Апелляционное определение СК по гражданским делам Верховного суда Кабардино-Балкарской Республики от 28 июня 2012 г. по делу N 33-569/2012

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Кабардино-Балкарской Республики в составе:

председательствующего Блохиной Е.П.

судей Кучукова О.М. и Савкуева З.У.

при секретаре Жилове Х.В.

с участием прокурора Баттаева А.И., заявителей Аттоева А.А., Текеева Т.М. и его представителя Рахаева М.Ж., одновременно представлявшего и интересы заявителя Хапаева А.Р., заинтересованного лица - Главы сельского поселения Безенги Черекского муниципального района КБР Рахаева И.А. и его представителя Батчаева А.А., представителя заинтересованного лица - Управления Министерства юстиции РФ по КБР Бетрозовой Э.З.,

рассмотрев в открытом судебном заседании по докладу судьи Савкуева З.У. гражданское дело по заявлению Аттоева Алика Адильгериевича, Текеева Тахира Мухтаровича, Хапаева Алима Рамазановича об оспаривании нормативного правового акта,

по апелляционному представлению прокурора Черекского района КБР на решение Черекского районного суда КБР от 21.03.2012г.,

УСТАНОВИЛА:

Ссылаясь на то, что являются депутатами Совета местного самоуправления сельского поселения Безенги Черекского муниципального района КБР и утверждая о принятии Устава данного поселения с нарушением порядка, установленного действующим федеральным законодательством, в частности он был принят без предварительного опубликования (обнародования) и в повестке дня 31-й сессии указанного Совета местного самоуправления от 04.10.2011г., на котором он был принят, не было вопроса об этом, Аттоев А.А., Текеев Т.М. и Хапаев А.Р. 21.02.2012г. обратились в Черекский районный суд КБР с заявлением. В своём заявлении они просили суд признать данный нормативный правовой акт недействительным и применить последствия его недействительности, оставив в силе редакцию Устава в прежней редакции.

Разрешив вопрос о вступлении в дело Совета местного самоуправления сельского поселения Безенги Черекского муниципального района КБР и констатировав те обстоятельства, что в один и тот же день на указанной выше сессии были приняты проект названного Устава и непосредственно сам Устав, что после его регистрации в Управлении Министерства юстиции РФ по КБР этот нормативный правовой акт не был в установленном порядке опубликован, тогда как это является нарушением требований действующего законодательства, Черекский районный суд КБР решением от 21.03.2012г. указанное заявление удовлетворил, признав данный правовой акт недействительным с отменой его регистрации в упомянутом Управлении.

Не согласившись с этим решением, прокурор Черекского района КБР подал на него апелляционное представление, в котором, просив отменить его и принять новое решение об отказе в удовлетворении указанного заявления, помимо приведения в нем соответствующих положений ГПК РФ, Федеральных законов "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и "О государственной регистрации уставов муниципальных образований", а также обстоятельств, связанных с проведением названным Управлением проверки соответствия оспариваемого Устава требованию действующего федерального законодательства, указал следующее.

Не разрешив вопросов, как о привлечении его (прокурора) и названного Управления к участию в деле, так, соответственно, и об извещении их о месте и времени судебного заседания, суд первой инстанции вынес обжалуемое решение без установления всех обстоятельств, связанных с опубликованием и регистрацией указанного Устава, которые, как это следует из представленных данным Управлением документам, были осуществлены в полном соответствии с действующим законодательством.

При таких данных и учитывая, что оспариваемый Устав, сам по себе, также соответствует действующему законодательству, что при его принятии ни названные выше органы местного самоуправления, ни упомянутое Управление нарушений этого же законодательства не допустили, что, признавая его недействительным, суд первой инстанции не указал с какого времени он признаёт таковым, основания для удовлетворения указанного заявления отсутствовали.

Заслушав доклад судьи Савкуева З.У., изучив материалы дела, обсудив в отсутствие надлежащим образом извещённого, но не явившегося в судебное заседание заявителя Хапаева А.Р. доводы апелляционного представления, поддержанного прокурором Баттаевым А.И., выслушав возражения на него заявителей Аттоева А.А., Текеева Т.М. и его представителя Рахаева М.Ж., одновременно представлявшего интересы и заявителя Хапаева А.Р., объяснения заинтересованного лица - Главы сельского поселения Безенги Черекского муниципального района КБР Рахаева И.А. и его представителя Батчаева А.А., представителя заинтересованного лица - Управления Министерства юстиции РФ по КБР Бетрозовой Э.З., просивших отменить состоявшееся по делу решение и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении указанного заявления, Судебная коллегия приходит к следующему.

Как следует из материалов дела, заявители оспаривали указанный нормативный правовой акт, принятый уполномоченным органом местного самоуправления, в связи с чем, настоящее дело, учитывая правовое существо и субъектный его состав, возникло из публичных правоотношений и, соответственно, оно подлежит разрешению в порядке, установленном нормами подраздела 111 ГПК РФ, в частности его глав 23 и 24, регламентирующих производство по данной категории дел.

В соответствии с ч. 2 ст. 252 ГПК РФ заявление об оспаривании нормативного правового акта рассматривается судом в течение месяца, а Верховным Судом Российской Федерации - в течение трех месяцев со дня его подачи с участием лиц, обратившихся в суд с заявлением, представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, и прокурора.

Согласно же ч. 3 ст. 245 ГПК РФ прокурор вступает в процесс и дает заключение по делам о выселении, о восстановлении на работе, о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью, а также в иных случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и другими федеральными законами, в целях осуществления возложенных на него полномочий. Неявка прокурора, извещенного о времени и месте рассмотрения дела, не является препятствием к разбирательству дела.

Следовательно, дело об оспаривании нормативного правового акта рассматривается судом с участием прокурора и может быть рассмотрено в его отсутствие лишь только в случае, если он, будучи надлежащим образом извещённым о месте и времени рассмотрения этого дела, не явится в судебное заседание.

Между тем, материалы настоящего гражданского дела не содержат каких-либо доказательств, подтверждавших бы, как привлечение прокурора Черекского района КБР к участию в деле, так и его извещение о месте и времени судебного разбирательства, что, в смысле приведённых законоположений, исключает законность действий суда первой инстанции по рассмотрению настоящего дела в его отсутствие.

Сообразно ч. 1 ст. 251 ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

Обращаясь же в суд, заявители оспаривали указанный нормативный правовой акт и по тем мотивам, что он был принят без предварительного опубликования (обнародования) его проекта, а после его принятия и государственной регистрации также не был в установленном порядке опубликован (обнародован).

В то же время, в соответствии с ч. 4 ст. 44 Федерального закона от 06.10.2002г. N138-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" проект устава муниципального образования, проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава муниципального образования, внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту указанного устава, проекту указанного муниципального правового акта, а также порядка участия граждан в его обсуждении. Не требуется официальное опубликование (обнародование) порядка учета предложений по проекту муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, а также порядка участия граждан в его обсуждении в случае, если указанные изменения и дополнения вносятся в целях приведения устава муниципального образования в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами.

Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат, как это установлено ч. 8 той же статьи, официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной регистрации и вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Глава муниципального образования обязан опубликовать (обнародовать) зарегистрированные устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования в течение семи дней со дня его поступления из территориального органа уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований.

Следовательно, были ли опубликованы (обнародованы) проект Устава и непосредственно сам Устав после его принятия и государственной регистрации в порядке, предусмотренном приведёнными нормами материального права, являлись значимыми для дела обстоятельствами.

Как разъяснено в п. 21 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007г. N48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" проверяя соблюдение порядка опубликования нормативного правового акта, необходимо учитывать следующее. В соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Официальным опубликованием нормативного правового акта считается публикация его полного текста на государственном языке Российской Федерации (то есть на русском языке) в том средстве массовой информации, которое определено в качестве официального периодического издания, осуществляющего публикацию нормативных правовых актов, принятых данным органом или должностным лицом. Учитывая, что целью официального опубликования нормативного правового акта является обеспечение возможности ознакомиться с содержанием этого акта тем лицам, права и свободы которых он затрагивает, в исключительных случаях при отсутствии в публичном образовании периодического издания, осуществляющего официальное опубликование нормативных правовых актов, принимаемых в этом публичном образовании, и при опубликовании оспариваемого акта в ином печатном издании либо обнародовании акта (например, в порядке, предусмотренном учредительными документами публичного образования) необходимо проверять, была ли обеспечена населению публичного образования и иным лицам, чьи права и свободы затрагивает принятый акт, возможность ознакомиться с его содержанием. Если такая возможность была обеспечена, порядок опубликования нормативного правового акта не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования не в том печатном издании либо доведения его до сведения населения в ином порядке.

Лицами, участвующими в деле, признавались, в смысле ч. 2 ст. 68 ГПК РФ, те обстоятельства, что у названного муниципального образования не имеется официального периодического издания, а проект оспариваемого акта и, равно, сам этот акт, в средствах массовой информации не публиковались.

При таких данных, законность оспариваемого нормативного правового акта напрямую зависела и от того, были ли обнародованы в установленные, приведёнными нормами материального права, сроки этот акт и его проект таким способом, при котором была бы обеспечена реальная возможность ознакомления населения указанного образования с их текстами.

Следовательно, участвующие в деле орган, принявший оспариваемый нормативный правовой акт, - Совет местного самоуправления сельского поселения Безенги, и Глава данного муниципального образования, были, в силу ч. 1 ст. 249 ГПК РФ, обязаны доказать соблюдение вышеуказанной процедуры принятия оспариваемого правового акта, включающую в себя обнародование указанным способом его проекта, а также и обнародование в последующем, после завершения государственной регистрации, непосредственно самого этого акта.

В то же время, решением сессии данного Совета местного самоуправления N5 от 06.07.2011г. были определены места обнародования муниципальных правовых актов - в зданиях Администрации сельского поселения Безенги, МУЗ "Амбулатория сельского поселения Безенги", СДК того же поселения, МОУ СОШ того же поселения, библиотека того же поселения (л.д. 284).

Из совокупности имеющихся в деле доказательств, в том числе актов и заключения об обнародовании муниципального правового акта (л.д. 185, 186, 188), объяснения Главы указанного поселения Рахаева И.А., показаний допрошенных в ходе апелляционного производства по делу свидетелей Хулаевой Л.Ж., являющейся заведующей названной амбулатории, и Шаваевой Л.М., работающей в библиотеке, подтвердившие принадлежность им проставленных в этих актах и заключении подписей, показаний допрошенного в то же время свидетеля Чочаева С.О., председателя Совета ветеранов того же поселения, следует, что сначала копия принятого указанным Советом местного самоуправления проекта Устава а, после принятия тем же органом местного самоуправления окончательного текста Устава и его государственной регистрации, копия самого этого нормативного правового акта, были представлены в перечисленные выше учреждения и находились в них в доступном для ознакомления жителей поселения с их содержанием местах в отведённые приведёнными законоположениями для этого сроки.

При этом опрошенный в ходе апелляционного производства по делу заявитель Текеев Т.М. подтвердил подписание им в качестве директора СДК сельского поселения Безенги названных выше актов и заключения об обнародовании, а также нахождение оспариваемого нормативного акта в этом учреждении, которое он ранее возглавлял, в целях ознакомления с его содержанием жителей поселения.

Таким образом, материалами дела достоверно подтверждается, хотя об обратном необоснованно утверждается в рассматриваемом заявлении, то обстоятельство, что оспариваемый Устав и его проект, были обнародованы в местах, очевидно, массового скопления жителей указанного поселения и, как следствие, способом, при котором была обеспечена реальная возможность его ознакомления с их текстами.

Довод же заявителей, приведённый ими в рассматриваемом заявлении, о том, что названный представительный орган местного самоуправления не обсуждал вопросов о принятии проекта указанного Устава и непосредственно самого этого акта в окончательном его виде также опровергается материалами дела, в частности решением N1 его сессии от 29.08.2011г. (л.д. 285), протоколом 31 его сессии от 04.10.2011г., исходя из которого за принятие данного правового акта проголосовали все 9, явившихся на заседание этой сессии, депутатов единогласно (л.д. 187), а, более того, и данными в ходе апелляционного производства по делу объяснениями заявителя Текеева Т.М., пояснившего, что 04.10.2011г. он как депутат присутствовал на 31 сессии Совета местного самоуправления сельского поселения Безенги, где обсуждался, в том числе и вопрос о принятии оспариваемого Устава данного поселения.

При этом заявители, кроме голословных об этом утверждений, не представили каких-либо доказательств, опровергавших бы перечисленные выше и установленные материалами дела обстоятельства.

Поскольку оспариваемый нормативный правовой акт был принят уполномоченным, в смысле ч. 3 ст. 44 упомянутого выше Федерального закона, органом местного самоуправления с соблюдением требований действующего законодательства к его форме, порядку принятия и введения в действие, а содержание данного акта соответствует Конституции РФ и иным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, констатация судом первой инстанции правовой состоятельности заявленных по делу требований не основана на приведённых выше нормах процессуального права в их системной связи с предписанием ч. 1 ст. 253 ГПК РФ и материалах дела.

Кроме того, в соответствии с ч. 2 данной статьи установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

По смыслу данной нормы процессуального права и разъяснений, содержащихся в п. 28 упомянутого выше постановления Пленума Верховного суда РФ, нормативный правовой акт, при условии отсутствия спора о праве, может быть оспорен заинтересованным лицом путём обращения в суд лишь только с заявлением о признании этого акта недействующим.

Обращаясь же в суд, Аттоев А.А., Текеев Т.М., Хапаев А.Р., оспаривая указанный Устав сельского поселения Безенги, заявили требование о признании его недействительным.

В то же время, суд, если исходить из взаимосвязанных положений ч. 1 ст. 246 и ч. 3 ст. 196 ГПК РФ, не вправе выходить за пределы заявленных требований.

Между тем, заявители требования о признании оспариваемого ими нормативного правового акта недействующим не заявляли, тогда как действующим законодательством право по признанию подобного акта недействительным суду в рамках производства по делу, возникшему из публичных правоотношений, не делегировано.

При таких данных, суд первой инстанции, несмотря также и на неверное избрание заявителями способа защиты своих прав, неправомерно удовлетворил, как требование заявителей о признании указанного Устава недействительным, так и производные от него, если следовать основаниям рассматриваемого заявления, их требования об отмене государственной регистрации данного нормативного правового акта и применении последствий его недействительности.

Принимая во внимание вышеизложенное и учитывая то, что суд первой инстанции при рассмотрении настоящего дела сделал выводы, не соответствующие обстоятельствам дела, допустил существенные нарушения норм процессуального права, в том числе и рассмотрев дело в отсутствие прокурора Черекского района КБР, не извещённого надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, тогда как эти нарушения привели к неправильному его разрешению, обжалуемое решение не может быть признано законным и обоснованным, в связи с чем, оно, по правилам п.п. 3,4 ч. 1, ч. 3, п. 2 ч. 4 ст. 330 ГПК РФ, подлежит отмене.

По той причине, что обстоятельства, имеющие значение для дела, подтверждены имеющимися в нём доказательствами, и они достаточны для вывода о необоснованности заявления Аттоевым А.А., Текеевым Т.М., Хапаевым А.Р. требований, Судебная коллегия считает возможным принять по делу новое решение, которым данное заявление оставить без удовлетворения.

Руководствуясь п. 2 абзаца 1 ст. 328, ст. 329 ГПК РФ, Судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Черекского районного суда КБР от 21.03.2012г. отменить. Принять по делу новое решение. Заявление Аттоева Алика Адильгериевича, Текеева Тахира Мухтаровича, Хапаева Алима Рамазановича о признании недействительным Устава сельского поселения Безенги Черекского муниципального района КБР от 04.10.2011г., об отмене его регистрации Управлением Министерства юстиции РФ по КБР от 28.10.2011г. (государственный регистрационный N), применении последствий его недействительности, оставить без удовлетворения.

Председательствующий Е.П. Блохина

судьи О.М. Кучуков

З.У. Савкуев

копия верна:

Судья Верховного суда КБР З.У. Савкуев