Решение Самарского областного суда от 09 июня 2011 г.

Решение Самарского областного суда от 09 июня 2011 г.
(Извлечение)

Самарский областной суд в составе:

председательствующего Шабаевой Е.И.,

при секретаре Шумаковой С.Ю.,

с участием прокурора Петрова Д.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Волжского межрегионального природоохранного прокурора,

УСТАНОВИЛ:

Волжский природоохранный прокурор обратился в Самарский областной суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению со дня вступления решения в законную силу абзацев 4, 6, 9, 15, 18, 21, 27, 28, 31, 37, 47, 49 пункта 2.2 раздела 2 Положения о Министерстве природопользования, лесного хозяйства и охраны окружающей среды Самарской области, утвержденного постановлением Правительства Самарской области от 18 февраля 2009 года N 34 ( с последующими изменениями).

Свои требования прокурор обосновал тем, что перечисленные абзацы пункта 2.2 раздела 2 названного Положения наделяют Министерство, в рамках закрепленных предметов ведения, полномочиями по осуществлению государственного экологического контроля.

Одновременно, согласно абзацам 23, 34, 45, 51, 55, 61, 64, 66 пункта 2.2 раздела 2 Положения на Министерство возложены функции по обеспечению, владению и распоряжению водными объектами, находящимися в собственности Самарской области; предоставлению права пользования объектами животного мира, относящимися к собственности Самарской области; и целый ряд других функций хозяйственного использования природных ресурсов.

Вместе с тем, согласно статье 3 Федерального закона "Об охране окружающей среды" одним из основных принципов охраны окружающей среды является независимость контроля в области охраны окружающей среды от хозяйственной и иной деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, оказывающих воздействие на окружающую среду.

В развитие данного принципа статьей 65 Федерального закона "Об охране окружающей среды" установлено, что запрещается совмещение функций государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля) и функций хозяйственного использования природных ресурсов.

Принцип недопустимости совмещения деятельности по осуществлению государственного контроля за использованием и охраной животного мира и среды его обитания с деятельностью по использованию объектов животного мира также установлен статьей 12 Федерального закона "О животном мире".

В связи с изложенным, прокурор полагает, что установленный статьей 65 Федерального закона "Об охране окружающей среды" запрет на совмещение функций государственного экологического контроля и функций хозяйственного использования природных ресурсов, обуславливает разделение органами государственной власти субъекта Российской Федерации этих полномочий между двумя уполномоченными в сфере охраны окружающей среды и природопользования органами. Аналогично должен решаться вопрос и по другим объектам окружающей среды - животный мир, охотничьи ресурсы, недра, атмосферный воздух.

Указанные требования, по мнению прокурора, не были учтены Правительством Самарской области при утверждении Положения о Министерстве, поэтому прокурор обратился в суд с настоящим заявлением.

В судебном заседании представитель Волжской межрегиональной прокуратуры требования поддержал в полном объеме по изложенным выше мотивам.

Представители Правительства Самарской области и Министерства природопользования, лесного хозяйства и охраны окружающей среды Самарской области требования прокурора не признали, ссылаясь на то, что Министерство не осуществляет хозяйственной деятельности, а только реализует соответствующие государственные функции, обеспечивает в пределах своей компетенции государственное управление в сфере использования, воспроизводства, охраны природных ресурсов и окружающей среды, лесов Самарской области.

Суд, выслушав стороны, изучив материалы дела, приходит к выводу, что заявленные волжской природоохранной прокуратурой требования удовлетворению не подлежат, по следующим основаниям.

В силу статьи 3 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" одним из основных принципов охраны окружающей среды является независимость контроля в области охраны окружающей среды от хозяйственной и иной деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, оказывающей воздействие на окружающую среду.

Статья 65 названного Федерального закона запрещает совмещение функций государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля) и функций хозяйственного использования природных ресурсов.

Принцип недопустимости совмещения деятельности по осуществлению государственного контроля за использованием и охраной животного мира и среды его обитания с деятельностью по использованию объектов животного мира также установлен статьей 12 Федерального закона от 24 апреля 1995 года N 52-ФЗ "О животном мире".

При этом статья 1 Федерального закона "Об охране окружающей среды" определяет, что под использованием природных ресурсов понимается эксплуатация природных ресурсов, вовлечение их в хозяйственный оборот, в том числе все виды воздействия на них в процессе хозяйственной и иной деятельности.

Согласно статьи 1 Федерального закона "О животном мире" использование природных ресурсов представляет собой изучение, добычу объектов животного мира или получение иными способами пользы от указанных объектов для удовлетворения материальных или духовных потребностей человека с изъятием их из среды обитания или без такового.

Статья 6 закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 года N 2395-1 "О недрах" также определяет виды пользования недрами, недра могут предоставляться в пользование для геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, образования особо охраняемых геологических объектов, сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов.

Пользователями недр, а также субъектами деятельности по использованию природных ресурсов в соответствии со статьей 9 Федерального закона О недрах" и нормами Федерального закона "О животном мире", являются субъекты предпринимательской деятельности, в том числе участники простого товарищества, иностранные граждане, юридические лица, физические лица

В соответствии с Водным Кодексом Российской Федерации водопользователями являются физические или юридические лица, которым предоставлено право пользоваться водным объектом.

Органы исполнительной власти в числе таких субъектов не указаны.

Из Положения о Министерстве природопользования, лесного хозяйства и охраны окружающей среды Самарской области, утвержденным постановлением Правительства Самарской области от 18 февраля 2009 года N 34, которое оспаривается прокурором в указанной выше части, усматривается, что Министерство природопользования, лесного хозяйства и охраны окружающей среды Самарской области является органом исполнительной власти Самарской области, осуществляющим разработку и реализацию основных направлений региональной политики в области природопользования и охраны окружающей среды, в сфере лесного хозяйства в целях повышения уровня жизни населения Самарской области и обеспечивающим в пределах своей компетенции государственное управление в сфере использования, воспроизводства, охраны природных ресурсов и окружающей среды, лесов Самарской области, обеспечение экологической безопасности населения, а также координирующим в соответствии с действующим законодательством деятельность органов исполнительной власти Самарской области в данной сфере.

В своем заявлении прокурор просит признать противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению абзацы 4, 6, 9, 15, 18, 21, 27, 28, 31, 37, 47, 49 пункта 2.2 раздела 2 Положения о Министерстве, в соответствии с которыми Министерство наделяется полномочиями по осуществлению государственного экологического контроля

В соответствии с абзацами 4, 6, 9, 15, 18, 21, 27, 28, 31, 37, 47, 49 п.2.2 раздела 2 Положения Министерство природопользования, лесного хозяйства и охраны окружающей среды Самарской области (далее- Министерство) в рамках закрепленных предметов ведения наделяется полномочиями по осуществлению государственного экологического контроля на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, находящихся на территории Самарской области, за исключением объектов хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю; государственного контроля за геологическим изучением, охраной и рациональным использованием недр в порядке, установленном Правительством Российской Федерации; в порядке, установленном действующим законодательством, государственного контроля, отнесенного к ведению органов исполнительной власти Самарской области в сфере охраны и использования объектов животного мира, не отнесенных к объектам охоты. К компетенции Министерства отнесено обращение в суд с требованиями об ограничении, приостановлении и (или) запрещении хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой с нарушением действующего законодательства в сфере охраны окружающей среды, в пределах своих полномочий; осуществление организации и проведения государственного контроля (государственного экологического контроля) за охраной атмосферного воздуха, за исключением контроля на объектах хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю; принятие решения по досрочному прекращению, приостановлению или ограничению права пользования участками недр по основаниям, предусмотренным действующим законодательством; осуществление регионального государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов, за исключением водных объектов, подлежащих федеральному государственному контролю и надзору; государственного контроля в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий регионального значения; контроля за соблюдением законодательства об экологической экспертизе при осуществлении хозяйственной и иной деятельности на объектах, подлежащих государственному экологическому контролю, осуществляемому органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации; принятие мер в порядке, установленном федеральными законами и законами Самарской области, по пресечению правонарушений в сфере природоохранного законодательства, привлечению виновных лиц к административной ответственности в порядке, установленном законодательством.

Прокурор полагает, что перечисленные функции государственного контроля в области охраны окружающей среды возложены на Министерство в нарушение норм действующего законодательства, поскольку они совмещены с функциями того же Министерства по хозяйственному использованию природных ресурсов.

Функциями по хозяйственному использованию природных ресурсов прокурор считает полномочия, возложенные на Министерство абзацами 23, 34, 45, 51, 53, 55, 61, 64, 66 п.2.2 раздела 2 Положения, а именно: по обеспечению владения, пользования и распоряжения водными объектами, находящимися в собственности Самарской области; предоставления права пользования объектами животного мира, относящимися к собственности Самарской области, не отнесенными к объектам охоты в соответствии с законодательством; организации и проведения в соответствии с законодательством государственной экологической экспертизы объектов регионального уровня; по обеспечению функционирования государственной системы лицензирования пользования участками недр, содержащими общераспространенные полезные ископаемые, распоряжение которыми относится к компетенции субъектов Российской Федерации; по внесению изменений в лицензии на пользование участками недр, содержащими общераспространенные полезные ископаемые, а также переоформлению лицензий в соответствии с установленным порядком; по рассмотрению и согласованию в установленном федеральным законодательством порядке проектной и технической документации на разработку месторождений общераспространенных полезных ископаемых, утверждение нормативов потерь общераспространенных полезных ископаемых; по предоставлению водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территории Самарской области, в пользование на основании договоров водопользования, решений о предоставлении водных объектов в пользование, за исключением случаев, установленных законодательством; по выдаче разрешений на выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух стационарных источников, находящихся на объектах хозяйственной и иной деятельности на территории Самарской области, не подлежащих федеральному государственному экологическому контролю; по организации и проведения аукционов по приобретению права на заключение договора водопользования, в части использования акватории водного объекта, в том числе для рекреационных целей;

Суд не может согласиться с доводами прокурора о том, что перечисленные функции относятся к функциям хозяйственного использования природных ресурсов, поскольку они основаны на неправильном толковании норм материального права.

Из оспариваемого ( в части) Положения о Министерстве лесного хозяйства, охраны окружающей среды и природопользования Самарской области усматривается, что Министерство не осуществляет хозяйственной деятельности, полномочия Министерства (указанные в абзацах 23, 34, 45, 51, 53, 55, 61, 64, 66 п.2.2 раздела 2) сводятся к реализации соответствующих государственных функций организационного, исполнительно-распорядительного и правоприменительного характера, обеспечению в пределах своей компетенции государственного управления в сфере использования, воспроизводства, охраны природных ресурсов и окружающей среды, лесов Самарской области.

Это следует из норм действующего законодательства, определяющего полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также понятие использования природных ресурсов и устанавливающего субъектный состав пользователей природными ресурсами, на которое было указано выше.

Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды определены в главе 2 "Основы управления в области охраны окружающей среды" Федерального Закона "Об охране окружающей среды", статье 4 Закона Российской Федерации "О недрах" и других федеральных законах, регулирующих отношения в области природопользования и использования окружающей среды и сводятся к осуществлению органами государственной власти субъектов распорядительных, организационных и контрольных функций. Указанные функции аналогичны функциям, определенным оспариваемым Положением, и при этом действующее законодательство не относит их к функциям по осуществлению хозяйственного использования.

Так, в силу части 1 Федерального закона "Об охране окружающей среды" природные ресурсы - компоненты природной среды, природные объекты и природно-антропогенные объекты, которые используются или могут быть использованы при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов потребления и имеют соответственно потребительскую ценность, к компонентам природной среды относятся земля, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный, животный мир и иные организмы.

При этом, указанным законом под функциями хозяйственного использования природных ресурсов понимается эксплуатация природных ресурсов, вовлечение их в хозяйственный оборот, в том числе все виды воздействия на них в процессе хозяйственной и иной деятельности, что влечет получение прибыли, уплату налогов и т.д..

На основании изложенного, суд приходит к выводу, что оспариваемый прокурором нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, в связи с чем, в силу статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации не имеется оснований для удовлетворения заявленных требований.

Руководствуясь статьями 194-198, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

В удовлетворении заявления Волжского межрегионального природоохранного прокурора о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению со дня вступления решения суда в законную силу абзацев 4, 6, 9, 15, 18, 21, 27, 28, 31, 37, 47, 49 пункта. 2 раздела 2 Положения о Министерстве природопользования, лесного хозяйства и охраны окружающей среды Самарской области, утвержденного постановлением Правительства Самарской области от 18.02.2009 г. ( с посл. измен.) - отказать.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение десяти дней.

Председательствующий: (подпись) Шабаева Е.И.

Решение вступило в законную силу 07.09.2011 г.