Апелляционное определение СК по гражданским делам Владимирского областного суда от 01 ноября 2012 г. по делу N 33-3089/2012

Судебная коллегия по гражданским делам Владимирского областного суда в составе:

Председательствующего Самылова Ю.В.,

судей Огудиной Л.В., Емельяновой О.И.,

при секретаре Кузьминых Е.Л.,

рассмотрела в открытом судебном заседании в городе Владимире 01 ноября 2012 года дело по заявлению Собинского межрайонного прокурора, действующего в интересах неопределенного круга лиц, к Совету народных депутатов г. Лакинска о признании недействительной ст. 34 Устава г. Лакинска Собинского района с момента принятия решения Совета народных депутатов г. Лакинска N **** от **** года

Заслушав доклад судьи Самылова Ю.В., объяснения представителя прокуратуры Куропаткина А.В., полгавшего заявление Собинского межрайонного прокурора удовлетворить., объяснения представителей Совета народных депутатов города Лакинска Собинского района по доверенностям Ширшова К.М., Филатовой И.Г., представителя Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Владимирской области Аржанникова О.С., просивших решение отменить, заявление Собинского межрайонного прокурора оставить без удовлетворения, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Собинский межрайонный прокурор в интересах неопределенного круга лиц обратился в суд с заявлением о признании недействующей ст. 34 Устава МО г.Лакинск, принятой Советом народных депутатов города Лакинска Собинского района в редакции, решения Лакинского горсовета от **** года N ****, опубликованного в газете "Доверие" за **** года, указав, что редакция данной статьи в части сохранения лицам, замещавшим выборные должности местного самоуправления МО г.Лакинск, депутатам, работавшим на постоянной основе, после прекращения исполнения ими полномочий на постоянной основе денежного содержания, установленного на день прекращения полномочий с учетом индексации в течение одного года, не соответствует положениям ФЗ от 6 октября 2003 года N 131 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", законодательству Владимирской области, принципам, заложенным в Трудовом кодексе РФ, в связи с чем просил признать недействующей указанную норму с момента принятия решения - **** года за исключением п. 2 части 2, предусматривающей право на дополнительное пенсионное обеспечение к трудовой пенсии по старости, назначенной в соответствии с законом РФ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации", осуществляемое применительно к условиям пенсионного обеспечения муниципальных служащих.

Представитель заинтересованного лица -Лакинского городского Совета народных депутатов Ширшов К.М. с заявлением не согласился, пояснил, что Устав Совета народных депутатов г.Лакинска прошел правовую экспертизу, противоречащим закону не признан, зарегистрирован Управлением Министерства юстиции РФ по Владимирской области 20 октября 2009 года за N **** и опубликован в газете "Доверие".Ссылки прокурора на нормы Трудового кодекса несостоятельны, поскольку оспариваемое положение Устава не регламентирует трудовые отношения. Функция, выполняемая депутатом представительного органа местного самоуправления, не является трудовой, отсутствует соглашение между работником и работодателем, и средства, выплачиваемые депутату, являются денежным содержанием, а не платой за выполнение конкретной работы. Депутаты осуществляют свою деятельность на основании акта об избрании, и денежное содержание им выплачивается не в соответствии с Трудовым кодексом, а в соответствии со специальными нормами. При принятии Советом народных депутатов города Лакинска оспариваемого решения о внесении изменений в ст. 34 Устава учтены рекомендации, содержащиеся в пункте 10 Указа Президента РФ от 16.08.1995 N 854 и постановлении Губернатора Владимирской области от 01.04.2009 N 238. Обладая специальной правоспособностью и дееспособностью в силу своего правового статуса, депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления в то же время не лишены статуса гражданина Российской Федерации. Каких-либо ограничений в этом вопросе действующим законодательством и Конституцией Российской Федерации не предусмотрено. То, что ст.34 Устава озаглавлена "Социальные гарантии выборным должностным лицам", не означает, что в Уставе муниципального образования города Лакинска Владимирской области установлены гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, предусмотренные ч. 5.1 ст. 40 Федерального закона от 06.10.2003 N 131 -ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ". Оспариваемая норма лишь предусматривает дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для лиц (граждан) после утраты ими статуса выборного должностного лица местного самоуправления, в связи с прекращением соответствующих полномочий и не утративших статус гражданина Российской Федерации. В соответствии со статьями 12 и 132 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, а также решают иные вопросы местного значения. Согласно абз. 2, 3 п.5 ст.20 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ органы местного самоуправления вправе устанавливать за счет средств бюджета муниципального образования (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право. Абзацем 2 п.5 ст.86 БК РФ установлено, что органы местного самоуправления вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти, и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, только при наличии собственных финансовых средств (за исключением межбюджетных трансфертов). Необходимые средства для реализации полномочий по предоставлению установленных в ст. 34 Устава г.Лакинска мер социальной поддержки и социальной помощи лицам, замещавшим выборные должности местного самоуправления города Лакинска, после прекращения исполнения своих полномочий на постоянной основе, учтены в расходах местного муниципального бюджета в соответствии с требованиями ст. 138 БК РФ, что подтверждается выпиской муниципального правового акта о бюджете и бюджетной росписи местного бюджета, согласно которой в бюджете города Лакинска на предоставление указанных социальных гарантий на **** год предусмотрены расходы в сумме **** тысяч рублей. Следовательно, ст. 48 Устава не только не противоречит требованиям законодательства, но и имеет экономическое обоснование. В соответствии со ст. 31 БК РФ Совет народных депутатов города Лакинска вправе самостоятельно определять направления расходования средств из бюджета муниципального образования и определять круг лиц, которым оказывается адресная социальная поддержка за счет средств указанного бюджета. В силу пунктов 1 и 2 статьи 53 Федерального закона от 06.10.2003 N 131 -ФЗ расходы местных бюджетов осуществляются в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации. Органы местного самоуправления ведут реестры расходных обязательств муниципальных образований в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации в порядке, установленном местной администрацией. С учетом всех доводов просил в удовлетворении заявления отказать.

Решением Собинского городского суда Владимирской области от 31 июля 2012 года заявление Собинского межрайонного прокурора удовлетворено, признаны недействующими с момента принятия **** года часть первая, часть вторая пункт 1 статьи 34 Устава муниципального образования г. Лакинск Владимирской области, действующие в редакции, решения Совета народных депутатов г. Лакинск от **** года N ****

На указанное решение суда Советом народных депутатов города Лакинска Собинского района **** года подана апелляционная жалоба.

Определением судебной коллегии по гражданским делам Владимирского областного суда от 16 октября 2012 года в порядке, предусмотренном ч. 5 статьи 330 ГПК РФ постановлено: перейти к рассмотрению заявления Собинского межрайонного прокурора об оспаривании в части нормативного правового акта Устава муниципального образования г. Лакинск Владимирской области по правилам производства в суде первой инстанции. Привлечь к участию в деле в качестве заинтересованного лица Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Владимирской области.

Перейти к рассмотрению заявления Собинского межрайонного прокурора по правилам производства в суде первой инстанции, без учета особенностей, предусмотренных главой 39 ГПК РФ, судебная коллегия определила исходя из следующего.

По делу не оспаривается, что решение Совета народных депутатов г. Лакинск от **** N **** года, которым принята часть первая, часть вторая пункт 1 статьи 34 Устава муниципального образования г. Лакинск Владимирской области, было основано на положительном заключении правовой экспертизы Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Владимирской области, осуществившего государственную регистрацию данного правового акта. Признание недействующей оспариваемой части Устава муниципального образования г. Лакинск Владимирской области повлечет обязанность Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Владимирской области осуществить государственную регистрацию изменений вопреки своей правовой позиции, как органа осуществившего государственную регистрацию данного правового акта. Оно также основано на рекомендации органа государственной власти субъекта Российской Федерации - Губернатора Владимирской области. Постановлением Губернатора Владимирской области от 01.04.2009 N238 "О некоторых вопросах предоставления социальных гарантий выборным должностным лицам местного самоуправления Владимирской области, ранее осуществлявшим свои полномочия на постоянной основе" рекомендовано органам местного самоуправления муниципальных образований Владимирской области принимать решения о предоставлении социальных гарантий выборным должностным лицам местного самоуправления Владимирской области, ранее осуществлявшим свои полномочия на постоянной основе, закрепив их в уставах муниципальных образований, согласно приложению. Приложением к постановлению Губернатора является проект решения Совета народных депутатов о внесении изменений в статью Устава муниципального образования, содержащий нормы, которые буквально воспроизводит оспариваемая часть первая, часть вторая пункт 1 статьи 34 Устава муниципального образования г. Лакинск Владимирской области.

Судебная коллегия полагает, что заинтересованность Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Владимирской области в данном деле носит правовой характер, поскольку влечет его юридическую обязанность осуществить государственную регистрацию изменений в Устав муниципального образования г. Лакинск Владимирской области на основании указанного решения суда. Так согласно ст.2 Федерального закона от 21.07.2005 года N 97-ФЗ "О государственной регистрации уставов муниципальных образований", пункта 8 Приказа Минюста России от 14.02.2008года N31 признание устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав несоответствующими действующему законодательству, влечет внесение изменений в государственный реестр уставов муниципальных образований, с включением в него судебного акта в полнотекстовом виде. Государственную регистрацию изменений в Устав муниципального образования г. Лакинск Владимирской области осуществляет Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Владимирской области.

Судом первой инстанции в удовлетворении ходатайства о привлечении к участию в деле в качестве заинтересованного лица Территориального федерального органа исполнительной власти, осуществляющего государственную регистрацию уставов муниципальных образований и муниципальных актов о внесении изменений в устав - Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Владимирской области было необоснованно отказано.

Согласно п. 4 ч. 4 ст. 330 ГПК РФ основаниями для отмены решения суда первой инстанции в любом случае является принятие судом решения о правах и об обязанностях лиц, не привлеченных к участию в деле.

По изложенным основаниям судебная коллегия находит, что допущенные судьей нарушения норм процессуального права являются существенными, в связи с чем решение подлежит отмене.

Разрешая дело по существу, заслушав объяснения прокурора и представителей заинтересованных лиц Совета народных депутатов города Лакинска Собинского района и Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Владимирской области, исследовав представленные письменные доказательства, суд признает заявление Собинского межрайонного прокурора обоснованным, подлежащим частичному удовлетворению.

Как установлено **** года Советом народных депутатов города Лакинска Собинского района принято решение о внесении изменений в ст. 34 Устава г.Лакинска, опубликованное в газете "Доверие" за **** года. В соответствии со статьей 34 Устава (часть первая, часть вторая пункт 1), озаглавленной "Социальные гарантии выборным должностным лицам" лицам, замещавшим выборные должности местного самоуправления муниципального образования город Лакинск Собинского района Владимирской области (городское поселение), депутатам, работавшим на постоянной основе, после прекращения исполнения своих полномочий на постоянной основе сохраняется денежное содержание, установленное на день прекращения полномочий, с учетом индексации в течение одного года в следующих случаях: а)увольнения в связи с реорганизацией либо ликвидацией муниципального органа; б)увольнения в связи с сокращением численности или штата работников; в)не выдвижения, не избрания или не назначения на должность после окончания срока полномочий; г)удовлетворения заявления об отставке по собственному желанию, если они проработали в этой должности не менее одного года.

Установлено и прокурором в настоящем судебном заседании не оспаривается, подтверждается представленными судебной коллегии письменными доказательствами, что оспариваемая ст. 34 Устава г.Лакинска принята компетентным органом Советом народных депутатов города Лакинска Собинского района с соблюдением установленной законом процедуры принятия указанного нормативного акта, включая его официальную публикацию в средствах массовой информации, поэтому оснований для признания ее недействующей связи с нарушением процедуры принятия, как ошибочно полагал в своем решении суд первой инстанции, не имеется.

Что касается существа вопроса, а именно установленных указанной нормой правил регулирования общественных отношений, в частности установления гарантий в виде выплат денежного содержания, определенного на день прекращения полномочий лицам, замещавшим выборные должности местного самоуправления муниципального образования город Лакинск Собинского района Владимирской области (городское поселение), депутатам, работавшим на постоянной основе, после прекращения исполнения своих полномочий на постоянной основе, то в указанной части заявление Собинского межрайонного прокурора, подлежит частичному удовлетворению.

Статья 34 Устава (часть первая, часть вторая пункт 1 ) озаглавлена как "Социальные гарантии выборным должностным лицам", ею установлено, что лицам, замещавшим выборные должности местного самоуправления муниципального образования город Лакинск Собинского района Владимирской области (городское поселение), депутатам, работавшим на постоянной основе, после прекращения исполнения своих полномочий на постоянной основе сохраняется денежное содержание, установленное на день прекращения полномочий, с учетом индексации в течение одного года в следующих случаях: а)увольнения в связи с реорганизацией либо ликвидацией муниципального органа; б)увольнения в связи с сокращением численности или штата работников; в)не выдвижения, не избрания или не назначения на должность после окончания срока полномочий; г)удовлетворения заявления об отставке по собственному желанию, если они проработали в этой должности не менее одного года.

Между тем, на основании ст. 172 ТК РФ гарантии работникам, освобожденным от работы вследствие избрания их на выборные должности в государственных органах, органах местного самоуправления устанавливаются федеральными законами и законами субъектов РФ, регулирующими статус и порядок деятельности указанных лиц.

Установление гарантий в виде выплат заработной платы после окончания полномочий этих лиц трудовое законодательство не предусматривает.

Согласно ч. 5.1 ст. 40 ФЗ от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Из анализа указанных норм следует, что в Уставе муниципального образования для выборных должностных лиц могут быть предусмотрены только такие социальные гарантии, которые предусмотрены федеральными законами либо законом субъекта РФ.

Ни законы Владимирской области, ни законы Российской Федерации таких гарантий не предусматривают.

Принимая оспариваемую статью 34 Устава, в редакции, решения Лакинского горсовета от **** года N **** озаглавленную как "Социальные гарантии выборным должностным лицам" Совет народных депутатов г.Лакинска указанные положения законодательства не учел, поэтому требование Собинского межрайонного прокурора признать недействующими часть первую, часть вторую пункт 1 ст. 34 Устава муниципального образования г.Лакинск Владимирской области подлежит удовлетворению. Вместе с тем судебная коллегия находит правильным признать недействующими указанные нормы с момента вступления настоящего определения в законную силу. Устав Совета народных депутатов г.Лакинска с учетом внесенных оспариваемым решением изменений и дополнений, был зарегистрирован Управлением Министерства юстиции РФ по Владимирской области **** года за N ****. Данная регистрация никем не оспорена. Устав с изменениями и дополнениями после регистрации в установленном законом порядке был опубликован в газете "Доверие". При таких обстоятельствах не усматривается оснований для удовлетворения требований межрайонного прокурора о признании Устава не действующим в оспариваемой части со дня принятия решения Совета депутатов городского поселения - **** года.

Руководствуясь ст. ст.328, 330 ГПК РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Собинского городского суда Владимирской области от 31 июля 2012 года отменить.

Заявление Собинского межрайонного прокурора удовлетворить частично.

Признать недействующими с момента вступления настоящего определения в законную силу часть первую, часть вторую пункт 1 ст. 34 Устава муниципального образования г.Лакинск Владимирской области, действующей в редакции решения Совета народных депутатов г.Лакинска от **** года N ****.

Председательствующий Ю.В. Самылов

Л.В. Огудина

О.И. Емельянова