологического законодательства регулируется КоАП РСФСР и экологическим законодательством. В ст.84 Закона РФ "Об охране окружающей природной среды" не только формулируются составы экологических административных правонарушений, но и определяются субъекты административной ответственности, а также размеры штрафов, которые могут быть наложены на правонарушителей. В соответствии с Законом РФ "Об охране окружающей природной среды" субъектами административной ответственности являются не только граждане и должностные лица, но и юридические лица, что является новацией.

До 1961 г. субъектами административной ответственности были как физические, так и юридические лица, причем суммы штрафов не ограничивались. В условиях господства государственной собственности наказание государственных предприятий штрафом означало лишь перекладывание средств из одного кармана в другой и было малоэффективным. Начало 90-х гг. наряду с уменьшением доли государственной собственности и введением частной, муниципальной и иных форм собственности характеризовалось восстановлением административной ответственности юридических лиц. Одними из первых актов в этой области стали ЗК РСФСР и Закон РФ "Об охране окружающей природной среды". Вслед за Земельным кодексом РСФСР Закон РФ "Об охране окружающей природной среды" вводит новую систему наложения административных штрафов. Непрекращающиеся процессы инфляции вынудили законодателя искать более совершенные и гибкие способы определения суммы штрафа, каковым в современных условиях был признан штраф, сумма которого выражается в кратном размере минимальной оплаты труда, установленной в Российской Федерации.

По своим объективным признакам административное правонарушение внешне схоже с преступлением. Поэтому Кодекс РСФСР об административных правонарушениях одним из предварительных условий наступления административной ответственности предусматривает отсутствие в совершенном нарушении признаков состава преступления. Основные признаки, разграничивающие экологические преступления и административные правонарушения, содержатся в УК РФ. Это - повторность совершения экологического правонарушения, нанесение крупного ущерба и наличие умысла.

В КоАП РСФСР определяются органы и должностные лица, уполномоченные рассматривать соответствующие дела (гл.15), а также подведомственность таких дел (гл.16). Однако вопросы подведомственности дел об экологических правонарушениях решены в КоАП РСФСР недостаточно последовательно, без полного учета компетенции специально уполномоченных органов государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды.

Одной из наиболее распространенных мер административной ответственности за экологические правонарушения является штраф. Конкретный размер налагаемого штрафа зависит не только от характера и вида совершенного правонарушения, степени вины правонарушителя и причиненного вреда, но определяется также полномочиями, предоставленными соответствующему органу, налагающему штраф.

Решение о наложении штрафа (как и любое другое решение об административном взыскании) может быть обжаловано в суд или арбитражный суд. Закон РФ "Об охране окружающей природной среды" подчеркивает: привлечение к ответственности в виде штрафа, независимо от его суммы, не освобождает виновное лицо от обязанности возмещения причиненного вреда. Это объясняется тем, что штраф, несмотря на материальный характер воздействия, является мерой наказания, а не возмещением вреда; суммы штрафа идут не потерпевшему на возмещение вреда, а направляются в соответствии с законодательством на специальные счета внебюджетных экологических фондов.

Анализ практики применения мер административной ответственности в области охраны окружающей среды показывает, что для сельского хозяйства наиболее типичны следующие экологические правонарушения. Так, по распоряжению заведующего свиноводческой фермы колхоза им. К. Маркса Татышлинского района Республики Башкортостан (РБ) осуществлялся систематический сброс неочищенных стоков навозной жижи в объеме 1365,12 м*(3) в реку Малая Гондырька, которая является притоком реки Камы и относится к рыбохозяйственному водоему 1 категории, в результате чего постоянно происходила массовая гибель рыбы. Вследствие указанных нарушений был нанесен крупный материальный ущерб. Все лица, виновные в данном правонарушении, были привлечены к административной ответственности за нарушение водного законодательства. Кроме этого судом с колхоза был взыскан причиненный ущерб по иску органов государственного экологического контроля.

Другой пример. В результате длительного и бесконтрольного хранения аммиачной воды и жидких комплексных удобрений в негодных, разгерметизированных емкостях на складе Янаульского межрайонного объединения "Сельхозхимия" происходила их постоянная утечка в местный водоем в количестве 2,5 тонн. После залпового выброса аммиачной воды и жидких комплексных удобрений, осуществленного по указанию руководителя данного объединения и начальника склада, в реке Шудек произошла массовая гибель рыбы в объеме 4 тыс. тонн.

Кроме того, под воздействием систематической утечки аммиачной воды и жидких комплексных удобрений у жителей данного населенного пункта были уничтожены весь урожай, выращенный на их приусадебных участках, и фруктовые деревья. Наряду с этим имелись три случая отравления аммиаком стрелочниц, последние были доставлены в местную больницу железнодорожной станции Янаул. К виновным в происшествии руководителю межрайонного объединения "Сельхозхимия" Котову и начальнику склада Гилимшину применены меры административной ответственности и с них взыскан причиненный ущерб.

За сброс навозной жижи в реку Ургенка (приток реки Белая) молочно-товарной фермой колхоза "Новый путь" и загрязнение рыбохозяйственного водоема привлечены к административной ответственности заведующий молочно-товарной фермы этого колхоза, бригадир комплексной бригады и зоотехник колхоза.

Органами государственного экологического контроля в 1997 году был установлен факт длительного сброса навозосодержащих стоков со свинофермы, принадлежащей Союзу кооператива крестьянских хозяйств им. Тельмана, в реку Трунтаиш Альшеевского района. По требованию Башкирской природоохранной межрайонной прокуратуры была проведена служебная проверка. Причина загрязнения - неочистка навозохранилища. Решением Арбитражного суда РБ с Союза кооператива крестьянских хозяйств было взыскано 14 235 руб. Кроме того, должностные лица этой организации были привлечены к административной ответственности.

Наряду с Кодексом об административных правонарушениях, являющимся базовым федеральным актом, регламентирующим административную ответственность, отраслевые законодательные акты предусматривают иные составы административных правонарушений и меры наказания за их совершение. Административная ответственность за нарушение земельного законодательства предусмотрена в ст.125 ЗК РСФСР, ст.137 ЗК РБ и Законе РБ "Об ответственности за нарушение земельного законодательства" от 29 апреля 1996 года*(2).

Субъекты Федерации могут устанавливать в своем законодательстве и иные виды административно-земельных правонарушений и размеры штрафов за них. Перечень земельных правонарушений, которые предусмотрены в действующем законодательстве, довольно обширен. Но и он, конечно, не исчерпывает всего многообразия земельных правонарушений, встречающихся на практике или потенциально возможных.

В соответствии с данными Государственного доклада "О состоянии окружающей природной среды Республики Башкортостан в 1998 году", наибольшее количество выявленных нарушений (27 процентов) связано с загрязнением, порчей плодородного слоя почвы, захламлением земель, что прежде всего вызвано неурегулированностью порядка использования и захоронения производственных и бытовых отходов; многочисленными авариями на нефтепроводах, происходящими из-за коррозии и нарушений технологического режима их эксплуатации; несоблюдением экологических и санитарных требований при хранении, транспортировке, применении пестицидов и агрохимикатов, горюче-смазочных материалов и животноводческих отходов.

Правонарушения, связанные с нерациональным использованием сельскохозяйственных угодий, использованием земельных участков не по целевому назначению и способами, приводящими к их порче, систематическим невнесением платы за землю, составляют 24 процента.

Около 13 процентов нарушений приходится на самовольное занятие земельных участков и противоправные действия должностных и юридических лиц, повлекшие за собой самовольное занятие земель*(3).

В рамках проведенного исследования был предпринят анализ земельных правонарушений, виновные в совершении которых были привлечены к административной ответственности. Из них наиболее показательны в этом отношении следующие.

Так, животноводческими стоками свинотоварной фермы колхоза "Правда" Аургазинского района систематически загрязнялись пастбищные угодья у села Толбазы на территории 3 га. Имеющийся в хозяйстве жижесборник был переполнен, очистка не производилась, в результате были загрязнены также воды реки Аургазы. За загрязнение земель навозосодержащими сточными водами заведующий этой фермы был подвергнут административному штрафу.

Во время производства работ по замене нефтепровода работниками нефтегазодобывающего управления "Ишимбайнефть" (НГДУ "Ишимбайнефть") вылилось 300 литров нефти, при этом были загрязнены 0,08 га пахотных земель колхоза им. Ибрагимова Ишимбайского района.

В результате аналогичной аварии на нефтепроводе произошла утечка нефти, следствием чего стало загрязнение сельскохозяйственных угодий колхоза "Уршак" Туймазинского района на территории 2,8 га.

Нефтекамское монтажно-наладочное управление в ходе осуществления монтажных работ допустило порчу и уничтожение плодородного слоя на пахотных угодьях колхоза "Танып" на площади 3,8 га, при этом погибли посевы пшеницы и других зерновых культур, в результате чего колхозу был причинен материальный ущерб. Сумма причиненного ущерба была полностью возмещена колхозу "Танып", кроме того, виновные должностные лица были привлечены к административной ответственности.

По вине нефтегазодобывающих управлений "Башнефть", Дюртюлинского и Нефтекамского управлений буровых работ и других монтажно-наладочных организаций систематически допускались порча и уничтожение плодородного слоя пахотных земель и сенокосных угодий колхозов "Маяк", "Уныш", "Чишмы" и ряда других на площади 40,5 гектаров. По данным земельным правонарушениям виновные должностные лица также были привлечены к административной и дисциплинарной ответственности и вышеназванным организациям были направлены претензии на возмещение материального ущерба, в результате добывающие предприятия понесли необходимые компенсационные расходы.

НГДУ "Ишимбайнефть" были отведены во временное пользование земли под строительство газопровода. По окончании строительства этой трассы указанные земли должны были быть возвращены прежнему землепользователю - колхозу "Чайка" Стерлитамакского района РБ, в состоянии, пригодном для дальнейшего сельскохозяйственного использования. Однако, как было установлено проверкой соблюдения земельного законодательства, на участке трассы, проходящей по территории колхоза "Чайка" Стерлитамакского района, земли не были приведены в состояние, пригодное для сельскохозяйственного использования. Таким образом, сельскохозяйственные угодья на площади 13,4 га (из них пашня - 11 га и пастбища - 2,4 га) не были возвращены прежнему землепользователю, не засеяны и не используются. В результате колхозу нанесен материальный ущерб, который НГДУ "Ишимбайнефть" по решению Арбитражного суда РБ возместил в полном объеме, а виновные должностные лица были подвергнуты взысканию административного штрафа.

Должностные лица Подольской геологоразведочной партии, виновные в самовольном занятии, захламлении земли, невыполнении обязанностей по приведению временно занимаемых земель в состояние, пригодное для использования их по целевому назначению, были привлечены к административной ответственности.

Таким образом, большое количество и разнообразие видов земельных правонарушений, граничащих иногда с другими категориями правонарушений, свидетельствует о значительной сложности борьбы с ними, требующей широких познаний в области права и их правильного применения.

Все вышеизложенное позволяет сделать следующие выводы об эффективности применения мер административной ответственности за экологические и земельные правонарушения в сельском хозяйстве.

1. Соблюдение норм об административной ответственности за загрязнение водоемов и других природных объектов вредными сточными водами и отходами животноводческих ферм и птицефабрик во многом зависит от обеспеченности этих предприятий необходимыми очистными сооружениями и устройствами. Таким образом, рассматриваемые нарушения являются, как правило, результатом воздействия экономических факторов.

Многие требования экологического права не являются и не могут являться эффективными потому, что на большинстве животноводческих предприятий нет очистных сооружений и другого необходимого оборудования. Нередки случаи, когда имеющиеся очистные сооружения недостаточно эффективны либо плохо эксплуатируются. Но все эти обстоятельства не устраняют, конечно, необходимости активного применения как административной, так и других видов юридической ответственности по отношению к лицам, по вине которых причиняется вред природной среде. Эффективность применения административной ответственности в принципе должна определяться на основе тех же общих критериев, что и эффективность применения мер уголовной ответственности.

2. В настоящее время пока не ведется учет как количества совершаемых административных правонарушений, так и налагаемых административных взысканий со стороны всех органов государственного экологического контроля ни в масштабе РФ, ни в субъектах Федерации. Имеющиеся в отдельных органах государственного экологического контроля статистические данные, как правило, не отражают должным образом реальную практику применения административных взысканий. В свою очередь эти материалы также не всегда подвергаются систематическому анализу. К этому можно добавить отсутствие учета рецидивов совершения административных проступков, а также учета числа правонарушений, по которым не возбуждены дела об административной ответственности и которые не раскрыты (латентные правонарушения).

Сложившаяся практика ведомственного умалчивания сведений о правонарушениях, несовершенная система их учета, редкая и усеченная, под разными предлогами, публикация материалов о них в печати существенно снижают эффективность налагаемых административных взысканий за нарушение экологического законодательства. Население должно знать, сколько и каких нарушений экологического законодательства имеют место, кто их совершает и какие меры воздействия применены к правонарушителям*(4).

3. Меры административного воздействия позволяют приостановить деятельность, причиняющую вред окружающей среде. Как видится, необходимо упорядочить применение такой меры административного пресечения, как приостановление работ или временное прекращение эксплуатации производственных объектов и механизмов. Эта мера применяется, когда исчерпаны все имеющиеся возможности для воздействия на руководство предприятия, которое продолжает загрязнять окружающую среду. Цель этой меры - обеспечить проведение мероприятий, предотвращающих загрязнение окружающей среды, и наказать виновных должностных лиц.

К сожалению, государственные органы, осуществляющие экологический контроль, редко используют эту меру воздействия из-за недостаточной урегулированности порядка и условий ее применения и отдают предпочтение административным штрафам. Поэтому видится необходимой разработка специального нормативного акта, который четко определит основания, процедуру и сроки применения рассматриваемых санкций, а также круг органов с соответствующими полномочиями и порядок их взаимодействия с вышестоящими органами государственной исполнительной власти, органами экологического контроля и прокуратуры. Необходимо также предусмотреть ответственность должностных лиц промышленных и сельскохозяйственных предприятий за эксплуатацию приостановленных производственных объектов (такие случаи встречаются на практике).

В ряде стран деятельность предприятия, загрязняющего окружающую среду, может быть приостановлена судом. Любой гражданин может обратиться в суд с требованием прекратить деятельность предприятия, если она угрожает здоровью населения или наносит ущерб недвижимому имуществу.

4. Как показало проведенное исследование, эффективность административных взысканий, применяемых при нарушении экологического законодательства в сельском хозяйстве, зависит также от следующих обстоятельств: недостаточной оперативности производства по делам об административных правонарушениях; слабого воспитательного воздействия процедуры рассмотрения дел и вынесения постановлений о наложении административного взыскания; отсутствия механизмов обеспечения исполнения постановлений; неадекватности взыскания содеянному; недостаточного знания законодательства об административных правонарушениях; низкого авторитета правоприменительных органов.

Эффективность применения административных взысканий значительно снижается от того, что органы государственного экологического контроля часто проявляют пассивность в оформлении документов, фиксирующих совершение административного правонарушения гражданином, должностным лицом или юридическим лицом. Практика знает много примеров, когда факт правонарушения фиксируется, личность виновного устанавливается, вина доказывается, а взыскание не налагается либо, будучи наложенным, не применяется к нарушителю на практике. В юридической литературе, посвященной указанной проблематике, вину за подобные нестыковки, как правило, возлагают на несовершенство законодательства, устанавливающего сжатые сроки административного производства.

Не отрицая необходимости изменения закрепленных в законодательстве сроков производства по делам об административных правонарушениях в сельском хозяйстве, причиняющих вред окружающей природе, следует отметить, что оперативность и дисциплина как в оформлении дел о правонарушениях, так и в реализации решений о наложении административных взысканий еще очень далеки от совершенства.


Л.Ф. Усманова,

заведующая кафедрой социологии, психологии и права

Башкирского института переподготовки и повышения

квалификации кадров АПК


"Журнал российского права", N 8, август 2001 г.


-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Сырых В. М., Панкратов И. Ф. Дисциплинарная и административная ответственность за экологические правонарушения // Журнал российского права. 1998. N 7. С.91.

*(2) См.: Известия Башкортостана. 1996. 16 мая.

*(3) См.: Государственный доклад о состоянии окружающей природной среды РБ в 1998 г. Уфа, 1999. С.211-213.

*(4) См.: Боголюбов С. А. Экологическое право: Учебник для вузов. М., 1999. С.215.



Административная ответственность за экологические правонарушения в аграрном секторе экономики


Автор


Л.Ф. Усманова - заведующая кафедрой социологии, псологии и права Башкирского института переподготовки и повышения квалификации кадров АПК


"Журнал российского права", 2001, N 8


Заинтересовавший Вас документ доступен только в коммерческой версии системы ГАРАНТ. Вы можете приобрести документ за 54 рубля или получить полный доступ к системе ГАРАНТ бесплатно на 3 дня.

Получить доступ к системе ГАРАНТ

Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.