Решение Калининградского областного суда от 30 октября 2012 г. по делу N 3-46/2012

КАЛИНИНГРАДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД Дело N 3-46. Р Е Ш Е Н И Е ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 30 октября 2012 г. г. Калининград Калининградский областной суд в составе председательствующего Костикова С.И.

при секретаре Протас И.Н.

с участием прокурора Стариковой А.А.,

представителя Гурьевского районного Совета депутатов Калининградской области Красной Т.П., представителя Калининградской областной Думы Кузнецова А.В. и представителя Правительства Калининградской области Сухорученко Е.А., рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Гурьевского районного Совета депутатов Калининградской области об оспаривании Закона Калининградской области от 30 июня 2008 года N254 "Об организации местного самоуправления на территории муниципального образования "Гурьевский городской округ",

УСТАНОВИЛ:

Гурьевский районный Совет депутатов Калининградской области обратился в суд с названным выше заявлением, указывая, что Законом Калининградской области от 30 июня 2008 года N 254 "Об организации местного самоуправления на территории муниципального образования "Гурьевский городской округ", принятым и официально опубликованным в установленном порядке, муниципальное образование "Гурьевский городской округ" было наделено статусом муниципального района с образованием на его территории восьми отдельных муниципальных образований - поселений.

Указанный Закон, по мнению заявителя, в соответствии с которым единая территория Гурьевского городского округа была разделена на отдельные муниципальные образования без участия в данном преобразовании населения и органов местного самоуправления городского округа, противоречит федеральному законодательству по следующим основаниям.

В целях организации местного самоуправления на территории Калининградской области в соответствии с требованиями, установленными Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее -Федеральный закон N 131-ФЗ), был принят и официально опубликован в установленном порядке Закон Калининградской области от 5 ноября 2004 года N 446 "О наделении муниципального образования "Гурьевский район" статусом городского округа". Согласно данному Закону муниципальное образование "Гурьевский район" было наделено статусом городского округа в границах, утверждённых Законом Калининградской области от 17 января 2000 года N 166 "Об утверждении границ административно - территориального, муниципального образования "Гурьевский район".

В 2005 году, в Калининградском областном суде, первым заместителем прокурора Калининградской области, были оспорены Закон Калининградской области от 5 ноября 2004 года N 446 "О наделении муниципального образования "Гурьевский район" статусом городского округа" и аналогичные законы за NN 437 - 445 от 5 ноября 2004 года о наделении других районов области статусом городских округов.

Основанием для обращения в суд послужили те обстоятельства, что, по мнению органов прокуратуры, проведённая территориальная организация местного самоуправления в районах Калининградской области, наделённых соответствующими областными законами статусом городских округов, противоречила положениям Федерального закона N 131-ФЗ, согласно которым указанные районы могли быть наделены только статусом муниципального района с образованием на их территориях отдельных муниципальных образований - поселений.

Решением Калининградского областного суда от 15 апреля 2005 года (дело N 3-31/05г) Законы Калининградской области от 5 ноября 2004 года за NN 437 -446 о наделении соответствующих муниципальных образований, в том числе и муниципального образования "Гурьевский район" статусом городских округов, были признаны недействующими с возможностью последующего обжалования данного решения в Верховном Суде Российской Федерации.

Судебная Коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в своём Определении от 20 июля 2005 года установила, что указанный Закон Калининградской области от 5 ноября 2004 года N 446, согласно которому муниципальное образование "Гурьевский район" было наделено статусом городского округа, принят субъектом Российской Федерации в пределах его компетенции, установленной Федеральным законом N 131-ФЗ и не находится в противоречии с действующим федеральным законодательством.

Таким образом, в законодательно установленном процессуальном порядке была проверена законность проведённой территориальной организации местного самоуправления в районах Калининградской области, то есть была подтверждена законность принятия вышеуказанного закона о наделении Гурьевского района статусом городского округа.

С 1 января 2006 года местное самоуправление на территории Гурьевского городского округа осуществлялось в соответствии с данным, подтверждённым средствами гражданского правосудия, законным статусом.

В 2008 году, по инициативе органов государственной власти Калининградской области, был принят и официально опубликован в установленном порядке Закон Калининградской области от 30 июня 2008 года N 254 "Об организации местного самоуправления на территории муниципального образования "Гурьевский городской округ".

Согласно данному Закону, муниципальное образование "Гурьевский городской округ" было наделено статусом муниципального района с образованием на его территории восьми отдельных муниципальных образований - поселений.

В преамбуле указанного Закона Калининградской области от 30.06.2008 г. N 254 поясняется, что "настоящий Закон принимается в целях приведения территориальной организации местного самоуправления в Калининградской области в соответствие с требованиями Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

В правовом смысле это означает, что ранее принятый Закон Калининградской области от 5 ноября 2004 года N 446 "О наделении муниципального образования "Гурьевский район" статусом городского округа" противоречит Федеральному закону N 131-ФЗ и принятие нового закона о наделении Гурьевского городского округа статусом муниципального района, устраняет данное несоответствие территориальной организации местного самоуправления действующему федеральному законодательству.

При этом, указанные обстоятельства, которые послужили основанием для принятия закона Калининградской области от 30.06.2008 г. N 254 о наделении Гурьевского городского округа статусом муниципального района, сводятся к обстоятельствам, которые были предметом исследования в Верховном Суде Российской Федерации и не нашли своего подтверждения, в связи с чем не могут служить основанием к изменению статуса Гурьевского городского округа на статус муниципального района в целях приведения его в соответствие с Федеральным законом N 131-ФЗ.

Иными словами, признание по решению суда Закона Калининградской области от 5 ноября 2004 года N 446 "О наделении муниципального образования "Гурьевский район" статусом городского округа" не противоречащим действующему федеральному законодательству, исключает возможность повторного рассмотрения данного Закона на соответствие федеральному законодательству по тем же основаниям, в ином, отличном от гражданского правосудия порядке, вопреки общим правилам, установленным гражданским процессуальным законодательством, то есть не в должной процедуре и ненадлежащим судом.

Изменение законного статуса муниципального образования по инициативе органов государственной власти, в случае преобразования (разделения) муниципального образования, возможно только после осуществления соответствующих публичных процедур с участием населения и органов местного самоуправления муниципального образования.

На основании части 5 статьи 13 Федерального Закона N 131-ФЗ, разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений, осуществляется с согласия населения каждого из образованных поселений, выраженного путём голосования, предусмотренного частью 3 статьи 24 настоящего Федерального закона. При этом представительный орган муниципального образования, в целях информирования местного населения, принимает соответствующее решение о реализации инициативы органов государственной власти по преобразованию муниципального образования, назначает и организует публичные слушания по данному вопросу в соответствии со статьёй 28 Федерального закона N 131-ФЗ.

Преобразование (разделение) муниципального образования в ином, отличном от предписаний Федерального закона N 131-ФЗ порядке, а именно, наделение Гурьевского городского округа статусом муниципального района с разделением его территории на отдельные муниципальные образования - поселения по инициативе органов государственной власти Калининградской области путём принятия соответствующего закона от 30.06.2008 г. N 254 без участия населения и органов местного самоуправления городского округа, является грубейшим нарушением государственных гарантий на осуществление местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

Согласно части 1 статьи 6 Федерального закона N 131-ФЗ, органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляют правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в случаях и порядке, установленных настоящим Федеральным законом.

Возможность преобразования субъектом Российской Федерации городского округа в муниципальный район с разделением его территории на самостоятельные муниципальные образования - поселения, Федеральным законом N 131-ФЗ не предусмотрена.

Наделение Гурьевского городского округа статусом муниципального района с образованием на территории муниципального района отдельных муниципальных образований - поселений, осуществлялось органами государственной власти Калининградской области в порядке, отличном от соответствующих, вышеуказанных положений Федерального закона N 131-ФЗ (ст. ст. 6, 13, 24, 28), без участия населения и органов местного самоуправления городского округа.

Гурьевский районный Совет депутатов Калининградской области просил суд признать Закон Калининградской области от 30 июня 2008 года N 254 "Об организации местного самоуправления на территории муниципального образования "Гурьевский городской округ" противоречащим федеральному законодательству и обязать органы государственной власти Калининградской области в установленном порядке восстановить статус городского округа на территории муниципального образования в границах, утверждённых Законом Калининградской области от 17 января 2000 года N 166 "Об утверждении границ административно - территориального, муниципального образования "Гурьевский район".

В судебном заседании представитель Гурьевского районного Совета депутатов Калининградской области Красная Т.П. заявленные требования поддержала по изложенным выше основаниям.

Представитель Калининградской областной Думы Кузнецов А.В. и представитель Правительства Калининградской области Сухорученко Е.А. с заявленными требованиями не согласились, пояснив, что правомерность наделения муниципального образования "Гурьевский городской округ" статусом муниципального района подтверждается судебными решениями, вынесенными Уставным Судом Калининградской области и Калининградским областным судом.

Постановлением Уставного Суда Калининградской области от 25 мая 2007 года N 1-П признан не соответствующим Уставу (Основному Закону) Калининградской области Закон Калининградской области от 5 ноября 2004 N 446 "О наделении муниципального образования "Гурьевский район" статусом городского округа", наделивший соответствующее муниципальное образование статусом городского округа.

Во исполнение вышеуказанного Постановления Уставного Суда Калининградской области Закон Калининградской области от 5 ноября 2004 N 446 "О наделении муниципального образования "Гурьевский район" статусом городского округа" был признан утратившим силу (Закон Калининградской области от 03.12.2007 г. N 192)..

При невозможности наделения муниципального образования статусом городского округа по причине того, что входящие в состав его территории поселки не включены в генеральный план административного центра муниципального образования, органы государственной власти Калининградской области должны наделить муниципальное образование статусом муниципального района в исторически сложившихся границах при том, что достаточные основания к его преобразованию отсутствуют.

Таким образом, в результате исполнения вышеуказанного Постановления Уставного Суда и признания утратившим силу Закона Калининградской области от 5 ноября 2004 N 446 "О наделении муниципального образования "Гурьевский район" статусом городского округа" указанное муниципальное образование возвращено в первоначальное исходное состояние - на момент вступления в силу главы 12 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в связи с чем данное муниципальное образование и поселения на его территории не имели на тот момент статуса, предусмотренного Федеральным законом N 131-ФЗ.

В целях структурной организации местного самоуправления на территории указанного муниципального образования, в соответствии со статьей 11, пунктом 1 части 1 статьи 85 Федерального закона N-131-ФЗ оспариваемый Закон области N 254 был внесен в областную Думу.

Оспариваемый Закон области N 254 направлен на реализацию положений статьи 85 Федерального закона N 131-ФЗ, согласно которым органами государственной власти субъектов Российской Федерации должны быть установлены границы и определен статус муниципальных образований, а также приняты законодательные акты о сроках полномочий, дате выборов, иных вопросов формирования органов местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований.

Поскольку в соответствии с положениями части 1.1 статьи 83 Федерального закона переходный период был продлен до 1 января 2009 года, установленные даты для применения норм главы 12 Федерального закона N 131-ФЗ "Переходные положения" не являлись пресекательными и распространялись до его окончания.

В соответствии с абзацем вторым части 3 статьи 84 Федерального закона наделение законом субъекта Российской Федерации городских, сельских населенных пунктов, расположенных в границах района, являющегося муниципальным образованием на день вступления в силу главы 12 Федерального закона N 131-ФЗ статусом городских, сельских поселений не является изменением границ, преобразованием указанного района.

Наделение муниципального образования статусом муниципального района и образование на его территории сельских поселений осуществляется без применения положений статей 12 и 13 Федерального закона N 131-ФЗ, то есть без учета согласия (мнения) жителей или представительных органов муниципальных образований.

Таким образом, является необоснованным утверждение заявителя о нарушении порядка преобразования муниципального образования ввиду отсутствия учета мнения населения (положения статей 6,13,24,28 Федерального закона N 131-ФЗ).

Законом Калининградской области от 30 июня 2008 года N 254 "Об организации местного самоуправления на территории муниципального образования "Гурьевский городской округ" (предлагаемым к отмене) муниципальное образование "Гурьевский муниципальный район" наделено статусом муниципального района в соответствии с критериями муниципального района, предусмотренными Федеральным законом N 131-ФЗ.

Как следует из норм Федерального закона N 131-ФЗ муниципальное образование, обладающее признаками муниципального района, должно быть наделено указанным статусом - иное означало бы возможность произвольно устанавливать форму муниципального образования, независимо от объективно существующих признаков.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав другие доказательства, выслушав заключение прокурора Стариковой А.А., полагавшей, что заявление Гурьевского районного Совета депутатов Калининградской области подлежит удовлетворения, суд приходит к следующему.

Калининградской областной Думой принят Закон Калининградской области от 30 июня 2008 года N 254 "Об организации местного самоуправления на территории муниципального образования "Гурьевский городской округ", официально опубликованный в установленном порядке, которым муниципальное образование "Гурьевский городской округ" было наделено статусом муниципального района с образованием на его территории восьми отдельных муниципальных образований - поселений.

Указанный закон был принят после того, как постановлением Уставного Суда Калининградской области от 25 мая 2007 года N 1-П был признан не соответствующим Уставу (Основному Закону) Калининградской области Закон Калининградской области от 5 ноября 2004 N 446 "О наделении муниципального образования "Гурьевский район" статусом городского округа", наделивший соответствующее муниципальное образование статусом городского округа и Законом Калининградской области от 03.12.2007 г. N192 Закон Калининградской области от 5 ноября 2004 N 446 "О наделении муниципального образования "Гурьевский район" статусом городского округа" был признан утратившим силу.

Указанные обстоятельства никем не оспариваются и подтверждены имеющимися в материалах дела текстами названных выше законов и постановления Уставного Суда Калининградской области.

Приведенные обстоятельства свидетельствуют о том, что муниципальное образование "Гурьевский городской округ" было возвращено в первоначальное исходное состояние - на момент вступления в силу главы 12 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", административно - территориальное, муниципальное образование "Гурьевский район", в связи с чем данное муниципальное образование и поселения на его территории не имели на тот момент статуса, предусмотренного Федеральным законом N 131-ФЗ.

В соответствии с положениями части 1.1 статьи 83 Федерального закона N 131-ФЗ переходный период был продлен до 1 января 2009 года, установленные даты для применения норм главы 12 Федерального закона N 131-ФЗ "Переходные положения" не являлись пресекательными, поэтому применение переходных положений допускалось до его окончания.

В соответствии с абзацем вторым части 3 статьи 84 Федерального закона наделение законом субъекта Российской Федерации городских, сельских населенных пунктов, расположенных в границах района, являющегося муниципальным образованием на день вступления в силу главы 12 Федерального закона N 131-ФЗ статусом городских, сельских поселений не является изменением границ, преобразованием указанного района.

Наделение муниципального образования статусом муниципального района и образование на его территории сельских поселений осуществляется без применения положений статей 12 и 13 Федерального закона N 131-ФЗ, то есть без учета согласия (мнения) жителей или представительных органов муниципальных образований.

С учетом изложенного доводы заявителя о том, что изменение статуса муниципального образования "Гурьевский городской округ" по инициативе органов государственной власти, в случае преобразования (разделения) муниципального образования, возможно только после осуществления соответствующих публичных процедур с участием населения и органов местного самоуправления муниципального образования нельзя признать обоснованными, т.к. при этом он исходит из того, что Закон Калининградской области от 5 ноября 2004 N 446 "О наделении муниципального образования "Гурьевский район" статусом городского округа" на момент принятия оспариваемого закона продолжал действовать, что не соответствует установленным по делу обстоятельствам, Законом Калининградской области от 03.12.2007 г. N192 Закон Калининградской области от 5 ноября 2004 N 446 "О наделении муниципального образования "Гурьевский район" статусом городского округа" был признан утратившим силу.

Ссылка заявителя на определение Судебной Коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 20 июля 2005 года, которым было отказано в удовлетворении заявления первого заместителя прокурора Калининградской области о признании недействующим среди других законов и Закона Калининградской области от 5 ноября 2004 года N 446 "О наделении муниципального образования "Гурьевский район" статусом городского округа", не исключает возможность признания этого закона противоречащим другому закону, имеющему большую юридическую силу по отношению к оспариваемому, в будущем.

Постановлением Уставного Суда Калининградской области от 25 мая 2007 года N 1-П Закон Калининградской области от 5 ноября 2004 N 446 "О наделении муниципального образования "Гурьевский район" статусом городского округа" был признан не соответствующим Уставу (Основному Закону) Калининградской области, его статьям 5, 58, 60, 62.

Обосновывая противоречие оспариваемого закона федеральному законодательству и нарушение прав населения, заявитель ссылается на то, что наделение Гурьевского городского округа статусом муниципального района с образованием на территории муниципального района отдельных муниципальных образований - поселений, осуществлялось органами государственной власти Калининградской области в порядке, отличном от соответствующих положений Федерального закона N 131-ФЗ (ст. ст. 6, 13, 24, 28), без участия населения и органов местного самоуправления городского округа, т.е. закон оспаривается по порядку принятия, а не по его содержанию, что связано с конкретными событиями, имевшими место до принятия оспариваемого закона 30 июня 2008 года.

Кроме того, что в данном случае соблюдение указанного заявителем порядка не требовалось, следует отметить и то, что за прошедший период, более четырех лет, на основании оспариваемого закона и принятого в соответствии с ним Устава Гурьевского муниципального района (Решение Гурьевского окружного Совета депутатов от 10.10.2008 N275) были сформированы органы местного самоуправления, как на уровне района, так и на уровне поселений, в том числе и Гурьевский районный Совет депутатов, являющийся заявителем по данному делу, при непосредственном участии населения в выборах, которое таким образом выразило свое согласие на формирование избираемых органов местного самоуправления.

При таких обстоятельствах признание недействующим оспариваемого закона только потому, что он был принят без участия населения и органов местного самоуправления, будет противоречить общеправовым принципам правовой определенности и верховенства права, предполагающим предсказуемость и устойчивость писанных правовых установлений.

Учитывая, что Законом Калининградской области от 03.12.2007 N192 Закон Калининградской области от 5 ноября 2004 N 446 "О наделении муниципального образования "Гурьевский район" статусом городского округа" был признан утратившим силу, удовлетворение заявления Совета указанное муниципальное образование в третий раз вернет в первоначальное исходное состояние - на момент вступления в силу главы 12 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в связи с чем данное муниципальное образование и поселения на его территории не будут иметь статуса, предусмотренного Федеральным законом N 131-ФЗ, хотя с того времени прошло уже более 10 лет.

Требование заявителя о возложении обязанности на органы государственной власти Калининградской области в установленном порядке восстановить статус городского округа на территории муниципального образования в границах, утверждённых Законом Калининградской области от 17 января 2000 года N 166 "Об утверждении границ административно - территориального, муниципального образования "Гурьевский район", т.е. по существу требование о возложении обязанности принять закон, не может быть удовлетворено, т.к. разрешение этого вопроса в силу положений ст.253 ГПК РФ не входит в компетенцию суда.

Руководствуясь ст.199 и ст. 253 ГПК РФ, суд

РЕШИЛ:

Заявление Гурьевского районного Совета депутатов Калининградской области об оспаривании Закона Калининградской области от 30 июня 2008 года N254 "Об организации местного самоуправления на территории муниципального образования "Гурьевский городской округ" оставить без удовлетворения.

На решение суда лицами, участвующими в деле, может быть подана апелляционная жалоба, а прокурором, участвующим в деле, принесено апелляционное представление в Верховный Суд Российской Федерации через Калининградский областной суд в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

В окончательной форме решение принято 6 ноября 2012 года.

Судья