Определение СК по гражданским делам Свердловского областного суда от 07 апреля 2011 г. по делу N 33-3610/2011

Судебная коллегия по гражданским делам Свердловского областного суда в составе председательствующего Колесовой Л.А.,

судей Семерневой Е.С.,

Тушнолобовой Л.А.,

при секретаре Ходос Ю.Н. рассмотрела в судебном заседании 07.04.2011. дело по заявлению прокурора Талицкого района о признании недействующим нормативного правового акта в части

по кассационному представлению прокурора на решение Талицкого районного суда Свердловской области от 28.01.2011., которым заявление оставлено без удовлетворения.

Заслушав доклад судьи Семернёвой Е.С., заключение прокурора Васильевой М.А., поддержавшей доводы кассационного представления, пояснения представителя заинтересованного лица Кириенко О.Ю. ( по доверенности от ( / / )), поддержавшей судебное решение, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Прокурор Талицкого района Свердловской области обратился в суд с заявлением о признании недействующим Положения "О порядке проведения конкурса на замещение должности главы Администрации Талицкого городского округа", утвержденного решением Думы Талицкого городского округа от 07.12.2010 года N 90, опубликованного в газете "Сельская новь" N 146 от 23.12.2010 года, в части : абз. 3 п. 9, пункта 15 главы 3, абз. 3 п. 22, п.п. 10 абз. 1 п. 23, пп. 3 п. 28, абз. 2 п. 30 главы 4, со дня их принятия.

Указал, что оспариваемые пункты Положения не соответствуют требованиям федерального законодательства.

Нормы оспариваемого нормативного акта, абз.3 п. 9, пункта 15 главы 3, абз. 3 п. 22, п.п. 10 абз. 1 п. 23, абз. 2 п. 30 главы 4 , создают препятствия реализации гражданами права на равный доступ к муниципальной службе и нарушают принципы конкурсного отбора.

Так, согласно п.п.. 10 абз. 1 п. 23, пп. 3 п. 28 следует, что гражданин, изъявивший желание принять участие в конкурсе, лично представляет в комиссию документы, в том числе, справку об отсутствии не снятой и не погашенной в установленном федеральным законом порядке судимости. В случае представления документов для участия в конкурсе, указанных в пункте 23 настоящего Положения, не в полном объеме, гражданин не допускается к участию в конкурсе.

Данная норма не соответствует положениям п. 2 ст. 3, ст. 16 ФЗ РФ "О муниципальной службе в Российской Федерации" N 25 - ФЗ от 02.03.2007 года, ст. 65 Трудового кодекса РФ от 30.12.2001 года N 197 - ФЗ, которыми предусмотрен перечень документов, предъявляемых гражданином при поступлении на службу, среди которых нет обязанности по предоставлению справки об отсутствии не снятой и не погашенной в установленном федеральным законом порядке судимости.

Положением п. 3 ст. 65 Трудового кодекса РФ от 30.12.2001 года N 197 - ФЗ предусмотрен запрет требовать от лица, поступающего на работу, документы помимо предусмотренных настоящим Кодексом, иными федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ.

Кроме того, официальная справка - сведения об отсутствии не снятой и не погашенной в установленном федеральным законом порядке судимости предоставляется по письменному требованию правоохранительных органов Информационным центром ГУВД по субъекту РФ.

Данные сведения не доступны гражданам без статуса должностного лица, и должны проверяться конкурсной комиссией при проверке всех документов. Наложение такой обязанности на желающего участвовать в конкурсе гражданина, является не допустимым и нарушает принцип равного доступа к муниципальной службе.

Далее, указанный принцип ( п. 2 ст. 4 ФЗ РФ "О муниципальной службе в Российской Федерации" N 25 - ФЗ от 02.03.2007 года) нарушают требования абз. 3 п. 9, абз. 2 п. 30 оспариваемого нормативного акта, согласно которым 2/3 конкурсной комиссии, назначаемой Думой ТГО, в обязательном порядке формируется только за счет одного органа местного самоуправления ТГО - представителей Думы ТГО, а представители иных органов местного самоуправления ТГО только могут входить в данную комиссию, а могут и не включаться.

При этом в целях исключения конфликта интересов в указанной норме Положения не предусмотрено участие в качестве членов комиссии независимых экспертов, что, нарушает вышеуказанный принцип конкурсного отбора.

Кроме того, пп. 3 п. 28, абз. 2 п. 30 оспариваемого Положения, категорично указывают на недопуск к участию граждан в случае несвоевременного представления документов для участия в конкурсе, указанных в пункте 23 настоящего Положения, представления их не в полном объеме или с нарушением правил оформления либо представления заведомо недостоверных сведений (документов), а также исключению из числа претендентов при неявке участника конкурса на собеседование.

При этом Дума ТГО не учла фактор уважительности не явки конкурсантов, претендентов, тем самым нарушила принцип равного доступа граждан к муниципальной службе независимо от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего, что может являться, например, неявка на собеседование в виду болезни, чрезвычайных обстоятельств природного и техногенного характера.

Пункт 15 главы 3, абз. 3 п. 22 главы 4 Положения "О порядке проведения конкурса на замещение должности главы Администрации Талицкого городского округа", утвержденного решением Думы Талицкого городского округа от 07.12.2010 года N 90, являются неопределенными, вызывают неоднозначное толкование.

Из пункта 15 Положения неясно, в каких случаях проводится закрытое заседание комиссии, по каким причинам и с чем это связано. Данная неопределенность нормы указывает на возможность, по своему усмотрению назначать и проводить закрытые заседания комиссии, и, тем самым, нарушать права и интересы конкурсантов на доступность информации и деятельности органов местного самоуправления.

Согласно п. 2 ст. 1 ФЗ РФ от 17.07.2009 года N 172 - ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.

Поэтому положения п. 15 должны быть конкретизированы, перечень оснований для закрытого заседания должен быть исчерпывающим и мотивированным.

Из абз. 3 п. 22 главы 4 Положения неясно, в каких случаях Думой ТГО объявление о проведении конкурса, проект контракта с главой администрации ТГО опубликовывается в иных средствах массовой информации, а также размещается на официальном сайте Талицкого городского округа в сети Интернет, а когда достаточно публикации в газете "Сельская новь".

Опубликование условий проведения конкурсного отбора, по сути является одной из технологий привлечения граждан на муниципальную службу. Применение данной технологии способствует привлечению как можно большего числа кандидатов с требуемыми навыками и квалификацией. В связи с этим, муниципальный орган должен публиковать объявление о приеме документов для участия в конкурсе не менее чем в одном периодическом печатном издании, а также размещать информацию о проведении конкурса на сайте муниципального органа, в информационно - телекоммуникационной сети общего пользования.

Таким образом, оспариваемый в части нормативный акт, создает препятствия реализации гражданами права на равный доступ к муниципальной службе и нарушает принципы конкурсного отбора, не соответствует отдельным требованиям ФЗ РФ от 06.10.2003 года N 131 - ФЗ (редакция от 03.11.2010 года) "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", ФЗ РФ "О муниципальной службе в Российской Федерации" N 25 - ФЗ от 02.03.2007 года, Трудовому кодексу РФ от 30.12.2001 года N 197 - ФЗ, имеющим большую юридическую силу.

Уточнив исковые требования, просит признать недействующим Положение "О порядке проведения конкурса на замещение должности главы Администрации Талицкого городского округа", утвержденного решением Думы Талицкого городского округа от 07.12.2010 года N 90, опубликованного в газете "Сельская новь" N 146 от 23.12.2010 года, в части его норм, а, именно, абз. 3 п. 9, пункта 15 главы 3, абз. 3 п. 22, п.п. 10 абз. 1 п. 23, пп. 3 п. 28, абз. 2 п. 30 главы 4, со дня их (норм) принятия.

Представитель заинтересованного лица возражала против удовлетворения заявления, ссылаясь на соответствие оспариваемого нормативного акта порядку определенному законом.

Судом постановлено вышеуказанное решение.

В кассационном представлении прокурор просит решение отменить, как незаконное.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационного представления, возражений на него, судебная коллегия приходит к следующему.

В силу п. 25 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный нормативный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Принимая решение, суд пришел к выводу, что оспариваемый нормативный правовой акт, принят соответствующим компетентным органом местного самоуправления и не противоречит действующему законодательству.

Вместе с тем, судебная коллегия не может согласиться с выводами суда в части признания законными п. 15 главы 3, п.п. 10 абз. 1 п. 23 Положения "О порядке проведения конкурса на замещение должности главы Администрации Талицкого городского округа", утвержденного решением Думы Талицкого городского округа от 07.12.2010 года N 90, опубликованного в газете "Сельская новь" N 146 от 23.12.2010 года

Так, согласно п. 15 Главы 3 оспариваемого нормативного акта: " Заседания конкурсной комиссии проводятся открыто. По решению конкурсной комиссии может быть проведено закрытое заседание. Решение о проведении закрытого заседания принимается простым большинством голосов от установленного общего числа членов конкурсной комиссии."

В судебном заседании судов первой и второй инстанции представитель заинтересованного лица пояснила, что п. 15 оспариваемого Положения, необходимо рассматривать во взаимосвязи с другими нормами Положения.

В частности п.п. 23,26,28,30 предусматривается проверка конкурсной комиссии сведений, представляемых претендентами на должность ( персональные данные, сведения о доходах), которые носят конфиденциальный характер и не подлежат разглашению, в силу требований ст. 7 Федерального закона от 27.07.2006 N 152-ФЗ "О персональных данных", ч. 2 ст. 15 Закона о муниципальной службе.

Учитывая, что открытое заседание предусматривает участие СМИ, и иного неопределённого круга лиц, что приведёт к нарушению принципа конфиденциальности и нарушению закона.

Суд первой инстанции пришел к выводу, что оспаривая п. 15 Положения, прокурор не привел материально- правовое обоснование, указывающее на несоответствие указанного пункта Положения конкретным нормам права, предусматривающим требования к виду заседаний комиссии

Судебная коллегия не может поддержать такой вывод суда, поскольку в данной ситуации норма должна оцениваться с точки зрения его коррупциногенности ( п. 2 ст. 1 ФЗ РФ от 17.07.2009 года N 172 - ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов"), а не противоречия федеральным законам.

Между тем, из содержания пункта неясно, в каких конкретно случаях проводится закрытое заседание конкурсной комиссии.

В суде кассационной инстанции представитель Думы не могла привести примерного перечня случаев, кроме указанного выше.

Учитывая, что при рассмотрении кандидатов, всегда предметом изучения будут персональные данные и сведения о доходах кандидатов и потому каждое из заседаний может быть объявлено закрытым.

Более того, оспариваемый пункт не содержит и названного представителем условия. В такой ситуации имеется возможность для необоснованно широкого толкования нормы, что свидетельствует о наличии коррупциогенного фактора.

При этом необходимость его толкования во взаимосвязи с другими пунктами, не нивелирует и не исключает данный фактор.

Согласно п.п. 10 абз. 1 п. 23 оспариваемого Положения "Гражданин, изъявивший желание принять участие в конкурсе, лично представляет в комиссию справку об отсутствии не снятой и не погашенной в установленном федеральном законом порядке судимости.

Суд, счел данный пункт Положения не противоречащим ст. 65 Трудового кодекса Российской Федерации. Однако суд не учел, что трудовое законодательство и иные акты, содержащие нормы трудового права, также применяются к другим отношениям, связанным с использованием личного труда, если это предусмотрено настоящим Кодексом или иным федеральным законом (ст. 11 Трудового кодекса Российской Федерации).

Кроме того, в силу абз.7 указанной статьи на муниципальных служащих действие трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права, распространяется с особенностями, предусмотренными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации о государственной гражданской службе и муниципальной службе.

Как следует из ст. 3 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" на муниципальных служащих распространяется действие трудовогозаконодательства с особенностями, предусмотренными настоящим Федеральным законом.

При этом, пункт 3 ст. 16 данного закона, содержащий перечень документов, представляемых гражданином при поступлении на муниципальную службу, не содержит упоминания о справке об отсутствии не снятой и не погашенной судимости.

Кроме того, пункт11 содержит правило о том, что возможно представление иных документов, которые предусмотрены федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации.

Устав Талицкого городского округа, на который ссылается суд, к категории перечисленных в. п. 11 Закона, не относится.

Вместе с тем, согласно п.4 ст. 16 З Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" сведения, представленные в соответствии с настоящим Федеральным законом гражданином при поступлении на муниципальную службу, могут подвергаться проверке в установленном федеральными законами порядке.

Это означает, что сведения о наличии или отсутствии судимости, указанные в анкете, могут быть предметом проверки и без возложения на гражданина обязанности по представлению справок.

Исходя из вышеизложенного, кассационное представление в указанной части подлежит удовлетворению, а решение суда - отмене в части с принятием нового решения о признании названных пунктов незаконными.

Иные доводы представления не могут быть приняты во внимание в силу необоснованности.

Руководствуясь ст. 361, 366 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Талицкого районного суда Свердловской области от 28.01.2011 отменить в части. Принять новое решение.

Признать п. 15 ; п.п. 10 абз. 1 п. 23 Положения "О порядке проведения конкурса на замещение должности главы Администрации Талицкого городского округа", утвержденного решением Думы Талицкого городского округа от 07.12.2010 года N 90, опубликованного в газете "Сельская новь" N 146 от 23.12.2010 года, недействующими со дня их принятия.

В остальной части решение суда оставить без изменения, кассационное представлении- без удовлетворения.

Председательствующий: Судьи: