Местное самоуправление: закон и практика (В.И. Васильев, "Журнал российского права", N 8, август 2001 г.)

Местное самоуправление: закон и практика*


1. Можно считать, что к настоящему времени в России сложились основы муниципального права. Вместе с тем в развитии законодательства о местном самоуправлении (далее - МС) немало серьезных недостатков.

Во-первых, оно неполно. На федеральном уровне до сих пор не приняты законы, призванные обеспечить реализацию положений Конституции РФ о компенсации дополнительных расходов местных бюджетов, возникающих в результате решений, принятых органами государственной власти, о самостоятельном установлении органами МС местных налогов и сборов, о порядке наделения этих органов отдельными государственными полномочиями, о порядке передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность и другие.

Еще более серьезное положение сложилось в региональном законодательстве о МС. Согласно данным Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации, статутных законов о МС нет в трех, законов о муниципальной службе - в 25, законов о регистрации уставов муниципальных образований - в 16, законов о муниципальных выборах, статусе выборных лиц МС и порядке их отзыва - в 10, законов о финансово-экономических основах МС - в 69, законов об осуществлении прав граждан на участие в МС - в 74 субъектах РФ.

Во-вторых, многие важные правовые нормы федеральных и региональных законодательных актов о МС страдают неточностью, расплывчатостью, неоднозначностью содержания. Примером может служить ст.6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон "Об общих принципах:"). Она определяет эти предметы вперемежку с полномочиями МС, никак не отражая специфики деятельности органов МС разных типов и уровней, ориентируясь главным образом на городское самоуправление.

Во многих специальных актах федерального законодательства (об образовании, о здравоохранении и других) компетенция органов МС также устанавливается в целом для всех муниципалитетов, без разделения по уровням и типам.

Уточнение предметов ведения и полномочий МС разных типов (городского и сельского) и разных уровней в немалой степени является обязанностью органов государственной власти субъектов РФ. Однако они, как правило, предпочитают воспроизводить в своих актах нормы федеральных законов, тиражируя как их достоинства, так и недостатки.

В-третьих, в числе федеральных нормативных актов, затрагивающих вопросы осуществления МС, немало законов и подзаконных правовых документов, принятых до декабря 1993 года, то есть исходящих из концепции МС, не соответствующей новой Конституции РФ.

Нормы законов, принятых уже после декабря 1993 года, нередко противоречивы. Это характерно, в частности, для соотношения Федерального закона "Об общих принципах:" и иных федеральных законов. Хотя признанная в российской системе законодательства об МС иерархия общего и специальных законов требует соответствия общему закону других актов, на деле это не соблюдается. Причем нередко нормы более узких по тематике законов точнее норм центрального закона. В этих случаях необходимо внесение изменений в центральном, "главном" законе, однако такие изменения не делаются, в результате возникает неопределенность: какой же закон из двух действующих надо применять?

Практика осуществления Федерального закона "Об общих принципах:", достаточно убедительно показавшая несовершенство ряда его положений и норм, ставит в порядок дня вопрос если не о принятии нового федерального статутного закона о местном самоуправлении, то, по крайней мере, об обновлении редакции действующего. Правда, есть и противники такого радикального решения. Соглашаясь с тем, что у Закона есть недостатки, они предлагают идти путем их постепенных "точечных" исправлений, поскольку опасаются, что при подготовке новой редакции Закона будет утеряно многое из его позитивного демократического содержания.

С нашей точки зрения, это слишком длинный и долгий путь. Если бы речь шла о несовершенстве отдельных норм, с таким подходом можно было бы согласиться. Но дело в том, что более трети статей Закона нуждается в изменении. Необходимо внести существенные поправки в статью 1 - об основных терминах, в ст.2 - о понятии местного самоуправления как института публичной власти, в ст.7 - о законодательных основах, в ст.8 - об уставе муниципального образования, в ст.12 - о территориальных основах МС, в ст.13 - о порядке изменения границ муниципального образования, в ст.16 - о главе муниципального образования, в ст.20 - об органах МС - юридических лицах, в ст.26 - о муниципальной службе и т.д. При этом не стоит опасаться выхолащивания демократического содержания Закона - оно гарантируется Конституцией Российской Федерации, устанавливающей правовые основы МС.

В-четвертых, существуют противоречия между федеральным и региональным законодательством. Это частное проявление более общих проблем федеративного устройства, нечеткости разграничения компетенции Российской Федерации и ее субъектов по предметам их совместного ведения. Лидеры ряда субъектов РФ считают, что федеральные органы власти вторгаются при законодательном регулировании вопросов МС в их компетенцию. Однако вместо того, чтобы решать спорные вопросы в судебном порядке или использовать согласительные процедуры, органы государственной власти субъектов РФ принимают законы о МС без учета требований Конституции РФ, действующего федерального законодательства и вразрез с ними.

Со вступлением в действие с 1 января 2001 года Федерального закона, установившего ответственность органов субъектов Российской Федерации вплоть до отстранения от должности их высших должностных лиц и роспуска законодательных (представительных) органов за принятие решений, нарушающих Конституцию РФ и федеральные законы, фактов издания таких решений стало меньше. Началась работа по приведению законодательства субъектов Федерации в соответствие с федеральным законодательством. Однако делать вывод о позитивном решении этой проблемы пока рано.

Сказанное о недостатках действующего законодательства о МС приводит к выводу о том, что процесс осуществления правовых актов о МС достаточно сложен. Его оценка не может быть однозначной. Позитивные моменты этого процесса сочетаются с негативными.

2. Конституция РФ и вслед за ней Федеральный закон "Об общих принципах:" "развели" существующую территориальную организацию субъектов РФ и ту, которая должна быть утверждена в качестве условия развития местного самоуправления. Реорганизация административно-территориального устройства - старого, мало приспособленного к динамике нарождающегося общества, - важнейшее условие и одновременно следствие нормального развития местного самоуправления.

Сразу после издания Федерального закона "Об общих принципах:" в субъектах РФ началась активная деятельность, связанная с формированием муниципальных образований, то есть, согласно Закону, "городских, сельских поселений, объединенных общей территорией, частей поселений, иных населенных территорий, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы власти". К настоящему времени в России имеется 12 215 муниципальных образований. Из них городов - 625, поселков - 516, городских районов и округов - 135, сельских районов - 1 404, сельских округов - 9 314, сельских населенных пунктов - 203.

Несмотря на то, что Закон давал возможность кардинальной реорганизации административно-территориального устройства, этого не произошло. Муниципальные образования были созданы в основном в границах прежних административно-территориальных единиц, хотя их число за счет объединения соответствующих территорий сократилось почти вдвое.

Согласно требованиям Конституции РФ изменение границ муниципальных образований не должно проходить без учета мнения населения соответствующих территорий. К сожалению, процесс формирования муниципальных образований в 1995-1998 гг. далеко не везде сопровождался соблюдением этого условия. Даже в тех случаях, когда в субъектах Федерации устраивались местные референдумы по данному вопросу, они проводились под сильным давлением региональных и местных элит. Наиболее часто на эти референдумы выносился вопрос о том, оставаться ли сельским поселениям в составе районных муниципальных образований или выходить из них и создавать свои муниципальные единицы. В разных субъектах ответы получались неодинаковые - в зависимости от того, намеревались ли региональные и районные органы власти формировать одноуровневое (районное) или двухуровневое (район - село, поселок) местное самоуправление.

До сих пор как в региональных, так и в федеральных государственных структурах остается спорным вопрос о так называемом поселенческом принципе местного самоуправления, то есть о создании муниципальных образований только в городах, селах, поселках. Законопроектом по вопросам местного самоуправления, внесенным Президентом РФ в Государственную Думу летом 2000 года, предлагалось изменить Федеральный закон "Об общих принципах:" таким образом, чтобы исключить из перечня возможных территорий муниципальных образований районы и уезды. Это предложение не получило поддержки депутатов, поскольку ликвидация районов (уездов) ухудшила бы условия жизни сельчан, привела к разрушению сложившейся десятилетиями местной инфраструктуры. До тех пор, пока система учреждений и предприятий, обслуживающих повседневные нужды людей, не будет приспособлена к поселенческому принципу, вводить его вряд ли целесообразно.

Общей проблемой, возникшей при формировании муниципальных образований, является оптимальное соотнесение целей деятельности муниципальных органов и возможностей территорий, на которых они должны действовать. Федеральный закон "Об общих принципах:" указывает, что при установлении и изменении границ муниципальных образований, в том числе при образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований должны учитываться исторические и местные традиции. Но этого мало. Необходимо принимать во внимание объективные факторы - географический, экономический, социально-демографический, обстоятельства инфраструктурного единства и т.д. Региональное законодательство о порядке создания и реорганизации муниципальных образований с этой точки зрения далеко не совершенно. Есть смысл регулировать порядок создания и реорганизации муниципальных образований не только региональным, но и федеральным законодательством. Причем в федеральном законе по этому вопросу следует определить единые, наиболее общие правила, которые должны конкретизироваться законодательством субъектов РФ. Участие федеральных органов в этом деле вполне соответствует конституционному разграничению полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в сфере местного самоуправления, поскольку регламентация территориальных основ местного самоуправления, с нашей точки зрения, прямым образом связана с установлением общих принципов организации этого самоуправления.

3. На базе федеральных законов "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления", а также законов субъектов РФ о муниципальных выборах регулярно, начиная с 1995 г., избираются депутаты представительных органов и главы местного самоуправления муниципальных образований. В 1995-1998 гг. избраны органы местного самоуправления в подавляющем большинстве муниципальных образований. В 1999 году - в связи с истечением сроков полномочий - переизбраны 13,6 процента представительных органов и 16,2 процента глав муниципальных образований, в 2000 году - 59 процентов представительных органов и 58 процентов глав муниципальных образований. В 2001 году должно быть переизбрано 27 процентов представительных органов и 27,6 процента глав муниципальных образований.

Депутаты представительных органов, как того требует федеральное и региональное законодательство, избирались в альтернативном порядке на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Участие граждан РФ в выборах было добровольным и свободным.

В соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах:" главы муниципальных образований могли избираться либо непосредственно населением, либо представительными органами МС из своего состава. В отдельных поселениях, где уставом муниципального образования предусмотрена возможность осуществления полномочий представительных органов собраниями (сходами) граждан, главы муниципальных образований вправе были избираться на этих собраниях (сходах) граждан. По данным Центральной избирательной комиссии РФ, непосредственно населением избрано более 65 процентов глав муниципальных образований, представительными органами - около 30 процентов глав, собраниями (сходами) граждан - 1 процент.

Тенденция к укреплению "вертикали власти" вызвала к жизни идею отказа от выборов глав муниципальных образований и перехода к их назначению властями субъектов РФ. Поскольку эта идея явно противоречит Конституции РФ, ее слегка трансформировали, выдвинув тезис о согласовании кандидатур, избираемых представительными органами МС, с высшим должностным лицом субъекта РФ. В Государственную Думу одним из депутатов недавно был внесен законопроект, согласно которому главы муниципального образования избираются только представительным органом местного самоуправления из своего состава с последующим утверждением высшим должностным лицом субъекта РФ, а в административных центрах субъектов РФ - с последующим утверждением Президентом РФ.

Отказ от выборов глав местного самоуправления непосредственно населением и сохранение их выборности представительным органом МС не противоречит принципам организации МС, поскольку сохраняется выборность представительного - главного органа местного самоуправления. Однако не может быть оправдан предлагаемый порядок, согласно которому избранное должностное лицо затем утверждается региональными или федеральными органами государственной власти. Это противоречит ст.12 Конституции РФ, устанавливающей, что органы МС не входят в систему органов государственной власти, что предполагает, в частности, организационную независимость органов МС, то есть их право принимать решения о своем устройстве без всяких согласований с органами государственной власти и без утверждения решений этими органами.

При сохранении двух способов избрания глав муниципальных образований - непосредственно населением и представительными органами - было бы целесообразным, по нашему мнению, исключить из ст.16 Федерального закона правило о том, что избранный населением глава муниципального образования может быть наделен правом входить в состав представительного органа местного самоуправления и председательствовать на его заседаниях. Уже после первых выборов органов местного самоуправления на основе новых законов в 1995-1998 гг. почти две трети (64,6 процента) глав муниципалитетов вошли в состав представительных органов и стали председательствовать на их заседаниях. Ту же ситуацию можно наблюдать и сейчас. Если в одних случаях уставы муниципальных образований ограничивают полномочия главы муниципального образования, возглавляющего представительный орган, то в других (а таких большинство) наделяют его весьма широкими полномочиями. Например, по уставу Ногинского района Московской области глава районного муниципального образования, входящий в состав местного Собрания представителей, организует его работу, вправе созывать и вести заседания Собрания, вносить вопросы в повестку дня, вносить протесты на решения Собрания, выступать с докладами и содокладами, причем во внеочередном порядке, давать заключения по проектам решений, отклонять принятые решения по правилу "вето". Фактически вся полнота власти сосредоточивается в руках одного лица, а представительный орган становится при нем совещательной структурой, что недопустимо с точки зрения демократических принципов.

На уровне местного самоуправления не действует принцип разделения властей. И с теоретической точки зрения институциональное разделение представительных органов и органов муниципальной администрации необязательно. Однако в современных российских условиях, когда традиционная идеология руководителя - "одного хозяина" - далеко не преодолена, достигнуть демократического баланса при осуществлении нормотворческих и исполнительных функций местного самоуправления невозможно, если допустить соединение их в одном органе, который возглавляется должностным лицом, избранным непосредственно населением.

4. Главную, содержательную сторону МС характеризует осуществление установленных законодательством их функций и полномочий.

Безусловно, важно создать муниципальные образования, сформировать на демократической основе органы МС. Но если эти органы плохо выполняют или не выполняют вовсе своих полномочий, важнейшая цель которых состоит в том, чтобы удовлетворять основные жизненные потребности и интересы населения городов, поселков, сел, деревень, их деятельность приобретает номинальный характер, самоуправление по сути становится фиктивным.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации МС должно обеспечивать самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Согласно ст.6 Федерального закона "Об общих принципах:" к вопросам местного значения относится комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования; содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений; организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования; организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения; организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации; организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом и т. д.

Эти и другие вопросы местного значения решаются относительно успешно только в столицах и административных центрах субъектов РФ и ряде других крупных и средних городов, где действуют промышленные, торговые и другие предприятия, сохранившиеся после развала неудачно реформируемой российской экономики. Таких городов несколько сотен, в остальных же муниципальных образованиях, прежде всего в сельских, вопросы местного значения, обозначенные в Законе, решаются плохо. И происходит это потому, что у органов МС нет достаточной базы налогообложения, других источников бюджетных доходов.

На этот случай в законодательстве предусмотрены меры, гарантирующие доходы местных бюджетов: федеральные и региональные органы государственной власти закрепляют за местными бюджетами доходные источники для покрытия минимально необходимых расходов. В Федеральном законе "Об общих принципах:" прямо записано, что органы местного самоуправления обеспечивают удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований, на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов, выполнение которых гарантируется государством путем закрепления в доходы местных бюджетов отчислений от федеральных налогов и налогов субъектов Российской Федерации.

На самом деле обязательные по закону нормативы минимальной бюджетной обеспеченности во многих регионах либо отсутствуют, либо устанавливаются "исходя из финансовых возможностей", то есть без учета функций и полномочий местного самоуправления. Государственных социальных стандартов нет. Подавляющее большинство бюджетов малых городов, поселков, сел пополняется за счет дотаций из бюджетов субъектов Федерации, причем дотации эти выделяются из остатков средств, направленных в приоритетном порядке на финансирование расходов субъектов Федерации. Подчас большую долю средств получают не те муниципалитеты, которые в них максимально нуждаются, а те, что сумеют лучше доказать остроту своих потребностей и находятся в ладу с региональными властями.

Кроме вопросов местного значения МС решает и другие вопросы - согласно Конституции РФ органы МС могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями. При этом им должны передаваться соответствующие материальные и финансовые средства. В соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах:" финансовые средства, необходимые для осуществления указанных полномочий, должны ежегодно предусматриваться в федеральном бюджете и бюджетах субъектов РФ. Однако в связи с отсутствием законов, определяющих порядок наделения органов МС государственными полномочиями, в том числе порядок расчета и выделения необходимых для этого средств, в федеральном бюджете, в большинстве бюджетов субъектов РФ за все годы, прошедшие с момента принятия Закона, соответствующая строка отсутствовала.

Часть средств на выполнение государственных полномочий органами МС передается в виде трансфертов из бюджетов субъектов Федерации. Но региональные власти нередко направляют эти средства в местные бюджеты как целевые, изымая их из доходов, предназначенных для решения вопросов местного значения. В результате ресурсы для осуществления полномочий местного самоуправления, связанных с удовлетворением основных жизненных потребностей населения, опять же существенно урезаются.

Насколько серьезна ситуация с выполнением органами местного самоуправления их функций, показали события зимы 2000-2001 гг., когда в значительной степени из-за финансовой несостоятельности органов местного самоуправления не были обеспечены теплом города и поселки в Приморском и Красноярском краях, Новосибирской, Архангельской и Калининградской областях, Республике Бурятии. Долги муниципалитетов в жилищно-коммунальной сфере составили в 2000 г. свыше 300 миллиардов рублей, но, несмотря на все заимствования, органы МС не смогли закупить нужное количество топлива на зимний сезон. В катастрофическом состоянии находятся водопроводные и тепловые сети, оборудование насосных станций и котельных в сотнях малых городов и поселков требует замены, необходим капитальный ремонт значительной доли муниципального жилья.

Все это ставит под сомнение реальность выполнения если не всех, то по крайней мере существенной части установленных законом полномочий органов местного самоуправления на обширной территории России. А это в свою очередь приводит к выводу о бесполезности местного самоуправления и необходимости передачи его полномочий органам государственной власти. В последнее время в соответствии с законодательством ряда субъектов РФ расширилась практика отказа от реализации права на самоуправление на основе самостоятельного и добровольного решения через референдум большинством голосов населения данного муниципального образования (обычно сельского или поселкового). Однако Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 30 ноября 2000 года по делу о проверке конституционности Устава Курской области блокировал эту практику, определив ее как противоречащую установленному Конституцией РФ и федеральным законом принципу повсеместности МС. Он указал, что в территориальных единицах, непосредственно не входящих в состав субъектов РФ (городах, селах, поселках), должно осуществляться МС, а органы государственной власти обязаны создавать для этого необходимые правовые, организационные, материально-финансовые и другие условия.

Безупречное с формально-юридической точки зрения решение Конституционного Суда РФ, по нашему мнению, в полной мере на всей территории России может быть выполнено далеко не сразу. Для этого нужно изменение условий макроэкономического характера - преодоление системного кризиса экономики, тяжелого состояния ее бюджетно-финансовой сферы. Вместе с тем, поскольку подъем экономики, с одной стороны, и утверждение местного самоуправления - с другой, взаимообусловлены, нужны неотложные меры, направленные на оживление и поддержание местного самоуправления в рабочем режиме - в первую очередь в малых городах, поселках, селах, сельских округах.

Главная проблема, которую придется здесь решать, - это несоответствие полномочий органов местного самоуправления и их ресурсного обеспечения. Своими силами органы местного самоуправления с ней не справятся. Рассчитывать на либеральные реформы, скажем, в коммунальном хозяйстве районных центров, бессмысленно. Необходима финансовая помощь со стороны региональных и федеральных властей. Перекладывать в нынешних условиях все затраты на плечи самих жителей городов и сел не только безнравственно, но и неконституционно, если всерьез принимать установление ст.7 Конституции РФ о социальном характере Российского государства. Поскольку федеральный бюджет невелик, необходимы изменения в приоритетах бюджетного планирования в пользу МС, увеличение расходов на провозглашенные федеральные программы развития малых городов и обеспечения конституционных полномочий МС. Не обойтись без уменьшения доли участия муниципальных органов в различных федеральных социальных программах (развития образования, здравоохранения, помощи малоимущим и др.). В этой связи следует считать оправданным принятие с 2001 г. федеральным центром на себя обязательств по ряду ключевых и наиболее затратных законов социального характера.

Важнейшее условие, при котором органы местного самоуправления могут оптимально использовать свои собственные, хотя и невеликие, ресурсы - стабильность доходных источников местных бюджетов, отработанность механизмов их поступления. Это позволит местным властям действовать с учетом перспективы, планировать свои усилия на несколько лет вперед, сосредоточивая ресурсы на нужных направлениях.

Крайне необходимо урегулирование межбюджетных отношений федеральных, региональных и местных властей. Целесообразно, чтобы федеральная финансовая помощь оказывалась в ряде случаев местному самоуправлению напрямую без посредства субъектов Федерации. Задача состоит также в том, чтобы отчисления от федеральных и региональных налогов в местные бюджеты осуществлялись, как того требует закон, на долговременной основе. Межбюджетные отношения региональных и местных властей следует считать по единой объективно обоснованной методике выравнивания доходной обеспеченности. Давно назрела потребность в разработке и внедрении минимальных государственных социальных стандартов.

Одновременно необходимо уточнить предметы ведения и полномочия органов местного самоуправления, главным образом за счет их соотношения с точки зрения реальной осуществимости. Целесообразно разделить эти полномочия на обязательные, то есть такие, которые при всех условиях должны быть исполнены (минимальный перечень), и факультативные - осуществляемые при наличии дополнительных возможностей. В Федеральном законе "Об общих принципах:" стоит определить не только единые для всех органов МС, как это сделано сейчас, но и особенные для органов МС разных типов и уровней полномочия. И не все, а только важнейшие, основные. Другие же оставить для федеральных отраслевых законов и законов субъектов Федерации. Если субъекты Федерации по-прежнему будут переписывать в своих законах федеральные нормы, возможно пойти на принятие временных федеральных актов прямого действия по вопросам компетенции субъектов Федерации. Эти акты будут действовать до тех пор, пока субъекты Федерации не примут свои правовые акты.

5. Определяя способы осуществления местного самоуправления, Конституция РФ ставит на первое место реализацию самоуправления гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления. Это не значит, что применение названных форм должно превалировать в решении вопросов местного значения. На практике большинство таких дел решается и должно решаться выборными и другими органами МС. Лишь в небольших поселениях граждане, в соответствии с законом, могут непосредственно осуществлять полномочия МС.

Однако из приведенной конституционной формулы следует, что воля членов местных сообществ должна быть первичной в делах МС. Граждане определяют исходные позиции для органов МС.

Федеральный закон "Об общих принципах:" закрепил целую систему форм прямого волеизъявления граждан в делах МС, включая референдум, выборы, собрания (сходы) граждан, народную правотворческую инициативу, обращения граждан в органы местного самоуправления, территориальное общественное самоуправление. Он установил подотчетность населению (в соответствии с уставами муниципальных образований) выборных должностных лиц, предусмотрел возможность отзыва населением депутатов, членов выборных органов и должностных лиц.

Реализация этих правовых норм призвана обеспечивать воплощение в жизнь конституционной модели наиболее приближенной к населению формы публичной власти. На деле члены местных сообществ, кроме выборов, редко используют другие способы прямой демократии. Значительная часть населения не осознает в МС осуществления своего права, своих свобод, не находит в нем инструменты, обеспечивающие воплощение в жизнь его повседневных интересов. С одной стороны, здесь сказываются традиции многолетнего отстранения населения от реального участия во власти, а с другой - беспомощность органов местного самоуправления, особенно в малых городах, поселках, селах и сельских округах, в обеспечении насущных жизненных потребностей населения. Сказывается и закрытость деятельности многих органов местного самоуправления, недостаточная гласность их работы.

Рассчитывать на успешное преодоление сложившегося отчуждения населения от местной власти трудно без повышения эффективности усилий ее органов в решении повседневных проблем большинства граждан. Вместе с тем результативность решения этих проблем может быть усилена, если сами граждане будут принимать в нем участие, реально влиять на дела муниципалитетов. Поэтому обеспечение прямой и обратной связи органов местного самоуправления с населением надо рассматривать как относительно самостоятельную проблему.

Следует обеспечить полную открытость, гласность работы муниципалитетов. Они должны информировать граждан о своих планах и вопросах, находящихся на их рассмотрении, о процессах подготовки решений, о принятых решениях и их последствиях, регулярно отчитываться перед населением о проделанной работе.

Необходимо определить процедуры применения форм прямого волеизъявления граждан, установленные федеральным законодательством. Если это не будет сделано на региональном уровне, необходимо принять временные акты о демократическом порядке деятельности органов местного самоуправления на федеральном уровне, обеспечив тем самым право граждан на местное самоуправление.

Общие выводы:

установленная Конституцией Российской Федерации модель местного самоуправления реализована далеко не полностью и не повсеместно;

хотя правовые основы местного самоуправления уже созданы, предстоит немало сделать для завершения их формирования;

на выполнении законодательства о местном самоуправлении негативно сказывается кризисное состояние экономики и тяжелое финансовое положение страны, неотлаженные отношения между Российской Федерацией и ее субъектами, недостаток политической воли руководства страны, направленной на укрепление демократической местной власти;

для последовательного утверждения местного самоуправления потребуется, по-видимому, немалое время, когда будут приняты как на федеральном, так и на региональном уровнях все необходимые законодательные акты и созданы условия объективного и субъективного характера для их реализации.


Источники


Конституция Российской Федерации; Собрание законодательства Российской Федерации за 1993-2001 годы; конституции и уставы ряда субъектов Российской Федерации; собрания и сборники законодательных актов республик Карелия, Татарстан, Коми, Северная Осетия-Алания, Краснодарского, Ставропольского краев, Калужской, Ярославской, Иркутской, Омской, Тюменской областей; Формирование органов местного самоуправления в Российской Федерации 1995-1998 гг. Электоральная статистика. Издание ЦИК РФ. М., 1999; материалы парламентских слушаний на тему "Проблемы законодательства в области местного самоуправления" 19 января 2001 года; материалы "круглого стола" о состоянии законодательства о местном самоуправлении в Конгрессе муниципальных образований 16 января 2001 года; материалы центральной и местной прессы за 1993-2001 годы.


В.И. Васильев,

главный научный сотрудник ИЗиСП, доктор юридических наук


"Журнал российского права", N 8, август 2001 г.


-------------------------------------------------------------------------

* Статья подготовлена в рамках проекта "Укрепление конституционной демократии в России", осуществленного Союзом юристов за безопасность в мире (США) и Институтом права и публичной политики (Россия).



Местное самоуправление: закон и практика


Автор


В.И. Васильев - главный научный сотрудник ИЗиСП, доктор юридических наук


"Журнал российского права", 2001, N 8


Заинтересовавший Вас документ доступен только в коммерческой версии системы ГАРАНТ. Вы можете приобрести документ за 54 рубля или получить полный доступ к системе ГАРАНТ бесплатно на 3 дня.

Получить доступ к системе ГАРАНТ

Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.