Заключение Комитета конституционного надзора СССР от 11 октября 1991 г. N 26 (2-1) "О разрешительном порядке прописки граждан"

В связи с принятием Съездом народных депутатов СССР Декларации прав и свобод человека Комитет конституционного надзора СССР по собственной инициативе возобновил рассмотрение вопроса о законодательстве по вопросам прописки и установил следующее.

Заключением Комитета конституционного надзора СССР от 26 октября 1990 года N 11 (2-1) было признано, что положения о прописке ограничивают право граждан на свободу передвижения и свободу выбора местожительства и должны быть устранены из законодательства путем его пересмотра с целью замены разрешительного порядка прописки регистрационным.

После принятия указанного Заключения не были, однако, приняты необходимые меры к отмене или изменению положений о разрешительном порядке прописки.

Положения о прописке, содержащиеся в действующих до настоящего времени Положении о паспортной системе в СССР (утверждено постановлением Совета Министров СССР от 28 августа 1974 г. N 677), постановлении Совета Министров СССР от 28 августа 1974 г. N 678 "О некоторых правилах прописки граждан", Положении о прописке и выписке населения в городе Москве (утверждено постановлением Совета Министров СССР от 25 июня 1964 г. N 585), постановлениях Совета Министров СССР об ограничении прописки граждан в Ленинграде, Киеве и других местностях, а также изданных на основе решений Правительства СССР ведомственных актах и актах местных органов власти и управления, возлагают на каждого гражданина обязанность получать от административных органов разрешение на проживание или нахождение в избранном им месте, предусматривают тем самым всеобщий административный контроль за передвижением граждан внутри страны и устанавливают ответственность за неисполнение соответствующих положений. При этом возможность получения гражданином такого разрешения в виде прописки поставлена в зависимость от наличия различного рода условий и усмотрения административных органов, осуществляющих прописку.

С принятием и введением в действие Декларации прав и свобод человека отпали правовые основания для оставления в силе постановлений Совета Министров СССР и других подзаконных актов, предусматривающих разрешительную систему прописки на всей территории страны.

Статья 21 Декларации закрепляет право каждого человека на свободное передвижение внутри страны, выбор местожительства и местопребывания.

Декларация, равно как и международно-правовые акты (статья 13 Всеобщей декларации прав человека и статья 12 Международного пакта о гражданских и политических правах), не допускает ограничения данного права правительственными и ведомственными регламентами. Более того, отсутствуют правовые основания для установления подзаконными актами ограничений свободы передвижения для всех граждан и на всей территории страны. В соответствии с указанным Международным пактом и по смыслу Декларации о правах и свободах человека ограничения свободы передвижения могут быть предусмотрены только законом и только в случаях, когда это необходимо для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения или прав и свобод других лиц.

Разрешительная система прописки, необоснованно ограничивая свободу передвижения граждан, препятствует осуществлению гражданами также и других прав и свобод.

В зависимость от наличия прописки поставлено трудоустройство граждан. Установлена ответственность должностных лиц за прием на работу граждан проживающих без прописки (пункт 36 Положения о паспортной системе в СССР). Пунктом 2 постановления Совета Министров СССР от 25 июня 1964 года N 585 установлен прямой запрет принимать на работу в г. Москве граждан, проживающих в других местностях. Эти и другие аналогичные правила противоречат статье 40 Конституции СССР, устанавливающей право граждан на выбор профессии, рода занятий и работы, статье 23 Декларации прав и свобод человека, провозглашающей право каждого человека на свободный выбор работы и отказ от работы, статье 5 Основ законодательства Союза ССР и республик о занятости населения и аналогичным положениям законов республик, закрепляющим свободу выбора рода занятий и работы.

Правила о прописке противоречат положениям статьи 11 Конституции СССР, статьи 24 Декларации прав и свобод человека, статьи 7 Закона СССР "О собственности в СССР" и аналогичных статей законов республик о собственности, закрепляющих право граждан владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом, находящимся в их собственности, по своему усмотрению. Продажа, дарение гражданином принадлежащих ему жилых домов и квартир, дач, гаражей, сдача их в аренду, совершение с ними других сделок для многих местностей обусловлены в настоящее время тем, имеет ли приобретатель или наниматель право на прописку в данном населенном пункте. Необоснованно препятствуя развитию рынка жилья, правила о прописке препятствуют также свободному предпринимательству, свободному движению денег, товаров, услуг.

Ставя административные препятствия для выбора местопребывания и местожительства, разрешительная система прописки непосредственно затрагивает право граждан на свободу объединения в общественные организации, на благоприятную окружающую среду, на образование, охрану здоровья и отдых.

Имея в виду, что регистрация и учет граждан по месту их жительства, равно как и установление условий и порядка удостоверения фактов их постоянного или временного жительства, не связанные с получением разрешения административных органов на нахождение, проживание, работу, учебу и отдых в данной местности, не являются сами по себе ограничением права на свободу передвижения, выбор местожительства и местопребывания;

учитывая, что разрешительная система въезда, пребывания и выезда может быть установлена в пограничных районах, местах нахождения оборонных объектов и в других случаях, когда это необходимо для обеспечения государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения или прав и свобод других лиц;

принимая во внимание, что вопросы введения обоснованных ограничений свободы передвижения должны решаться только в законах, принятых высшими представительными органами государственной власти, для которых положения о разрешительной системе прописки, введенные подзаконными актами, не являются обязательными;

руководствуясь статьей 124 Конституции СССР и статьями 21 - 23 Закона СССР "О конституционном надзоре в СССР",

Комитет конституционного надзора СССР пришел к следующему заключению:

Москва, 11 октября 1991 г.

N 26 (2-1)