Апелляционное определение СК по гражданским делам Магаданского областного суда от 08 апреля 2013 г. по делу N 2-495/2013

Судебная коллегия по гражданским делам Магаданского областного суда в составе

председательствующего Ечина А.А.,

судей Бобылева С.В., Кошкиной М.Г.,

при секретаре судебного заседания Жилкиной И.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании 08 апреля 2013 года в г. Магадане в здании Магаданского областного суда, расположенного по ул. Якутской, д. 49, гражданское дело по апелляционной жалобе Департамента САТЭК мэрии города Магадана на решение Магаданского городского суда от 23 января 2013 года по заявлению Серкова И.В. об оспаривании действий Департамента строительства, архитектуры, технического и экологического контроля мэрии г. Магадана и обязании сформировать земельный участок.

Заслушав доклад судьи Магаданского областного суда Кошкиной М.Г., объяснения представителей заинтересованного лица - Департамента САТЭК мэрии города Магадана Разумкова А.А., Голубева Ю.Н., поддержавших доводы жалобы, заявителя Серкова И.В., возражавших против её удовлетворения, судебная коллегия по гражданским делам Магаданского областного суда

УСТАНОВИЛА:

Серков И.В. обратился в Магаданский городской суд с заявлением об оспаривании действий Департамента САТЭК мэрии города Магадана (далее по тексту - Департамент) и обязании сформировать земельный участок, выставив его на торги.

В обоснование заявления указал, что 01 октября 2012 г. он обратился в Департамент с заявлением о предоставлении земельного участка, граничащего с земельным участком под принадлежащим ему на праве собственности объектом недвижимости (жилым домом по адресу: "адрес"), для индивидуального жилищного строительства.

Письмом от 03 декабря 2012 г. N ... Департамент отказал в формировании земельного участка и выставлении его на торги на право заключения договора аренды, указав в качестве причин отказа требования п. 2.7 СанПиН 2.1.2.2645-10 "Санитарно-эпидемиологические требования к условиям проживания в жилых зданиях и помещениях" и письмо ОАО ЭиЭ "Магаданэнерго" филиал "Магаданэнергосбыт" от 26.11.2012г. N ... о невозможности подключения предполагаемого объекта к сетям теплоснабжения в связи с нахождением его вне зоны централизованного теплоснабжения от теплоисточника ОАО "Магаданэнерго" Магаданская ТЭЦ.

Считая отказ незаконным, нарушающим его конституционные права на владение, пользование и распоряжение землей, на индивидуальное жилищное строительство и сославшись на положения статей 30, 38 Земельного кодекса Российской Федерации, указал, что Департаментом нарушен установленный порядок формирования земельного участка. Полагал, что Департамент, не имея законных оснований для отказа в удовлетворении его требований, уклонился от совершения предписываемых законом действий.

Первоначально просил обязать Департамент сформировать земельный участок и выставить его на торги по продаже земельных участков или права на заключение договоров аренды земельного участка под индивидуальное строительство.

При рассмотрении дела дополнительно просил признать незаконным и необоснованным уклонение Департамента САТЭК мэрии г. Магадана от формирования земельного участка и последующего выставления его на торги.

В судебном заседании 23 января 2013 года дополнительно просил вынести решение об обязании Департамента рассмотреть его заявление объективно и в соответствии с действующим законодательством и порядком.

Решением Магаданского городского суда Магаданской области от 23 января 2013 г. заявление Серкова И.В. удовлетворено, решение Департамента САТЭК мэрии г. Магадана, выразившееся в отказе предоставления муниципальной услуги по формированию земельного участка по заявлению Серкова И.В. от 01 октября 2012 года, оформленное письмом от 03 декабря 2012 г. N ... , признано незаконным и отменено; на Департамент САТЭК мэрии г. Магадана возложена обязанность повторного рассмотрения заявления Серкова И.В. от 01 октября 2012 года по существу в соответствии с установленным порядком в течение месяца с момента вступления в законную силу судебного решения.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, Департамент обратился с апелляционной жалобой, в которой считает судебное постановление незаконным и необоснованным, в подтверждение чего приводит следующие доводы.

Указывает, что суд первой инстанции самостоятельно изменил предмет иска, в связи с тем, что в заявлении Серков И.В. просил обязать Департамент принять соответствующее решение - сформировать земельный участок и выставить его на торги, а судебным постановлением разрешены иные требования, нежели заявлены Серковым И.В. - о признании незаконным решения Департамента об отказе в предоставлении муниципальной услуги по формированию земельного участка. Фактические суд разрешил иные требования.

Указывает на неправильность вывода в решении суда об отклонении довода Департамента об отсутствии у заявителя субъективного права требования сформировать земельный участок, тогда как положения Земельного кодекса РФ, в том числе и ст. 30.1 Земельного кодекса Российской Федерации, не содержат указания на обязанность органов местного самоуправления по формированию и образованию каких-либо земельных участков.

Полагает, что спорный случай не относится к перечню случаев образования земельных участков в обязательном порядке, независимо от волеизъявления органов местного самоуправления, данном в п. 1 ст. 11.3 Земельным кодексом Российской Федерации.

Утверждает, что заявитель Серков И.В. не относится к перечисленным в п. 2 ст. 11.3 Земельного кодекса Российской Федерации лицам, к числу которых относятся землепользователи, землевладельцы, арендаторы земельных участков, по заявлениям которых принимаются решения об образовании земельных участков в результате раздела или объединения. В настоящем деле вопрос касался формирования земельного участка, а не раздела или объединения существующих участков. Таким образом, ст. 11.3 Земельного кодекса Российской Федерации неправильно применена судом к спорным материальным правоотношениям.

Обращает внимание на то, что в абз. 2 п. 2 ст. 31 Земельного кодекса Российской Федерации говорится об обеспеченности земельных участков объектами инженерной инфраструктуры, а не о возможности или невозможности отопления от индивидуального источника, поэтому приведенный в решении СанПиН 2.1.2.2645-10 не может служить основанием для признания отказа незаконным.

Полагает, что п. 2.8 Административного регламента предоставления муниципальной услуги "Предоставление юридическим и физическим лицам в постоянное (бессрочное) пользование, безвозмездное пользование, аренду, собственность земельных участков", утвержденного постановлением мэрии г. Магадана от 13 июля 2012 года N ... , предусматривает в качестве основания для отказа в предоставлении муниципальной услуги невозможность предоставления уже существующего земельного участка для испрашиваемых целей.

Приводит довод о том, что перечня исчерпывающих оснований к отказу в формировании земельного участка не установлено, поэтому возможность или невозможность формирования земельного участка самостоятельно определяется органами местного самоуправления с учетом критериев, установленных ст. 31 Земельного кодекса Российской Федерации.

В нарушение п. 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2009 года N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих" суд своим решением оценил обоснованность решения об отказе в формировании земельного участка с позиции достаточности данных для такого решения, то есть заменил усмотрение уполномоченного органа собственным.

Права заявителя отказом Департамента в формировании земельного участка не нарушаются, поскольку действующее законодательство не предоставляет право заявителю требовать сформировать земельный участок. Единственное право, которое имеется у заявителя - побудить орган местного самоуправления рассмотреть вопрос о формировании земельного участка, которое заявителем реализовано.

В возражениях относительно апелляционной жалобы заявитель считает необоснованным довод апелляционной жалобы о том, что до формирования земельного участка этот участок не существует с юридической точки зрения. При формировании населенного пункта или составления генерального плана застройки органы местного самоуправления уже были обязаны распределить всю территорию населенного пункта согласно ее функциональному назначению.

Указывает, что в обязанности органа местного самоуправления входит проведение работ по формированию земельного участка и присвоению ему кадастрового номера.

Соглашается с выводом суда о том, что сбор технической информации Департаментом является частью работ по формированию земельного участка, что фактически подтверждает то обстоятельство, что Департамент приступил к формированию земельного участка.

Поддерживает вывод суда о том, что принятое Департаментом решение основано на неполной информации, в связи с чем оснований для отказа в удовлетворении поданного им заявления у Департамента не имелось.

Просит решение Магаданского городского суда оставить без изменения, апелляционную жалобу Департамента - без удовлетворения.

В соответствии со статьей 327.1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд апелляционной инстанции рассматривает дело в пределах доводов, изложенных в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Выслушав объяснения явившихся лиц, проверив материалы дела в пределах доводов апелляционной жалобы, поступивших относительно нее возражений, обсудив изложенные в них доводы, судебная коллегия по гражданским делам Магаданского областного суда приходит к следующему.

Согласно п. 1 ст. 28, ст. 29 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются гражданам и юридическим лицам в собственность или в аренду на основании решения исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, обладающих правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах их компетенции в соответствии со статьями 9, 10 и 11 настоящего Кодекса.

Предоставление земельного участка в аренду для индивидуального жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, может осуществляться на основании заявления гражданина, заинтересованного в предоставлении земельного участка, в собственность или в аренду (п.1, п. 3 ст. 30.1 Земельного кодекса Российской Федерации).

Как видно из материалов дела и установлено судом, 01 октября 2012 года Серков И.В. обратился в Департамент САТЭК мэрии г. Магадана с заявлением об образовании земельного участка без предварительного согласовании места размещения объекта площадью " ... " кв. м. в районе "адрес" для индивидуального жилищного строительства (л.д. 39). К заявлению приложены: копия паспорта, схема земельного участка, выписки из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Порядок действий органов местного самоуправления либо иного уполномоченного ими органа после принятия заявления о выборе земельного участка для строительства определен ст.ст. 30 - 31 Земельного кодекса Российской Федерации.

Как следует из положений п. 2. ст. 30 Земельного кодекса Российской Федерации, предоставление земельных участков для строительства в собственность без предварительного согласования мест размещения объектов осуществляется исключительно на торгах (конкурсах, аукционах) в соответствии со статьей 38 настоящего Кодекса, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 2.1 настоящей статьи.

Пунктом 4 вышеуказанной статьи Земельного кодекса Российской Федерации определен порядок предоставление земельного участка для строительства без предварительного согласования места размещения объекта, состоящий из четырех последовательных этапов.

Статьей 30.1 Земельного кодекса Российской Федерации устанавливаются особенности предоставления земельных участков для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, которые заключаются в следующем.

Продажа земельных участков для жилищного строительства или продажа права на заключение договоров аренды земельных участков для жилищного строительства осуществляется на аукционах, за исключением случаев, установленных подпунктами 5 и 5.1 пункта 1 статьи 24, пунктом 2.1 статьи 30 и пунктом 27 статьи 38.1 настоящего Кодекса (п. 2 ст. 30.1).

Орган местного самоуправления по заявлению гражданина или юридического лица либо по обращению предусмотренного статьей 29 настоящего Кодекса исполнительного органа государственной власти обеспечивает выбор земельного участка на основе документов государственного кадастра недвижимости с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения процедур согласования в случаях, предусмотренных федеральными законами, с соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями (п. 2 ст. 31 ЗК РФ).

03 декабря 2012 года Департаментом САТЭК мэрии г. Магадана отказано Серкову И.В. в формировании испрашиваемого земельного участка со ссылкой на письмо ОАО ЭиЭ "Магаданэнерго" филиал "Магаданэнергосбыт" от 26 ноября 2012 года N ... о невозможности подключения предполагаемого объекта к сетям теплоснабжения в связи с нахождением его вне зоны централизованного теплоснабжения от теплоисточника ОАО "Магаданэнерго" Магаданская ТЭЦ, что является нарушением п. 2.7 СанПиН 2.1.2.2645-10 и письма ФБУ "Центр гигиены и эпидемиологии в Магаданской области" от 02 сентября 2011 года N ... и основанием к отказу в удовлетворении заявления (л.д. 8)

Право на обращение в суд с заявлением об оспаривании указанного решения предоставлено заявителю частью 1 статьи 254 ГПК РФ, частью 9 статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации.

Действительно, СанПиН 2.1.2.2645-10 "Санитарно-эпидемиологические требования к условиям проживания в жилых зданиях и помещениях. Санитарно-эпидемиологические правила и нормативы", утвержденные постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 10.06.2010 N 64 (ред. от 27.12.2010), устанавливают обязательные санитарно-эпидемиологические требования не только к условиям проживания в жилых зданиях и помещениях, но и обязательность их соблюденияприразмещении, проектировании, реконструкции, строительстве и эксплуатации жилых зданий и помещений, предназначенных для постоянного проживания.

Вместе с тем, вопреки толкованию Департамента, приведенному в том числе в оспариваемом заинтересованным лицом решении и в апелляционной жалобе, п. 2.7 указанного СанПиН не содержит указания на обязательность при размещении жилых зданий предусматривать их обеспечение теплоснабжением исключительно из источника централизованного теплоснабжения.

Более того, пункт 4.6. тех же СанПиН допускает устройство автономных котельных для теплоснабжения жилых зданий при соблюдении гигиенических требований к качеству атмосферного воздуха населенных мест, гигиенических нормативов по шуму и вибрации.

Этому положению корреспондирует и ответ ОАО ЭиЭ "Магаданэнерго" от 26 ноября 2012 года N ... , в котором, вопреки утверждению представителей заинтересованного лица, имеется указание не только на нахождение земельного участка, расположенного в районе "адрес", вне зоны централизованного теплоснабжения, но и на возможность осуществления теплоснабжения указанного объекта от индивидуального источника (л.д. 9).

При отсутствии нормативного правового акта, предусматривающего возможность образования земельного участка для индивидуального жилищного строительства исключительно при наличии возможности подключения предполагаемого объекта к источнику централизованного теплоснабжения, оспариваемое решение, постановленное Департаментом на основании ошибочного толкования п. 2.7 СанПиН 2.1.2.2645-10 и письма ОАО ЭиЭ "Магаданэнерго" филиал "Магаданэнергосбыт" от 26 ноября 2012 года N ... (л.д.8), является незаконным, а вывод суда первой инстанции о незаконности отказа Департамента является обоснованным и соответствующим установленным обстоятельствам по делу.

Расположение спорного земельного участка, граничащего с земельным участком по адресу: "адрес", согласно Правилам землепользования и застройки муниципального образования "Город Магадан", утвержденным решением Магаданской городской Думы от 25.12.2009г. N 156-Д, в зоне малоэтажной жилой застройки (1-3 этажей) (ЖЗ 104), указанному выводу суда не противоречит.

Вопреки утверждению апелляционной жалобы, суд первой инстанции целесообразность принятого Департаментом по заявлению Серкова И.В. решения не оценивал, а в соответствии с разъяснениями пункта 25 постановления Пленума ВС РФ от 10 февраля 2009 года N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих", выяснив, соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного действия (бездействия) требованиям закона и иного нормативного правового акта, регулирующих данные правоотношения, установил несоответствие оспариваемого решения положениями Земельного кодекса Российской Федерации в совокупности с нормами СанПиН 2.1.2.2645-10 "Санитарно-эпидемиологические требования к условиям проживания в жилых зданиях и помещениях. Санитарно-эпидемиологические правила и нормативы", утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 10.06.2010 N 64 (ред. от 27.12.2010).

Указание Департамента в апелляционной жалобе на неправильную оценку судом первой инстанции довода об отсутствии у заявителя Серкова И.В. субъективного права требовать формирования земельного участка основанием для отмены или изменения судебного постановления не является, так как это требование судом не разрешалось, указание на него в резолютивной части решения Магаданского городского суда отсутствует, чем права Департамента САТЭК мэрии г. Магадана не нарушаются.

Довод апелляционной жалобы о том, что возможность или невозможность формирования земельного участка, и, следовательно, определение наличия либо отсутствия оснований к отказу в предоставлении земельных участков определяется с учетом критериев ст. 31 ЗК РФ органами местного самоуправления самостоятельно, является противоречащим статье 36 Конституции Российской Федерации, её частям 1 и 3, а также п. "в" ч.1 ст. 72 Конституции, согласно которым условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона, вопросы владения, пользования и распоряжения землей находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Определение органами местного самоуправления оснований к отказу гражданам в предоставлении земельных участков произвольно, по собственному усмотрению, в отсутствие законодательного регулирования может привести к необоснованному ограничению в реализации гражданами их прав на получение земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в собственность или в аренду.

В соответствии с п. 2 ст. 15 Земельного кодекса Российской Федерации граждане и юридические лица имеют право на равный доступ к приобретению земельных участков в собственность. Земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут быть предоставлены в собственность граждан и юридических лиц, за исключением земельных участков, которые в соответствии с настоящим Кодексом, федеральными законами не могут находиться в частной собственности.

Земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются гражданам и юридическим лицам в собственность или в аренду (п. 1 ст. 28 Земельного кодекса Российской Федерации).

Предоставляя земельный участка для строительства без предварительного согласования места размещения объекта, орган местного самоуправления проводит ряд процедур, в том числе согласно п. 4 ст. 30 Земельного кодекса Российской Федерации по формированию земельного участка, которые включают в себя подготовку проекта границ земельного участка и установление его границ на местности.

Таким образом, отсутствие уже существующего сформированного земельного участка как объекта гражданских прав не препятствует реализации прав граждан на приобретение земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в собственность или в аренду.

Довод апелляционной жалобы о том, что спорные правоотношения не регулируются ст. 11.3 Земельного кодекса Российской Федерации, заслуживает внимания.

Указанной нормой регулируются правоотношения с участием землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков, из которых при разделе или объединении образуются земельные участки, однако заявитель к указанным лицам, имеющим право в соответствии с п. 1 ст. 11.3 на образование земельных участков из земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в порядке, отличном от общего, не относится.

Следовательно, данная норма не относится к возникшим спорным материальным правоотношениям и применению для урегулирования настоящего спора не подлежит. В этой части доводы апелляционной жалобы обоснованны, однако, указанное обстоятельство не повлияло на правильность сделанных судом выводов и, в силу части 6 статьи 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, не может служить основанием для отмены или изменения судебного решения, однако судебная коллегия считает необходимым исключить из мотивировочной части решения Магаданского городского суда ссылку на ст. 11.3 Земельного кодекса Российской Федерации.

Пунктом 28 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10.02.2009 N 2 (ред. от 09.02.2012) "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих" установлено, что исходя из положений статьи 258 ГПК РФ суд удовлетворяет заявление об оспаривании решения, действия (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если установит, что оспариваемое решение, действие (бездействие) нарушает права и свободы заявителя, а также не соответствует закону или иному нормативному правовому акту.

Принимая решение об удовлетворении заявления, суд не вправе выходить за пределы рассмотренных требований. Так, установив, что письменное обращение, поступившее должностному лицу, не рассмотрено в течение предусмотренного частью 1 статьи 12 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" срока, суду следует признать бездействие этого должностного лица незаконным и обязать его рассмотреть обращение заявителя в установленный судом срок, не предрешая существа решения, которое должно быть принято.

Вместе с тем, установив незаконность решения Департамента САТЭК мэрии г. Магадана об отказе в формировании земельного участка по заявлению Серкова И.В., суд первой инстанции в своем решении не только признал его незаконным, но и отменил, тем самым предрешив существо решения, полномочия по принятию которого в силу статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации относятся к компетенции органов местного самоуправления.

Указанные обстоятельства являются основанием для исключения из абзаца 3 резолютивной части решения Магаданского городского суда от 23 января 2013 года слов "и отменить".

Поскольку при удовлетворении заявления в резолютивной части решения суда необходимо указать на признание незаконным решения и в необходимых случаях на принятие в установленный судом срок мер для восстановления в полном объеме нарушенных прав и свобод заявителя или устранения препятствий к их осуществлению, то доводы апелляционной жалобы о самостоятельном изменении судом предмета требований и разрешении не заявленных Серковым И.В. требований являются необоснованными, так как установление в резолютивной части решения суда обязанности заинтересованного лица повторно рассмотреть заявление Серкова И.В. является способом восстановления нарушенных прав и свобод заявителя, что соответствует требованиям ч.1 ст. 258 ГПК РФ и разъяснениям, данным в п. 28 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10.02.2009 N 2.

Признание незаконным решения департамента САТЭК мэрии города Магадана, выразившегося в отказе в предоставлении муниципальной услуги по формированию земельного участка по заявлению Серкова И.В. от 01.10.2012 года и оформленное письмом от 03.12.2012г. N ... , как о том имеется указание в резолютивной части решения суда, по существу является признанием незаконным отказа Серкову И.В. в образовании земельного участка для индивидуального жилищного строительства в районе ул. Совхозной в г. Магадане, о чем фактически просил Серков И.В. в заявлении от 14.01.2013г. (л.д. 26).

Требование об обязании Департамента сформировать земельный участок и выставить его на торги судом не разрешалось, поэтому права заинтересованного лица этим не нарушены.

Оценивая судебное решение, судебная коллегия с учетом положений части 6 статьи 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации приходит к выводу о том, что правоотношения сторон и закон, подлежащий применению, в целом определены судом правильно, обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены на основании представленных доказательств, оценка которым дана с соблюдением требований ст. 67 ГПК РФ, с достаточной полнотой изложена в мотивировочной части решения, в связи с чем доводы апелляционной жалобы выводов суда не изменяют и не свидетельствуют о наличии оснований, предусмотренных ст. 330 ГПК РФ, к отмене или изменению состоявшегося судебного решения, поэтому решение суда подлежит оставлению без изменения, а апелляционная жалоба Департамента - без удовлетворения

Руководствуясь пунктом 1 ст. 328, статьей 329 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия по гражданским делам Магаданского областного суда

ОПРЕДЕЛИЛА:

исключить из мотивировочной части решения Магаданского городского суда от 23 января 2013 года ссылки на статью 11.3 Земельного кодекса Российской Федерации и абзацы следующего содержания:

"В соответствии с положениями ст. 11.3. Земельного кодекса РФ решения об образовании земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, могут быть приняты на основании заявлений землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков, из которых при разделе или объединении образуются земельные участки";

"Такое право закреплено в ст.11.3 Земельного кодекса РФ".

Исключить из абзаца 3 резолютивной части решения Магаданского городского суда от 23 января 2013 года слова "и отменить".

Решение Магаданского городского суда от 23 января 2013 года оставить без изменения, а апелляционную жалобу Департамента САТЭК мэрии г. Магадана - без удовлетворения.

Председательствующий А.А. Ечин

Судьи С.В. Бобылев

М.Г. Кошкина