Раздел I. Содержание проблемы и обоснование необходимости ее решения программными методами

Раздел I.
Содержание проблемы и обоснование необходимости
ее решения программными методами

Ростовская область относится к промышленно развитым регионам с крупными предприятиями авиационного, машиностроительного, химического, сельскохозяйственного и жилищно-коммунального комплексов, а также предприятиями производства строительных материалов.

Однако обратной стороной высокого уровня развития промышленности и сельского хозяйства в области является усиление негативного воздействия на окружающую среду.

Экологические проблемы Ростовской области типичны для многих регионов России: высокий уровень загрязнения атмосферного воздуха, особенно в крупных городах, нерешенные проблемы утилизации отходов производства и потребления, загрязнение водных объектов неочищенными и недостаточно очищенными сточными водами, деградация почвенного покрова (эрозия, заболачивание, засоление почв и др.), неудовлетворительное состояние лесонасаждений, рост антропогенного воздействия на биоразнообразие, проблемы, возникшие в результате реструктуризации угольной промышленности Восточного Донбасса.

Одним из ключевых направлений развития Ростовской области является повышение уровня и качества жизни населения. Высокое качество жизни и здоровья населения, а также устойчивое экономическое развитие области могут быть обеспечены только при условии сохранения природных систем и поддержания соответствующего качества окружающей среды. Для этого необходимо формировать и последовательно реализовывать единую политику в области экологии, направленную на охрану окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов.

Для решения данной проблемы была разработана и успешно реализуется Областная целевая программа в области охраны окружающей среды и рационального природопользования на 2007 - 2010 годы. Но в силу объективных финансово-экономических причин перечень мероприятий данной программы и объемы их финансирования были значительно сокращены.

Однако перспективное решение проблем экологии и природопользования на территории области требует обеспечения непрерывного и комплексного подхода с использованием программно-целевого метода, что обусловило необходимость разработки Областной долгосрочной целевой программы "Охрана окружающей среды и рациональное природопользование в Ростовской области на 2011 - 2015 годы" (далее - Программа).

Программа содержит комплекс мероприятий, направленных на решение приоритетных задач в сфере охраны окружающей среды и обеспечения рационального природопользования на территории Ростовской области, осуществление которых будет способствовать обеспечению экологической безопасности, устойчивому функционированию естественных экологических систем, сохранению биоразнообразия, защите территорий и населения Ростовской области от негативного воздействия вод, обеспечению безопасности гидротехнических сооружений, расположенных на территории Ростовской области, оздоровлению экологической обстановки на водных объектах, обеспечению сырьевых потребностей хозяйственного комплекса и созданию условий для повышения эффективности использования недр Ростовской области, повышения лесистости территории области. Выбор мероприятий Программы основан на анализе экологической ситуации в Ростовской области, выявившем наиболее острые проблемы.

Статьей 72 Конституции Российской Федерации определено, что обеспечение экологической безопасности находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Федеральный закон от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" определяет экологическую безопасность как состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и их последствий.

Обеспечение экологической безопасности на территории области является одним из важных факторов реализации конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду, а также необходимым условием улучшения качества жизни и здоровья населения.

Одной из наиболее серьезных экологических проблем в Ростовской области (особенно в ее крупных городах), от решения которой зависит состояние здоровья населения, является загрязнение атмосферного воздуха.

Анализ состояния атмосферного воздуха за последние годы выявил неуклонный рост объемов выбросов загрязняющих веществ. Ежегодно в области увеличивается количество автотранспорта и в настоящее время он является крупнейшим загрязнителем окружающей среды.

Объем загрязняющих веществ, поступающих в атмосферу от стационарных источников, составляет 26,2 процента от общего объема выбросов, тогда как доля выбросов вредных веществ в атмосферный воздух от автотранспортных средств в Ростовской области достигла 73,8 процента от общего объема выбросов.

Эксплуатация автотранспорта представляет реальную угрозу обеспечению экологической безопасности в области. Так, по результатам мониторинга загрязнения атмосферного воздуха вредными примесями практически во всех крупных городах области (Ростов-на-Дону, Азов, Таганрог, Шахты, Волгодонск, Цимлянск, Новочеркасск) характерно превышение над средними по стране уровнями загрязнения взвешенными веществами (пылью), оксидом углерода, окислами азота, формальдегидом. Уровень загрязнения воздуха диоксидом серы в Новочеркасске достиг среднего уровня по стране. Загрязнение атмосферного воздуха формальдегидом в городах Азове, Волгодонске, Новочеркасске и Таганроге выше среднего по стране. Уровень загрязнения воздуха бенз(а)пиреном, веществом первого класса опасности, во всех городах области ниже среднего по стране, однако он везде превышает санитарно-гигиенический норматив качества и остается приоритетной примесью.

Практически все водоисточники Ростовской области, как поверхностные, так и подземные, подвергаются антропотехногенному воздействию с различной степенью интенсивности, что подтверждается результатами многолетнего мониторинга загрязнения рек Ростовской области, водных объектов в зонах влияния шахт Восточного Донбасса и очистных сооружений области.

Максимальное антропогенное воздействие в Ростовской области приходится на реку Дон, малые реки, расположенные между реками Дон и Северский Донец, где сосредоточены основные промышленные центры, а также в зоне орошаемого земледелия. Уровень загрязнения воды по бассейну реки Дон колеблется от "умеренно-загрязненной" до "очень грязной". Основными загрязняющими показателями являются сульфаты, соединения железа, органические соединения, соединения магния, нефтяные углеводороды, соединения меди.

Причинами загрязнения водных объектов является сброс в природные водные объекты неочищенных, недостаточно очищенных и необеззараженных сточных вод с коммунальных, промышленных, сельскохозяйственных объектов, а также сброс без очистки ливневых, талых, шахтных, дренажных вод с оросительных систем, длительные сроки навигации, неудовлетворительное состояние прибрежных зон.

Многолетние мониторинговые исследования земель сельскохозяйственного назначения неоспоримо доказывают, что многоотраслевое сельскохозяйственное производство оказывает значительное отрицательное воздействие на земельные ресурсы области и окружающую среду. На сельскохозяйственных угодьях наблюдается прогрессирующее распространение негативных процессов: водная эрозия, дефляция, дегумификация, засоление, осолонцевание, переуплотнение, переувлажнение, опустынивание, загрязнение радионуклидами, загрязнение тяжелыми металлами.

Государственный контроль в области охраны окружающей среды как система мер, направленная на предотвращение, выявление и пресечение нарушений природоохранного законодательства, обеспечение соблюдения субъектами хозяйственной и иной деятельности нормативов допустимого воздействия на окружающую среду, является одним из основных элементов обеспечения экологической безопасности.

В соответствии с целями и задачами государственного контроля в области охраны окружающей среды государственными инспекторами Ростовской области по охране природы при проведении контрольных мероприятий выявляются нарушения и принимаются меры по снижению негативного воздействия.

В соответствии с Экологической доктриной Российской Федерации, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 31.08.2002 N 1225-р, стратегической целью государственной политики в области экологии является сохранение природных систем, поддержание их целостности и жизнеобеспечивающих функций для устойчивого развития общества, повышения качества жизни, улучшения здоровья населения и демографической ситуации, обеспечения экологической безопасности страны.

Администрацией Ростовской области на основании указанного нормативного правового акта, а также на основании решения заседания Законодательного Собрания Ростовской области в рамках "правительственного часа" по вопросу "Об обеспечении экологической безопасности на территории Ростовской области" планируется разработка концепции экологической безопасности Ростовской области.

В течение длительного времени мировым сообществом обсуждается вопрос изменения климата и его последствий. Для снижения техногенного воздействия на окружающую среду принимается ряд мер, в том числе большой группой государств подписан Киотский протокол, предусматривающий ограничение выбросов парниковых газов. В 2004 году Российская Федерация, ратифицировав Киотский протокол, взяла на себя обязательства по поддержанию выбросов парниковых газов на уровне 1990 года. Дополнительных мер по их ограничению не принималось, так как прямая зависимость процессов изменения климата от парниковых выбросов не доказана. Однако, учитывая возможные изменения климата, Президентом Российской Федерации 17 декабря 2009 года утверждена Климатическая доктрина Российской Федерации.

Для обеспечения безопасного и устойчивого развития Ростовской области в условиях изменяющегося климата необходимо принятие превентивных мер для эффективного реагирования на опасные погодно-климатические явления и адаптации различных секторов экономики, населения и окружающей среды в условиях изменения климата.

Одним из наиболее актуальных направлений природоохранной политики России является сохранение биологического разнообразия и обеспечение устойчивого использования природных ресурсов. Его практическая реализация невозможна без существования эффективной системы особо охраняемых природных территорий.

На территории Ростовской области в настоящее время существуют следующие особо охраняемые природные территории: государственный природный биосферный заповедник "Ростовский" (9,46 тыс. га), охранная зона ГПБЗ "Ростовский" (74,35 тыс. га), государственный природный заказник "Цимлянский" (45 тыс. га), природный парк "Донской" (40,99 тыс. га), 70 памятников природы областного значения (общая площадь - 20,5 тыс. га), 6 памятников природы местного значения (общая площадь - 6,65 тыс. га) и Зона сотрудничества с ГПБЗ "Ростовский" местного значения (100,0 тыс. га).

Кроме того, на территории области расположены водно-болотные угодья международного значения "Веселовское водохранилище" и "Озеро Маныч-Гудило" (388,7 тыс. га).

По рекомендациям Международного союза охраны природы площадь особо охраняемых природных территорий субъекта Российской Федерации должна составлять не менее 10 процентов. Данный показатель является одним из признаков цивилизованности региона.

Общая площадь особо охраняемых природных территорий Ростовской области составляет 296,891 тыс. га, или 2,87 процента площади Ростовской области. Этот показатель по России равен 9,8 процента от общей площади суши, в Южном федеральном округе - 10,6 процента (в Астраханской области - 4,5 процента, в Волгоградской области - 8,6 процента, в Республике Калмыкия - 14,3 процента, в Республике Адыгея - 14,8 процента, в Краснодарском крае - 23,3 процента).

Увеличение общей площади территорий природно-заповедного фонда области возможно за счет создания новых и расширения существующих ООПТ, что потребует направления на указанные цели финансовых средств областного бюджета.

В соответствии с Федеральным законом от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" одним из полномочий субъекта Российской Федерации является ведение Красной книги субъекта Российской Федерации.

Мероприятия в рамках ведения Красной книги Ростовской области относятся к наиболее эффективным мерам по организации охраны животного и растительного мира, сохранения и восстановления среды их обитания и произрастания.

Конституцией Российской Федерации каждому гражданину гарантировано право на достоверную информацию о состоянии окружающей среды. Экологической доктриной Российской Федерации в числе принципов государственной политики в области экологии определены открытость экологической информации, участие гражданского общества, органов самоуправления и деловых кругов в подготовке, обсуждении, принятии и реализации решений в области охраны окружающей среды и рационального природопользования.

При этом уровень экологической культуры и экологического сознания части населения области, включая руководителей хозяйствующих субъектов, остается довольно низким, что зачастую является причиной осуществления деятельности, негативно влияющей на состояние окружающей среды. С другой стороны, средствами массовой информации не всегда в полной мере обеспечивается предоставление населению объективной информации о состоянии окружающей среды.

Для решения указанных проблем необходимо формирование экологического сознания и повышение уровня экологической культуры населения области путем его информирования о состоянии окружающей среды и привлечения к участию в мероприятиях, направленных на охрану окружающей среды.

Не менее важной проблемой является переоценка количественных и качественных параметров ресурсов месторождений пресных подземных вод, утвержденных в 60 - 70-х годах прошлого века, срок действия запасов которых истек. Для обеспечения устойчивого функционирования и создания основы для развития таких водозаборов необходимо проводить работы по переоценке запасов с утверждением их Государственной комиссией запасов.

Законом Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" определен ряд полномочий субъектов Российской Федерации в сфере недропользования, исполнение которых в Ростовской области возложено на Ростоблкомприроду. Наиболее значимыми при регулировании отношений недропользования являются полномочия по обеспечению функционирования государственной системы лицензирования в части общераспространенных полезных ископаемых и проведению государственной экспертизы запасов общераспространенных полезных ископаемых. В целях реализации этих полномочий Ростоблкомприрода предоставляет платные государственные услуги по выдаче лицензий на право пользования недрами и проведению государственной экспертизы запасов общераспространенных полезных ископаемых, плата за которые поступает в бюджет области. Таким образом, обеспечение функционирования системы предоставления государственных услуг в сфере недропользования в части общераспространенных полезных ископаемых способствует не только эффективному использованию минерально-сырьевых ресурсов, но и увеличению доходной части областного бюджета.

Вместе с тем обеспечение эффективного, рационального использования минерально-сырьевых ресурсов требует постоянного совершенствования системы управления фондом недр путем создания надежной информационной базы о структуре недр и содержащихся в них полезных ископаемых, экологическом состоянии территорий ведения горных работ, возможностях безопасного использования минерально-сырьевых ресурсов и о состоянии запасов различных видов минерального сырья, управление которыми отнесено к полномочиям Ростовской области.

Развитие водохозяйственного комплекса является важным фактором обеспечения экономического благополучия области и реализации конституционных прав граждан на благоприятную окружающую среду.

В настоящее время состояние водных объектов области характеризуется заилением русел малых рек, наличием на них большого количества неинженерных сооружений, зарастанием русел древесной растительностью, что приводит к деградации водных ресурсов, невозможности использования их в качестве источников водоснабжения и мест нереста рыб, а также снижает возможность безопасного пропуска повышенных расходов паводковых вод и, как следствие, может привести к затоплению и подтоплению территорий 179 населенных пунктов. 89,7 тыс. жителей проживают на территории, подверженной негативному воздействию вод в результате неудовлетворительного состояния водоемов.

Разрушение берегов, вызванное природными явлениями и усилением антропогенной нагрузки на водоемы, является одной из важнейших проблем для Ростовской области. Указанные процессы формируют устойчивую опасность смыва и разрушения жилых и общественных зданий в более чем 40 населенных пунктах, ведут к потере значительных объемов площадей земельных угодий, загрязнению и заилению прибрежной защитной полосы водоемов.

На территории Ростовской области расположено 1806 напорных гидротехнических сооружений, из них 946 сооружений не имеют собственника, 40 гидротехнических сооружений, расположенных на водохранилищах емкостью более 100 тыс. куб. м, требуют проведения ремонтных работ. На многих сооружениях отсутствуют службы эксплуатации. Анализ ситуации показывает, что за последние 20 лет уровень технической безопасности ГТС существенно снизился, что чревато возникновением чрезвычайных ситуаций со значительным материальным ущербом и потерями человеческих жизней.

Во исполнение пункта 22 плана мероприятий по реализации Водной стратегии Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 27.08.2009 N 1235-р, необходимо проведение мероприятий, направленных на рациональное использование, восстановление и охрану водных объектов и их водных ресурсов, предотвращение негативного воздействия вод, развитие водохозяйственного комплекса.

Стратегией социально-экономического развития Ростовской области на период до 2020 года определено, что существенным потенциалом роста обладает рыбный сектор экономики, и в качестве одного из основных направлений его развития определено обеспечение воспроизводства водных биоресурсов как основы сырьевой базы рыболовства.

В условиях повышенного антропогенного давления осуществление рыбоохранных мероприятий является важнейшей задачей для развития рыбохозяйственной отрасли.

Вследствие зарегулирования стока рек и отсутствия рыбохозяйственных водопопусков из Цимлянского водохранилища, обеспечивающих обводнение нерестилищ донских рыб, площади для их естественного воспроизводства существенно сократились. Это привело к падению запасов, а соответственно, и уловов ценных видов рыб в Азово-Донском бассейне. Для уменьшения темпов сокращения запасов водных биоресурсов и восстановления сырьевой базы рыбной отрасли необходимо обеспечить оптимальные условия воспроизводства на оставшихся местах нереста, в том числе на путях нерестовых миграций.

Леса являются одним из важнейших видов природных ресурсов и играют одну из ведущих ролей в улучшении и защите окружающей среды.

Ростовская область относится к малолесным территориям России, ее лесистость составляет всего 2,5 процента. Площадь лесного фонда составляет 360,6 тыс. га, в том числе покрытые лесом земли - 238,8 тыс. га, земли фонда лесовосстановления - 29,4 тыс. га и нелесные земли - 85,5 тыс. га.

Все леса в Ростовской области относятся к экологической системе - защитным лесам, которые подлежат освоению только в целях сохранения средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов. Использование лесов возможно при условии, что это использование совместимо с целевым назначением защитных лесов и выполняемыми ими полезными функциями.

Важнейшее значение для предотвращения эрозии почв имеют агролесомелиоративные мероприятия, обладающие такими преимуществами перед другими методами защиты земель как долговременность, относительно малая капиталоемкость, экологичность, простота создания и эксплуатационная окупаемость.

Учитывая взаимосвязанный характер актуальных проблем охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов области, а также необходимость привлечения финансовых средств из различных источников (из бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации), в связи с затратностью большинства планируемых природоохранных мероприятий и продолжительностью сроков их реализации, решение обозначенных выше проблем возможно только программно-целевым методом, предполагающим ориентацию деятельности на достижение поставленных целей.