Решение Московского городского суда от 29.10.2012 N 3-239/12 (ключевые темы: инициативная группа по проведению референдума - избирательные комиссии - политическая партия - общественные объединения - избирательные объединения)

Решение Московского городского суда от 29.10.2012 N 3-239/12

Именем Российской Федерации

29 октября 2012 года г. Москва

Московский городской суд в составе

судьи Лопаткиной А.С.,

с участием прокурора Лазаревой Е.И.,

при секретаре Орлове А.Н.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело N 3-239/2012 по заявлению Бюро Совета Регионального отделения Политической партии Справедливая Россия в г.Москве об оспаривании решения Московской городской избирательной комиссии от 20 сентября 2012 года N 32/1 "Об отказе в регистрации инициативной группы по проведению референдума города Москвы", о возложении обязанности повторно в установленном порядке рассмотреть ходатайство инициативной группы по проведению референдума города Москвы и приложенные к нему документы,

У С Т А Н О В И Л:

05 июня 2012 года состоялось заседание Бюро Совета Регионального отделения Политической партии Справедливая Россия в городе Москве, на котором принято решение об образовании инициативной группы по проведению референдума в городе Москве.

07 июня 2012 года Бюро Совета Регионального отделения Политической партии Справедливая Россия в городе Москве обратилось в Московскую городскую избирательную комиссию с ходатайством о регистрации его в качестве инициативной группы по проведению референдума в городе Москве. В ходатайстве указан следующий вопрос, предлагаемый для вынесения на референдум города Москвы: "Считаете ли Вы необходимым внесение в проект повестки дня ближайшего заседания Московской городской Думы вопроса о самороспуске?".

Решением Московской городской избирательной комиссии от 14 июня 2012 года N 29/1 было отказано в регистрации инициативной группы по проведению референдума города Москвы.

Решением Московского городского суда от 23 августа 2012 года, вступившим в законную силу, признано незаконным и отменено решение Московской городской избирательной комиссии от 14 июня 2012 года N 29/1 "Об отказе в регистрации инициативной группы по проведению референдума города Москвы, на Московскую городскую избирательную комиссию возложена обязанность в установленном порядке повторно рассмотреть ходатайство Бюро Совета Регионального отделения Политической партии Справедливая Россия в городе Москве о регистрации его в качестве инициативной группы по проведению референдума города Москвы. Основанием к отмене решения Московской городской избирательной комиссии от 14 июня 2012 года N 29/1 "Об отказе в регистрации инициативной группы по проведению референдума города Москвы" в судебном порядке послужили нарушение Московской городской избирательной комиссией процедуры принятия решения в отношении ходатайства инициативной группы по проведению референдума и принятие указанного решения на основе непроверенных документов, законность которых ничем удостоверена не была.

При повторном рассмотрении ходатайства Бюро Совета Регионального отделения Политической партии Справедливая Россия в городе Москве о регистрации его в качестве инициативной группы по проведению референдума города Москвы Московская городская избирательная комиссия пришла к выводу о несоответствии представленных инициативной группой документов требованиям Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", Закона города Москвы от 18 апреля 2007 года N 11 "О референдумах в городе Москве", в связи с чем решением от 20 сентября 2012 года N 32/1 отказала в регистрации инициативной группы по проведению референдума.

Бюро Совета Регионального отделения Политической партии Справедливая Россия в городе Москве обратилось в Московский городской суд с заявлением, в котором просит признать незаконным и отменить решение Московской городской избирательной комиссии от 20 сентября 2012 года N32/1 "Об отказе в регистрации инициативной группы по проведению референдума города Москвы" и обязать Московскую городскую избирательную комиссию повторно рассмотреть ходатайство инициативной группы по проведению референдума в городе Москве и приложенные к нему документы.

В обоснование заявленного требования Бюро Совета Регионального отделения Политической партии Справедливая Россия в городе Москве указало на то, что при принятии оспариваемого решения Московская городская избирательная комиссия вышла за рамки предоставленных ей полномочий, поскольку дала оценку формулировке вопроса, содержащегося в ходатайстве инициативной группы, а также неправомерно указала в качестве нарушения закона на наличие подписей всех членов инициативной группы в ходатайстве.

В судебном заседании представитель Бюро Регионального отделения Политической партии Справедливая Россия в городе Москве (по доверенности) Матюшкина О.М. требования поддержала, настаивала на их удовлетворении по изложенным в заявлении основаниям.

Представитель Московской городской избирательной комиссии (по доверенности) Реут Д.А. требования Бюро Совета Регионального отделения Политической партии Справедливая Россия в городе Москве не признал, просил в их удовлетворении отказать, пояснив, что оспариваемое заявителем решение принято Московской городской избирательной комиссией в пределах её компетенции, установленной Федеральным законом от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", Законом города Москвы от 18 апреля 2007 года N 11 "О референдумах в городе Москве", а также с соблюдением требований законодательства о порядке проведения заседания и принятия решения избирательной комиссией.

Выслушав объяснения представителей сторон, исследовав письменные материалы дела, принимая во внимание заключение прокурора Лазаревой Е.И., которая полагала требования Бюро Регионального отделения Политической партии Справедливая Россия в городе Москве не подлежащими удовлетворению, суд считает, что требования Бюро Совета Регионального отделения Политической партии Справедливая Россия в городе Москве об оспаривании решения Московской городской избирательной комиссии от 20 сентября 2012 года N 32/1 "Об отказе в регистрации инициативной группы по проведению референдума города Москвы", о возложении обязанности повторно в установленном порядке рассмотреть ходатайство инициативной группы по проведению референдума города Москвы и приложенные к нему документы не подлежат удовлетворению.

В соответствии с частью 2 статьи 32 Конституции Российской Федерации граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме.

Основные гарантии реализации гражданами Российской Федерации конституционного права на участие в выборах и референдумах, проводимых на территории Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований определяются Федеральным законом от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (пункт 1 статьи 1 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ).

Федеральными конституционными законами, иными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, дополняющие гарантии, установленные Федеральным законом от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ (пункт 3 статьи 1 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ).

Согласно части 1 статьи 259 Гражданского процессуального кодекса РФ избиратели, участники референдума, кандидаты и их доверенные лица, избирательные объединения и их доверенные лица, политические партии и их региональные отделения, иные общественные объединения, инициативные группы по проведению референдума и их уполномоченные представители, иные группы участников референдума и их уполномоченные представители, наблюдатели, прокурор, считающие, что решениями или действиями (бездействием) органа государственной власти, органа местного самоуправления, общественных объединений, избирательной комиссии, комиссии референдума, должностного лица нарушаются избирательные права или право на участие в референдуме граждан Российской Федерации, вправе обратиться с заявлением в суд.

Исходя из положений пункта 3 статьи 14 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ и части 3 статьи 8 Закона города Москвы от 18 апреля 2007 года N 11 инициативу проведения референдума вправе выдвинуть избирательное объединение, устав которого предусматривает участие в выборах и (или) референдумах и которое зарегистрировано в порядке, определенном федеральным законом, на уровне, соответствующем уровню референдума, или на более высоком уровне не позднее, чем за один год до дня образования инициативной группы по проведению референдума.

Уставом Политической партии "Справедливая Россия" предусмотрено её право на участие в выборах и референдумах в соответствии с законодательством Российской Федерации. Бюро Совета Регионального отделения политической партии Справедливая Россия вправе выступать в качестве инициативной группы проведения референдума в городе Москва (п. 15 ч. 3 ст. 34, ч.5 ст.37, ст. 38 Устава Партии).

Порядок реализации инициативы проведения референдума, установлен в статье 36 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ, согласно которой инициативная группа по проведению референдума обращается в избирательную комиссию соответствующего уровня, которая со дня обращения инициативной группы действует в качестве комиссии референдума, с ходатайством о регистрации группы (пункт 2). В ходатайстве инициативной группы по проведению референдума должен (должны) содержаться вопрос (вопросы), предлагаемый (предлагаемые) инициативной группой для вынесения на референдум, должны быть указаны фамилия, имя, отчество, дата и место рождения, серия, номер и дата выдачи паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина, с указанием наименования или кода выдавшего его органа, а также адрес места жительства каждого члена инициативной группы и лиц, уполномоченных действовать от ее имени на территории, где предполагается провести референдум. Ходатайство инициативной группы должно быть подписано всеми членами указанной группы (пункт 3). К ходатайству должен быть приложен протокол собрания инициативной группы по проведению референдума, на котором было принято решение о выдвижении инициативы проведения референдума (пункт 4). Комиссия, указанная в пункте 2 настоящей статьи, в течение 15 дней со дня поступления ходатайства инициативной группы по проведению референдума обязана рассмотреть ходатайство и приложенные к нему документы и принять решение:

в случае соответствия указанных ходатайства и документов требованиям настоящего Федерального закона, конституции (устава), закона субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования - о направлении их в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации либо в представительный орган муниципального образования, уполномоченные в соответствии с конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования принимать решение о назначении референдума;

в противном случае - об отказе в регистрации инициативной группы (пункт 5).

Аналогичные положения содержатся в статье 9 Закона города Москвы от 18 апреля 2007 года N 11.

Как установлено судом и следует из материалов дела, в том числе акта приёма-передачи документов от 07 июня 2012 года, Бюро Совета Регионального отделения Политической партии Справедливая Россия в городе Москве предоставило в Московскую городскую избирательную комиссию документы для регистрации инициативной группы по проведению референдума такие документы, как: выписка из протокола заседания Бюро регионального отделения Политической партии Справедливая Россия в городе Москве от 05 июня 2012 года по первому вопросу повестки "О выдвижении инициативной группы по проведению референдума в городе Москве" с приложениями; нотариально удостоверенная копия Устава Партии; нотариально удостоверенная копия свидетельства о государственной регистрации Политической партии; нотариально удостоверенная копия свидетельства о внесении записи о Региональном отделении Политической партии Справедливая Россия в городе Москве в Единый государственный реестр юридических лиц.

Исходя из положений пунктов 3-5 статьи 36 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ, а также положений статьи 9 Закона города Москвы от 18 апреля 2007 года N 11 предметом проверки Московской городской избирательной комиссии является ходатайство инициативной группы по проведению референдума, которое должно соответствовать требованиям закона как по форме, так и по содержанию.

В ходатайстве инициативной группы по проведению референдума должен содержаться, в частности, вопрос (вопросы), предлагаемый (предлагаемые) инициативной группой для вынесения на референдум.

При этом вопрос референдума должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, то есть на него можно было бы дать только однозначный ответ, а также чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения (пункт 7 статьи 12 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ).

Аналогичное положение содержится и в части 4 статьи 5 Закона города Москвы от 18 апреля 2007 года N 11.

Конституционный Суд Российской Федерации в ряде своих решений (Постановления от 13 марта 1992 года N 3-П, от 21 апреля 1993 года N 8-П) изложил применительно к требованиям, предъявляемым к выносимым на референдум вопросам, правовые позиции, которые впоследствии нашли отражение в Федеральном конституционном законе от 28 июня 2004 года N 5-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации", Федеральном законе от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ, Законе города Москвы от 18 апреля 2007 года N 11. В силу этих правовых позиций формулировка вопроса, выносимого на референдум, должна позволять воспринять его как единое целое, с тем чтобы граждане не были вынуждены голосовать одновременно за несколько не связанных между собой вопросов, соединенных в одном предложении; один и тот же вопрос не должен относиться к разным уровням законодательства, обусловленным его иерархией и федеративным устройством Российской Федерации; не должно иметь место сочетание составленного в общих выражениях предложения и вопроса принципиального характера; вопрос должен быть сформулирован таким образом, чтобы правовые последствия принятого на референдуме решения были определенными по своему содержанию и по возлагаемым на соответствующие органы государственной власти полномочиям. В противном случае ставится под сомнение адекватность волеизъявления граждан Российской Федерации, участвующих в референдуме, а реализация федеральными органами государственной власти выраженной на референдуме воли народа становится проблематичной.

В решении Московской городской избирательной комиссии от 20 сентября 2012 года N 32/1 обоснованно сделан вывод о том, что принятое на референдуме решение по предлагаемому для вынесения на референдум города Москвы вопросу повлечет за собой правовую неопределенность, поскольку такое решение не является безусловным основанием для внесения в повестку дня заседания Московской городской Думы вопроса о самороспуске, а также не уточнена дата, от которой следует отсчитывать ближайшее заседание Московской городской Думы, на котором надлежит рассмотреть данный вопрос.

Институт референдума урегулирован в действующем законодательстве, которым определяются требования к форме и содержанию вопросов, выносимых на референдум.

В числе вопросов, которые на референдум выноситься не могут, законодатель назвал вопросы о досрочном прекращении полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации (подпункт "а" пункта 8 статьи 12 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ, часть 6 статьи 5 Закона города Москвы от 18 апреля 2007 года N 11).

Отсутствие такого запрета могло бы привести к использованию референдума как института, подменяющего иные институты непосредственной демократии, либо как противовес представительной демократии.

Московская городская Дума является высшим и единственным законодательным (представительным) органом государственной власти города Москвы, состав которого формируется из депутатов, избираемых жителями города Москвы на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании (ч. 1 ст. 5, ч. 3 ст. 33, ч. 1 ст. 34 Закона г. Москвы от 28 июня 1995 года "Устав города Москвы").

Сформулированный инициативной группой вопрос по своей форме и смыслу направлен на выяснение мнения избирателей о возможности досрочного прекращения полномочий Московской городской Думы, что, по существу, не отрицалось и представителем заявителя Матюшкиной О.М. в судебном заседании.

То обстоятельство, что вопрос, предлагаемый для вынесения на референдум города Москвы, не соответствует установленным законом критериям, является очевидным и не требует дополнительно выяснения мнения специалистов, назначения экспертизы, получения каких-либо разъяснений у инициатора референдума относительно сути заявленного вопроса и целей референдума и т.п.

Исходя из изложенного, учитывая введенный законодателем прямой запрет на вынесение на референдум вопросов о досрочном прекращении полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации, возможность наступления правовых последствий ответа на вопрос, содержащийся в ходатайстве инициативной группы, независимо от того, какой ответ будет дан в случае его вынесения на референдум (утвердительный или отрицательный), изначально исключена.

При таком положении, проанализировав нормы действующего избирательного законодательства и проверив ходатайство и приложенные к нему документы на предмет их соответствия требованиям закона, Московская городская избирательная комиссия обоснованно констатировала несоответствие требованиям закона представленных инициативной группой документов, в том числе ходатайства с формулировкой вопроса, в связи с чем правомерно решением от 20 сентября 2012 года N 32/1 отказала в регистрации инициативной группы по проведению референдума.

Правомерным следует признать суждение Московской городской избирательной комиссии в оспариваемом решении о том, что нарушение законодательства в части, касающейся формулировки вопроса, предлагаемого для вынесения на референдум города Москвы, является несоответствием требованиям закона представленных документов, в том числе ходатайства о регистрации инициативной группы, содержащего формулировку вопроса.

Выводы Московской городской избирательной комиссии относительно несоблюдения Бюро Совета Регионального отделения Политической партии Справедливая Россия в городе Москве требований, предъявляемых к подписанию ходатайства инициативной группы, изложенные в оспариваемом решении, не противоречат положениям Федерального закона от 12 июля 2002 года N 67-ФЗ, Закона города Москвы от 18 апреля 2007 года N 11.

Пунктом 3 статьи 14 Федерального закона от 12 июля 2002 года N 67-ФЗ установлено, что выдвинуть инициативу проведения референдума субъекта Российской Федерации, местного референдума может избирательное объединение, иное общественное объединение, устав которого предусматривает участие в выборах и (или) референдумах и которое зарегистрировано в порядке, определенном федеральным законом, на уровне, соответствующем уровню референдума, или на более высоком уровне не позднее чем за один год до дня образования инициативной группы по проведению референдума. В этом случае руководящий орган этого избирательного объединения, иного общественного объединения либо руководящий орган его регионального отделения или иного структурного подразделения (соответственно уровню референдума) независимо от его численности выступает в качестве инициативной группы по проведению референдума.

Ходатайство инициативной группы должно быть подписано всеми членами указанной группы (пункт 3 статьи 36 от 12 июля 2002 года N 67-ФЗ).

Аналогичные положения содержатся в части 3 статьи 8, частях 3, 7 статьи 9 Закона города Москвы от 18 апреля 2007 года N 11.

Из системного толкования приведенных нормативных положений следует, что в том случае, когда избирательное или общественное объединение выступает инициатором проведения референдума, в качестве инициативной группы выступает именно руководящий орган такого объединения, а не его члены. Соответственно, наличие в ходатайстве подписей всех членов руководящего органа избирательного или иного общественного объединения, инициирующего проведение референдума, в этом случае не предусмотрено.

Согласно подпункту "а" пункта 1 статьи 27 Федерального закона от 11 июля 2001 года N 95-ФЗ "О политических партиях" политическая партия обязана соблюдать в своей деятельности не только Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, но и устав политической партии.

Согласно Уставу Политической партии "Справедливая Россия" Председатель Совета регионального отделения руководит деятельностью регионального отделения. Решения и иные документы Бюро Совета регионального отделения подписывает Председатель Совета регионального отделения (ст. 32, п. 13 ст. 37 Устава Партии).

Как верно полагает Московская городская избирательная комиссия, в настоящем случае подписание ходатайства инициативной группы всеми ее членами на законе не основано, поскольку в качестве инициативной группы по проведению референдума выступает руководящий орган регионального отделения избирательного объединения, а не группа его членов.

Несостоятельны доводы заявителя о том, что при принятии оспариваемого решения Московская городская избирательная комиссия вышла за рамки предоставленных ей полномочий, поскольку дала оценку формулировке вопроса, содержащегося в ходатайстве инициативной группы. Федеральный закон от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ (часть 5 статьи 36) обязывает избирательную комиссию проводить проверку соответствия представленных на регистрацию ходатайства и приложенных к нему документов требованиям, предъявляемым настоящим Федеральным законом, конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации, что и было сделано Московской городской избирательной комиссией.

Оспариваемое решение Московской городской избирательной комиссии от 20 сентября 2012 года N 32/1 "Об отказе в регистрации инициативной группы по проведению референдума г.Москвы" принято на заседании 20 сентября 2012 года правомочным составом комиссии в соответствии с Регламентом Московской городской избирательной комиссии, утвержденным решением Московской городской избирательной комиссии от 01 сентября 2005 года N70/13, его статьей 41. На заседании комиссии присутствовало 11 членов комиссии с правом решающего голоса из 14 действующих. За принятие оспариваемого решения проголосовало 9 членов комиссии с правом решающего голоса.

Согласно части 2 статьи 261 ГПК РФ суд отказывает в удовлетворении заявления, если установит, что оспариваемое решение является законным.

При таких данных, в удовлетворении заявления Бюро Совета Регионального отделения Политической партии Справедливая Россия в городе Москве об оспаривании решения Московской городской избирательной комиссии от 20 сентября 2012 года N 32/1 "Об отказе в регистрации инициативной группы по проведению референдума г.Москвы", о возложении обязанности повторно в установленном порядке рассмотреть ходатайство инициативной группы по проведению референдума г. Москвы и приложенные к нему документы должно быть отказано по ранее приведенным мотивам.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 194, 195, 198, 261 ГПК РФ, Московский городской суд

Р Е Ш И Л:

В удовлетворении заявления Бюро Совета Регионального отделения Политической партии Справедливая Россия в городе Москве об оспаривании решения Московской городской избирательной комиссии от 20 сентября 2012г. N 32/1 "Об отказе в регистрации инициативной группы по проведению референдума города Москвы", о возложении обязанности повторно в установленном порядке рассмотреть ходатайство инициативной группы по проведению референдума в городе Москве и приложенные к нему документы - отказать.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Верховный Суд Российской Федерации, через Московский городской суд в течение месяца со дня принятия решения судом в окончательной форме.

Судья Московского городского суда А.С. Лопаткина