Кассационное определение СК по гражданским делам Магаданского областного суда от 24 мая 2011 г. по делу N 2-540/11

судебная коллегия по гражданским делам Магаданского областного суда

в составе:

председательствующего Бобылева С.В.

судей Ечина А.А., Радченко Л.Ф.

при секретаре Дзюбенко О.В.

с участием прокурора Коростыленко Ю.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по кассационной жалобе председателя Собрания представителей муниципального образования "Ольский район"

на решение Ольского районного суда от 25 апреля 2011 года,

которым постановлено:

Признать противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня вступления решения в законную силу пункты "г", "е", "ж", части 7 статьи 39.1 Устава муниципального образования "поселок Ола".

Признать противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня вступления решения в законную силу пункты "г", "е", "ж", части 6 статьи 50 Устава муниципального образования "поселок Ола".

Обязать Собрание представителей муниципального образования "поселок Ола" соответствующее сообщение о решении суда опубликовать в средстве массовой информации, в котором размещались признанные недействующими нормы Устава муниципального образования "поселок Ола".

Заслушав доклад судьи Магаданского областного суда Бобылева С.В., выступление прокурора Коростыленко Ю.Е., полагавшей решение суда законным, судебная коллегия по гражданским делам Магаданского областного суда

УСТАНОВИЛА:

Прокурор Ольского района обратился в суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим пунктов "г", "е", "ж", "з" части 7 статьи 39.1, пунктов "г", "е", "ж", "з" части 6 статьи 50 Устава муниципального образования "поселок Ола", принятого решением Ольского поселкового Совета муниципального образования "поселок Ола" от 18 июля 2005 года N 10 (далее Устав).

Заявленные требования обусловлены тем, что содержащиеся в указанных пунктах положения противоречат федеральному законодательству, регулирующему спорные правоотношения.

По мнению прокурора, устанавливая в пунктах "г", "е" части 7 статьи 39.1 и пунктах "г", "е" части 6 статьи 50 Устава обязательное страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществу в связи с исполнением полномочий, а также обязательное страхование на случай заболевания или утраты трудоспособности в период осуществления полномочий или после прекращения их осуществления, но наступивших в связи с исполнением полномочий выборных должностных лиц местного самоуправления муниципального образования "поселок Ола", представительный орган превысил предоставленные ему частью 5.1 статьи 40 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" полномочия в части установления гарантий осуществления полномочий выборных должностных лиц местного самоуправления.

Поскольку в силу статьи 3 части 3 статьи 927 ГК Российской Федерации вопросы государственного страхования выборных должностных лиц местного самоуправления подлежат регулированию нормами федерального законодательства в сфере гражданских правоотношений и являются предметом ведения Российской Федерации.

Оспаривая пункты "ж", "з" части 7 статьи 39.1 и "ж", "з" части 6 статьи 50 Устава прокурор указал, что содержащиеся в них гарантии по выплатам единовременного пособия и денежного вознаграждения лицам, замещавшим выборные должности местного самоуправления, после освобождения от этих должностей, введены за пределами полномочий Собрания представителей муниципального образования "поселок Ола".

Просил признать противоречащим федеральному законодательству и недействующими пункты "г", "е", "ж", "з" части 7 статьи 39.1, "г", "е", "ж", "з" части 6 статьи 50 Устава муниципального образования "Ольский район" с 12 июня 2009 года.

Определением Ольского районного суда от 25 апреля 2011 года производство по делу в части признания противоречащим и недействующим пункта "з" части 7 статьи 39.1 и пункта "з" части 6 статьи 50 Устава муниципального образования "поселок Ола" прекращено.

Ольским районным судом 25 апреля 2011 года постановлено приведенное выше решение.

В кассационной жалобе Собрания представителей муниципального образования "Ольский район" содержится просьба об отмене решения суда в связи с нарушением и неправильным применением норма материального права. В обоснование ссылается на доводы, приведенные при рассмотрении дела в суде первой инстанции.

Так же полагает, что поскольку страхование выборных должностных лиц муниципального образования "поселок Ола" осуществляется по решению представительного органа этого муниципального образования и за счет средств местного бюджета, то это не является государственным обязательством и к таким правоотношениям не применяются положения ч. 2, 3 статьи 927 и статьи 969 ГК Российской Федерации.

Ссылаясь на статью 15, 20 ТК Российской Федерации, разъяснения данные правовым управлением Комитета Государственной Думы Российской Федерации в письме от 28 июня 2007 года N ВН2.2-1/2746 полагает, что нормы Трудового кодекса Российской Федерации к выборным должностным лицам муниципального образования "поселок Ола" не применяются, поскольку в связи с избранием на должность в трудовых правоотношениях они не состоят.

Указывает, что судом не учтены разъяснения данные в пункте 11 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", поскольку оспариваемые прокурором нормы Устава дословно воспроизводят положения статьи 3 Закона Магаданской области от 24 ноября 2008 г. N 1061-03 "О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местной самоуправления".

Считает, что случаи обязательного страхования жизни, здоровья и имущества граждан с учетом положений статьи 927 ГК Российской Федерации могут устанавливаться и законами субъектов РФ.

В соответствии с ч. 1 ст. 347 ГПК РФ суд кассационной инстанции проверяет законность и обоснованность решения суда первой инстанции исходя из доводов, изложенных в кассационной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Проверив материалы дела в пределах доводов жалобы, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.

Согласноч. 2 ст. 253 ГПК РФ, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Как следует из материалов дела Устав муниципального образования "поселок Ола" принят решением Ольского поселкового Совета муниципального образования "поселок Ола" от 18 июля 2005 г. N 10, зарегистрирован в Главном управлении Минюста РФ по Дальневосточному федеральному округу 02 декабря 2005 года N Ru 495011012005002, официально опубликован в газете "Рассвет Севера" N 49 от 23 декабря 2005г. и вступил в законную силу (л.д. 64).

Пункты "г", "е", "ж", "з" части 7 статьи 39.1, "г", "е", "ж", "з" части 6 статьи 50 Устава муниципального образования "поселок Ола" внесены по решению Собрания представителей муниципального образования "поселок Ола" от 30 апреля 2009 года, Собрания представителей муниципального образования "поселок Ола" от 10 марта 2009 N 303, зарегистрированному N Ru 495011012009001, опубликованному в газете "Рассвет Севера" N 24 от 12 июня 2009 года.

Таким образом, порядок принятия и издания оспариваемого нормативного правового акта и акта внесшего изменения в Устав в части соблюдения формы, правил введения в действие, в том числе правил его опубликования, соблюден.

В соответствии с подпунктом "б" части 1 статьи 5 Федерального Закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации.

Пунктом 5.1 части 5 статьи 40 ФЗ от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено, что гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Федеральным законодательством гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, не установлены.

Пунктами "г" и "е" части 2 статьи 3 Закона Магаданской области от 24 ноября 2008г. N 1061-03 "О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местной самоуправления" предусмотрено, что лицам, замещающим муниципальные должности Уставом муниципального образования может быть предусмотрено: "г" - страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществу в связи с исполнением полномочий; "е" - страхование на случай заболевания или утраты трудоспособности в период осуществления полномочий или после прекращения их осуществления, но наступивших в связи с исполнением полномочий.

В соответствии с частью 7 статьи 39.1 Устава помимо гарантий, предусмотренных Трудовымкодексом Российской Федерации, иным федеральным и областным законодательством, секретарю Собрания представителей предоставляются следующие гарантии:

- пункт "г" страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществу в связи с исполнением полномочий,

- пункт "е" страхование на случай заболевания или утраты трудоспособности в период осуществления полномочий или после их осуществления, но наступивших в связи с исполнением полномочий.

Аналогичные гарантии установлены соответственно пунктами "г" и "е" части 6 ст. 50 Устава для главы муниципального образования "поселок Ола".

Понятие обязательного страхования раскрывается в статье 935 Гражданского кодекса РФ, пунктом 1 которой предусмотрено, что обязанность страховать жизнь, здоровье или имущество других определенных в законе лиц на случай причинения вреда их жизни, здоровью или имуществу может быть возложена законом на указанных в нем лиц.

Согласно пунктам 1, 2 статьи 936 Гражданского кодекса РФ обязательное страхование осуществляется путем заключения договора страхования лицом, на которое возложена обязанность такого страхования (страхователем), со страховщиком. Обязательное страхование осуществляется за счет страхователя.

При этом в силу главы 48 Гражданского кодекса РФ обязательное государственное страхование возникает в силу закона, осуществляется за счет бюджетных средств, а страхователями в обязательном государственном страховании являются государственные органы.

Однако пунктом 3 статьи 927 Гражданского кодекса РФ определено, что случаи обязательного страхования жизни, здоровья и имущества граждан за счет средств, предоставленных из соответствующего бюджета (обязательное государственное страхование), могут быть предусмотрены Законом.

Обязательное государственное страхование жизни, здоровья и имущества государственных служащих определенных категорий, как предусмотрено пунктом 1 статьи 969 Гражданского кодекса РФ, в целях обеспечения социальных интересов граждан и интересов государства может быть установлено законом. Обязательное государственное страхование осуществляется за счет средств, выделяемых на эти цели из соответствующего бюджета министерствам и иным федеральным органам исполнительной власти (страхователям).

Под Законом в данном случае в силу пункта 2 статьи 3 Гражданского кодекса РФ следует понимать федеральный закон, поскольку гражданское законодательство состоит из Гражданского кодекса Российской Федерации и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов (далее - законы), регулирующих отношения, указанные в пунктах 1 и 2 статьи 2 Гражданского кодекса РФ.

Поэтому установление обязательного государственного страхования выборных должностных лиц местного самоуправления муниципального образования "поселок Ола" - главы муниципального образования и председателя Собрания представителей может быть осуществлено только федеральными законами.

В этой связи положения Устава муниципального образования "поселок Ола" (пункты "г", "е", части 7 статьи 39.1, "г", "е", части 6 статьи 50 Устава) об обязательном государственном страховании жизни и здоровья главы муниципального образования и секретаря Собрания представителей противоречат перечисленным нормам федерального законодательства - Гражданского кодекса РФ, приняты Собранием представителей за пределами предоставленных ему полномочий.

Ссылка Собрания представителей муниципального образования "поселок Ола" на соответствие оспариваемой прокурором нормы Устава федеральному законодательству и областному закону ввиду наличия у субъекта полномочий на установление гарантий осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, предоставленных пунктом 5.1 части 5 статьи 40 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", неубедительна, поскольку названным федеральным законом возможность установления законом субъекта Российской Федерации государственного страхования выборных должностных лиц местного самоуправления не предусмотрена.

Установление гарантий осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, должно осуществляться законодательными органами муниципального образования и субъекта Российской Федерации с учетом соблюдения исключительной компетенции Российской Федерации в сфере гражданского законодательства.

Пунктами "ж", "з" статьи 39.1 Устава секретарю Собрания представителей муниципального образования "Поселок Ола" установлены гарантии в виде:

- выплаты единовременного пособия в случаях окончания срока полномочий либо досрочного прекращения полномочий (за исключением случаев, предусмотренных пунктами 1, 4, 5, 8 части 10 ст. 40 ФЗ от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ, а также в случае роспуска Собрания представителей в порядке и по основаниям, предусмотренным ст. 73 указанного Федерального закона) в размере, установленном решением Собрания представителей (п. "ж").

Данная выплата предоставляется лицу, замещавшему должность секретаря Собрания представителей не менее половины определенного настоящим Уставом срока полномочий, в порядке, установленном решением Собрания представителей;

- выплаты в течение одного года назначенного денежного вознаграждения до устройства на новое место работы либо доплата до размера денежного вознаграждения, если заработная плата по новому месту работы ниже вознаграждения, которое получало лицо, замещающее должность председателя Собрания представителей, в случае окончания срока полномочий либо досрочного прекращения полномочий (за исключением случаев, предусмотренных пунктами 1, 4, 5, 8 ч. 10 ст. 40 ФЗ от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ), а также в случае роспуска Собрания представителей в порядке и по основаниям, предусмотренным ст. 73 указанного Федерального закона) в размере, установленном решением Собрания представителей (п. "з").

Данная выплата предоставляется лицу, замещавшему должность секретаря Собрания представителей не менее половины определенного уставом срока полномочий, в порядке, установленном решением Собрания представителей.

Аналогичные гарантии (за исключением случаев, предусмотренных пунктами 1, 2.1, 3, 4, 5, 6, 9 части 6 ст. 36 ФЗ от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ) установлены пунктами "ж" и "з" части 7 статьи 50 Устава МО "поселок Ола" для главы данного муниципального образования.

Пункты "з" части 7 статьи 39.1 и "з" части 6 статьи 50 Устава исключены решением Собрания представителей муниципального образования "поселок Ола" от 11 апреля 2011 года N 39, зарегистрированы в Главном управлении Минюста РФ по Дальневосточному федеральному округу 19 апреля 2011 года N Ru 495011012011001.

Согласно п.п. "к", "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации трудовое законодательство, установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (пункт 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации)

Статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в силу статьи 40 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" регулируется указанным законом.

Согласно этим нормам законодательства законами субъекта Российской Федерации и уставами муниципальных образований предоставлено право устанавливать гарантии депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления только на период их полномочий, а не по их окончании.

Предоставляя преимущества выборным должностным лицам местного самоуправления, пункты "ж", статьи 40 и "ж", статьи 53 Устава вступают в противоречие и со статьей 3 Трудового кодекса РФ, устанавливающей запрет на получение каких-либо преимуществ в трудовых правах в зависимости от должностного положения.

Кроме того, установленная оспариваемой нормой социально-трудовая гарантия введена за пределами полномочий как Собрания представителей муниципального образования "поселок Ола", так и субъекта Российской Федерации в сфере трудовых и иных сходных с ними отношений.

В силу части 1 статьи 6 Трудового кодекса РФ принятие нормативных правовых актов, устанавливающих обеспечиваемый государством уровень трудовых прав, свобод и гарантий работникам (включая дополнительные гарантии отдельным категориям работников), отнесено к ведению федеральных органов государственной власти в сфере трудовых отношений.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации не могут принимать законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, по вопросам, отнесенным к ведению федеральных органов государственной власти (часть 2 статьи 6 Трудового кодекса РФ).

Этой же нормой предусмотрено, что более высокий уровень трудовых прав и гарантий работникам по сравнению с установленным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, обеспечивается за счет бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации.

Однако установленные пунктами "ж" части 7 статьи 39.1 и "ж" части 6 статьи 50 Устава выплаты секретарю Собрания представителей и главе муниципального образования "поселок Ола", после освобождения от занимаемой должности, не могут свидетельствовать о реализации права на установление более высокого уровня трудовых прав и гарантий по сравнению с установленным федеральным законодательством, поскольку такие гарантии могут быть предоставлены только на период осуществления полномочий с соблюдением положений статей 164, 165 Трудового кодекса РФ.

Данное суждение согласуется с содержанием статьи 172 Трудового кодекса РФ о том, что гарантии работникам, освобожденным от работы вследствие их избрания на выборные должности в государственных органах, устанавливаются федеральными законам и законами субъектов РФ, регулирующими статус и порядок деятельности указанных лиц, только на период выполнения ими соответствующих полномочий.

Действие же оспариваемой прокурором нормы (пункты "ж" части 7 статьи 39 и "ж" части 6 статьи 50 Устава) обеспечивает предоставление таких гарантий (в виде выплаты денежных вознаграждений, пособия) за пределами срока полномочий выборных должностных лиц местного самоуправления муниципального образования "поселок Ола", в связи с чем они противоречат федеральному законодательству - статьям 3, 6, 164, 165 Трудового кодекса РФ, статье 40 ФЗ от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Доводы кассационной жалобы со ссылкой на статьи 15, 20 ТК Российской Федерации и разъяснения правового управления Комитета Государственной Думы Российской Федерации данные в письме от 28 июня 2007 года N ВН2.2-1/2746 о том, что нормы Трудового кодекса Российской Федерации к выборным должностным лицам муниципального образования не применяются, поскольку в связи с избранием на должность в трудовых правоотношениях они не состоят, являются неубедительными по следующим основаниям.

Осуществление полномочий депутата, члена выборных органов местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления имеет публично-правовой характер, однако применение положений трудового законодательства в отношении указанных лиц субсидиарно, то есть постольку, поскольку иное не следует из законодательства о статусе этих лиц.

Так, работодателем для выборных лиц местного самоуправления является само муниципальное образование как субъект права. В статье 15 ТК Российской Федерации говориться о характере трудовой функции в том значении, в котором осуществляются полномочия выборного лица, замещающего должность муниципальной службы на постоянной основе и условиях возмездной оплаты. При этом денежное содержание лиц, замещающих муниципальные должности нормами Бюджетного кодекса Российской Федерации (ч. 4 ст. 86, ч. 2 ст. 136) квалифицируются как бюджетные расходы по оплате труда.

В статье 11 ТК Российской Федерации поименованы лица, на которых не распространяется действие трудового права, однако ни в ней, ни в федеральных законах нет прямого указания на то, что нормы трудового права не распространяются на выборных лиц местного самоуправления.

При этом письмо правового управления Комитета Государственной Думы Российской Федерации от 28 июня 2007 года N ВН2.2-1/2746 источником права не является.

Принимая во внимание изложенное, суд первой инстанции пришел к правильному выводу об осуществлении Собранием представителей муниципального образования "Ольский район" правового регулирования, содержащегося в пунктах "г", "е", "ж" части 7 статьи 39.1 и "г", "е", "ж" части 6 статьи 50 Устава муниципального образования "поселок Ола", с превышением полномочий, в связи с чем имелись основания для признания упомянутой нормы недействующей со дня вступления решения суда в законную силу.

Судебная коллегия находит суждения и выводы суда первой инстанции правильными, так как они соответствуют установленным по делу обстоятельствам, сделаны при правильном применении и толковании норм материального права, которое в решении суда приведено.

Нарушений или неправильного применения норм процессуального права, которые бы привели или могли привести к неправильному разрешению дела, судом не допущено.

Поскольку кассационная жалоба не содержит доводов, опровергающих выводы суда и свидетельствующих о нарушении судом норм материального или процессуального права, она удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьей 360, абзацем 2 статьи 361, статьей 366 ГПК РФ, судебная коллегия по гражданским делам Магаданского областного суда

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Ольского районного суда от 25 апреля 2011 года оставить без изменения, а кассационную жалобу Собрания представителей муниципального образования "поселок Ола" - без удовлетворения.

Председательствующий С.В. Бобылев

Судьи А.А. Ечин

Л.Ф. Радченко

Верно: судья обл. суда С.В. Бобылев