Апелляционное определение СК по гражданским делам Верховного Суда Чувашской Республики - Чувашии от 25 февраля 2013 г. по делу N 33-504/2013

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Чувашской Республики в составе: председательствующего Евлогиевой Т.Н.,

судей Блиновой М.А. и Юркиной И.В.,

при секретаре Герасимовой О.Ю.

рассмотрела в открытом судебном заседании в помещении Верховного Суда Чувашской Республики гражданское дело по заявлению Рыжовой Ангелины Анатольевны о признании недействующими распоряжения администрации г.Чебоксары N83-р от 19.01.2010 г. "О развитии застроенной территории, ограниченной улицами Коммунальная Слобода, Короленко, Парижской Коммуны, мостом Сугутским и рекой Сугутка" и N664-р от 05.03.2010 г. "О внесении изменений в распоряжение администрации города Чебоксары от 19.01.2010 N83-р", поступившее по апелляционной жалобе заинтересованного лица администрации г.Чебоксары на решение Ленинского районного суда г.Чебоксары Чувашской Республики от 12 декабря 2012 г., которым постановлено указанные распоряжения администрации г. Чебоксары признать недействующими со дня вступления решения в законную силу.

Заслушав доклад судьи Блиновой М.А., выслушав объяснения представителя администрации г. Чебоксары Николаевой С.М., поддержавшей доводы апелляционной жалобы на решение суда; представителя заявителя Рыжовой А.А. - Шатохина Г.А., возражавшего против доводов жалобы, заключение прокурора Абросеева Р.В. о законности и обоснованности решения суда, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Рыжова А.А. обратилась в суд с заявлением в порядке главы 24 ГПК РФ о признании недействующими распоряжений администрации г.Чебоксары N83-р от 19.01.2010 г. "О развитии застроенной территории, ограниченной улицами Коммунальная Слобода, Короленко, Парижской Коммуны, мостом Сугутским и рекой Сугутка" и N664-р от 05.03.2010 г. "О внесении изменений в распоряжение администрации города Чебоксары от 19.01.2010 N83-р".

В обоснование заявления указала, что оспариваемое распоряжение, являющееся муниципальным нормативным правовым актом, издано не в установленной форме без соблюдения требований о порядке и сроках официального опубликования с нарушением требований ч.6 ст.43, ч.ч. 2 и 3 ст.47 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в отсутствие правовых оснований, предусмотренных ст.ст.46.1, 46.2 Градостроительного кодекса РФ. Определен особый правовой статус территории, ограниченной улицами Коммунальная Слобода, Короленко, Парижской Коммуны, мостом Сугутским и рекой Сугутка, как территория, подлежащая развитию. Однако на данной территории отсутствуют многоквартирные жилые дома, признанные аварийными и включенные в специальную муниципальную целевую программу. Заявитель является собственником жилого дома и земельного участка площадью 1200 кв.м, расположенных по адресу: г. Чебоксары, ул. Правая набережная реки Сугутки, д.11. Оспариваемым распоряжением нарушаются её права как собственника земельного участка, установленные ст.ст. 209, 263 ГК РФ, ст.40 ЗК РФ, в соответствии с которыми инициировать строительство на собственном земельном участке может только собственник. Поскольку земельный участок, входящий в границы застроенной территории, находится в частной собственности, решение о развитии застроенной территории может приниматься только с согласия собственника земельного участка.

Оспариваемое распоряжение является нормативным правовым актом органа местного самоуправления, поскольку распоряжением устанавливаются ограничения прав собственников на определение юридической судьбы принадлежащих им земельных участков, устанавливаются общеобязательные предписания для неопределенного круга лиц, так как исключается возможность свободного оборота и использования земельных участков на территории, признанной подлежащим развитию, а также устанавливаются определенные условия использования таких земельных участков. Также последствием применения распоряжения является выселение неопределённого круга граждан из занимаемых ими жилых помещений.

Заявитель Рыжова А.А., извещенная о месте и времени рассмотрения дела, в судебное заседание не явилась. Ее представитель Шатохин Г.А. в судебном заседании заявление поддержал по изложенным основаниям. На территории, признанной подлежащей развитию, ни один многоквартирный жилой дом не признан аварийным или подлежащим сносу, подлежащим реконструкции в соответствии с муниципальной адресной программой, соответственно не было правовых оснований для определения специального правового статуса территории в соответствии со ст. 46.1 Градостроительного кодекса РФ и включения туда земельного участка заявителя. На земельном участке заявителя согласно проектам застройщика предусмотрено строительство многоэтажного многоквартирного дома, поз. 14. Оспариваемыми распоряжениями изъятие земельного участка и жилого дома заявителя напрямую не предусмотрено, однако это предусмотрено перечнем мероприятий согласно приложению к договору N18 о развитии застроенной территории, заключенному 18.05.2010 г. между администрацией г.Чебоксары и застройщиком ООО "Фирма "ТриАсС", согласно которому предусмотрено переселение жителей индивидуального жилого дома N 11 по ул. Правая набережная реки Сугутки, при том, что согласия на такое переселение заявитель Рыжова А.А. не изъявляла.

Представитель заинтересованного лица администрации г.Чебоксары Степанов С.А. заявлении Рыжовой А.А. просил оставить без удовлетворения, указывая, что оспариваемые распоряжения администрации города Чебоксары о развитии застроенной территории являются ненормативными правовыми актами, т.к. они не создают правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитаны на однократное применение. В соответствии со ст.ст. 1, 7 Устава г.Чебоксары, ст.ст. 16,34, ч.1 ст.37, ст.51 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ, ст.8 Градостроительного кодекса РФ глава местной администрации вправе распоряжаться земельными участками в пределах муниципального образования - г.Чебоксары в соответствии с предоставленными полномочиями, в том числе принимать решения о развитии застроенной территории. В силу ст.43 Устава г.Чебоксары глава администрации г.Чебоксары издает распоряжения только по вопросам организации работы администрации г.Чебоксары, во всех остальных случаях решения главы администрации г.Чебоксары, в том числе и ненормативного характера, должны оформляться в форме постановлений. Изданием главой администрации г.Чебоксары постановления от 27.09.2012 г. N 305, которым оспариваемые распоряжения признано считать постановлениями, лишь осуществлено приведение их в соответствие с положениями Устава. Оспариваемые акты не нарушают прав и интересов заявителя. Статьи 209,263,288 ГК РФ, ст.40 ЗК РФ, на которые ссыпается заявитель, не могут являться основанием для признания оспариваемых актов недействующими, поскольку в этих актах отсутствует какое-либо указание на изъятие земельного участка и/или дома заявителя, то есть они не изменяют и не прекращают права заявителя Рыжовой А.А. относительно ее объектов собственности. Поскольку оспариваемые заявителем акты - ненормативные, срок их обжалования согласно ст.256 ГПК РФ составляет 3 месяца, следовательно, заявителем пропущен указанный срок.

В своем заключении прокурор Столярова Э.В. просила заявление удовлетворить, оспариваемые муниципальные нормативные акты признать недействующими ввиду их несоответствия требованиям федерального законодательства.

Решением Ленинского районного суда г. Чебоксары от 12 декабря 2012 г. оспариваемые распоряжения администрации г.Чебоксары N83-р от 19.01.2010 г., N664-р от 05.03.2010 г., признаны недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.

Указанное решение суда обжаловано администрацией г. Чебоксары по мотиву его незаконности и необоснованности.

В апелляционной жалобе оспаривается вывод суда о том, что оспариваемое распоряжение является нормативным правовым актом, поскольку оно затрагивает права и законные интересы конкретных лиц, его действие предусмотрено на период развития указанной в нем территории (однократное применение), при этом длительный срок действия правового акта не свидетельствует о его нормативном характере. В качестве самостоятельного основания для отмены решения указывается на рассмотрение дела без привлечения к участию в деле застройщика ООО "Фирма Три АсС". Жилой дом заявителя не соответствует градостроительному регламенту (разрешённому использованию) территориальной зоны. Решение вынесено без учета наличия на застроенной территории ветхого дома N2"а" по ул.Парижской Коммуны и признанного аварийным дома N6 по ул.Парижской Коммуны, подлежащего сносу Постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 28.01.2008 г. N15 "О республиканской целевой программе "Переселение граждан из ветхого и аварийного жилищного фонда, расположенного на территории Чувашской Республики" на 2008 - 2012 годы.

Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, выслушав объяснения явившихся лиц, участвующих в деле, заключение прокурора Абросеева Р.В. о законности и обоснованности решения суда, судебная коллегия приходит к следующему.

Администрацией г.Чебоксары принято распоряжение N83-р от 19 января 2010 г. "О развитии застроенной территории, ограниченной улицами Коммунальная Слобода, Короленко, Парижской Коммуны, мостом Сугутским и рекой Сугутка", пунктом 1 которого определено, что застроенная территория, ограниченная улицами Коммунальная Слобода, Короленко, Парижской Коммуны, мостом Сугутским и рекой Сугутка, является территорией, подлежащей развитию".

Распоряжением главы администрации г.Чебоксары от 05.03.2010 г. N664-р "О внесении изменений в распоряжение администрации города Чебоксары от 19.01.2010 N83-р" в вышеуказанное распоряжение администрации г.Чебоксары от 19.01.2010 N 83-р внесены изменения:

- пункт 1 изложен в новой редакции путем добавления в него указания на площадь застроенной территории в размере 30,7412 га (п.1.1 распоряжения от 05.03.2010 г. N 664-р);

- утвержден перечень адресов зданий, строений сооружений, подлежащих сносу: многоквартирный жилой дом по ул. Парижской Коммуны, 2а; хозяйственные постройки жителей домов NN 8,10,12,14,16,18 по ул. Короленко; металлические гаражи в районе жилого дома N 2а по ул. Парижской Коммуны (п. 1.2).

27 сентября 2012 г. главой администрации г.Чебоксары принято постановление N305, которым постановлено:

- вышеуказанные распоряжения N83-р от 19.01.2010 г. и N664-р от 05.03.2010 г. считать изданными в форме постановлений;

- пункт 1.2 постановления от 05.03.2010 г. N664-р изложить в новой редакции "1.2. Утвердить перечень зданий, строений, сооружений, подлежащих сносу: многоквартирный жилой дом по ул.Парижской Коммуны, д.2 "а";

- дополнить пунктом 1.3 следующего содержания: "Признать хозяйственные постройки жителей домов NN 8,10,12,14,16,18 по ул. Короленко и металлические гаражи в районе жилого дома N 2а по ул.Парижской Коммуны не соответствующими градостроительному регламенту";

- действие постановления от 27.09.2012 г. N305 распространить на правоотношения, возникшие с момента издания распоряжения от 19.01.2010 г. N 83-р.

Постановление N 305 от 27 сентября 2012г. было официально опубликовано в газете "Чебоксарские новости" от 29.09.2012 г. N108.

Распоряжения N83-р от 19 января 2010 г. и внесенные в него изменения от 05.03.2010 г. N664-р впервые были опубликованы в газете "Чебоксарские новости" от 02.10.2012 г. N 109, являющейся периодическим печатным изданием для официального опубликования муниципальных правовых актов органов местного самоуправления г. Чебоксары.

В соответствии с п.9 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. N48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Градостроительный кодекс РФ (ст.ст. 46.1 и 46.2) предусматривает особый порядок развития застроенных территорий и принятия органом местного самоуправления решения о развитии застроенной территории. Решение о развитии застроенной территории как муниципальный акт, принятый по вопросам местного значения, рассчитано на неоднократное применение, влечет для граждан и организаций специальные юридические последствия, предусмотренные земельным, жилищным и градостроительным законодательством, затрагивает интересы неопределенного круга лиц. Вследствие этого оспариваемый акт имеет существенные признаки, характеризующие нормативный правовой акт, поэтому является муниципальным нормативным правовым актом, подлежащим оспариванию в порядке гл.24 ГПК РФ с учётом положений ст. 251 ГПК РФ.

Таким образом, оспариваемое распоряжение N83-р от 19.01.2010г. с последующими изменениями, определяет специальный правовой статус застроенной территории, ограниченной улицами Коммунальная Слобода, Короленко, Парижской Коммуны, мостом Сугутским и рекой Сугутка общей площадью 30,7412 га с расположенным на ней множеством многоквартирных, индивидуальных жилых домов, обязательный для неопределенного круга лиц, рассчитано на неоднократное применение.

Судом установлено, что заявитель Рыжова А.А. является собственником 1/2 доли в праве собственности на индивидуальный жилой дом и земельный участок с кадастровым номером 21:01:02 02 01:0242 площадью 1200 кв.м., расположенные по адресу: г.Чебоксары, ул.Правая набережная реки Сугутки, д.11.

В ходе рассмотрения дела в суде представителем заинтересованного лица администрации г.Чебоксары не оспаривалось, что принадлежащие заявителю объекты недвижимости находятся в пределах застроенной территории, в отношении которой оспариваемым распоряжением администрации г.Чебоксары принято решение о развитии.

Оспариваемый муниципальный акт затрагивает права и законные интересы заявителя, поскольку влечет для него определенные правовые последствия, предусмотренные земельным, жилищным, градостроительным законодательством в связи с введением процедуры признания застроенной территории, подлежащей развитию и включения земельного участка заявителя.

Согласно п.6 ч.1 ст.8 Градостроительного кодекса РФ к полномочиям органов местного самоуправления поселений в области градостроительной деятельности отнесено принятие решений о развитии застроенных территорий.

В соответствии со ст. 46.1 Градостроительного кодекса РФ решение о развитии застроенной территории принимается органом местного самоуправления по инициативе органа государственной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления, физических или юридических лиц при наличии градостроительного регламента, а также местных нормативов градостроительного проектирования (при их отсутствии - утвержденных органом местного самоуправления расчетных показателей обеспечения такой территории объектами социального и коммунально-бытового назначения, объектами инженерной инфраструктуры).

Частью 3 ст.46.1 Градостроительного кодекса РФ предусмотрено, что решение о развитии застроенной территории может быть принято, если на такой территории расположены: 1) многоквартирные дома, признанные в установленном Правительством Российской Федерации порядке аварийными и подлежащими сносу; 2) многоквартирные дома, снос, реконструкция которых планируются на основании муниципальных адресных программ, утвержденных представительным органом местного самоуправления.

Из части 4 указанной статьи следует, что на застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, могут быть расположены иные объекты капитального строительства, вид разрешенного использования и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту.

На застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, не могут быть расположены иные объекты капитального строительства, за исключением указанных в частях 3 и 4 настоящей статьи (ч.5 ст. 46.1 Градостроительного кодекса РФ).

Таким образом, основным условием для принятия решения о развитии застроенной территории является наличие критериев, определенных в ч.3 ст.46.1 Градостроительного кодекса РФ. Часть 4 этой же статьи допускающая, что на застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, могут быть расположены иные объекты капитального строительства, вид разрешенного использования и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, является сопутствующим, а не самостоятельным основанием для принятия решения о развитии застроенной территории, о чём правильно указано судом первой инстанции.

В ходе рассмотрения дела в суде первой инстанции представитель заинтересованного лица администрации г. Чебоксары не ссылалась на то, что на указанной в оспариваемом распоряжении застроенной территории площадью 30,7412 га имеется какой-либо многоквартирный жилой дом, признанный в установленном порядке аварийным. Впервые довод о наличии на застроенной территории одного аварийного дома N6 по ул. П. Коммуны появился в апелляционной жалобе. Вместе с тем из материалов дела следует, что дом N6 по ул. П. Коммуны не учитывался при принятии оспариваемого распоряжения администрации г. Чебоксары, не указано о его сносе за счет застройщика. Указанный многоквартирный дом N6 включен в перечень жилых домов, снос которых в 2012г. планируется за счет финансовой поддержки средств Фонда содействия реформирования ЖКХ в порядке Постановления Кабинета Министров Чувашской Республики от 28.01.2008г. N15 "О республиканской целевой программе "Переселение граждан из ветхого и аварийного жилищного фонда, расположенного на территории Чувашской Республики на 2008-2012 годы". Соответственно указанный дом не подлежит учету в порядке ст. 46.1 Градостроительного кодекса РФ как основание для принятия оспариваемого акта. Какие-либо другие многоквартирные дома, признанные аварийными, на указанной территории не имеются. Указанное обстоятельство подтверждается также представителем администрации г. Чебоксары.

Оспариваемое распоряжение содержит указание на снос в рамках решения о застроенной территории, подлежащей развитию, площадью 30,7412 га, только одного ветхого дома N2 "а" по ул. П. Коммуны, который аварийным не признан.

В соответствии с нормами ст. 46.1 - 46.3 Градостроительного кодекса РФ в решении о развитии застроенной территории должны быть определены ее местоположение и площадь, перечень адресов зданий, строений, сооружений, подлежащих сносу, реконструкции. Развитие застроенных территорий осуществляется на основании договора о развитии застроенной территории в соответствии со статьей 46.2 настоящего Кодекса, который должен содержать условия о приобретении (выкупе) жилых помещений для передачи лицам, выселяемым из в многоквартирных домах, признанных аварийными и подлежащими сносу и расположенных на застроенной территории.

Предоставление для строительства в границах территории, в отношении которой принято решение о развитии, земельных участков, которые находятся в муниципальной собственности или государственная собственность на которые не разграничена и которые не предоставлены в пользование и во владение гражданам и юридическим лицам, осуществляется лицу, с которым органом местного самоуправления заключен договор о развитии застроенной территории, без проведения торгов в соответствии с земельным законодательством. Так, п.2.1 ст. 30 Земельного кодекса РФ предусматривает бесплатное предоставление земельных участков в рамках процедуры развития застроенной территории.

Поэтому в соответствии с законодательством процедура развития застроенной территории может использоваться при застройке не всякого квартала или микрорайона, а только того, на территории которого расположены не менее двух многоквартирных домов, признанных аварийными и подлежащих сносу в рамках названной процедуры; не менее двух многоквартирных домов, подлежащих сносу либо реконструкции в рамках реализации муниципальной программы, утв. представительным органом власти местного самоуправления.

Указанные условия федерального законодательства при принятии оспариваемого муниципального акта не соблюдены. Многоквартирных жилых домов, отвечающих критериям ч.3 ст. 46.1 Градостроительного кодекса РФ, на указанной территории не имеется в минимальном объеме, определенном нормой федерального законодательства. Более того, имеются дома, соответствующие градостроительному регламенту, без учета которых нельзя говорить о территории как застроенной.

При таких обстоятельствах, судебная коллегия соглашается с выводами суда о том, что администрацией г. Чебоксары решение о развитии застроенной территории, площадью 30,7412 га, ограниченной улицами Коммунальная Слобода, Короленко, Парижской Коммуны, мостом Сугутским и рекой Сугутка, принято в превышение оснований, предусмотренных частями 3, 5 ст. 46.1 Градостроительного кодекса РФ.

При этом не соблюдены требования о порядке и сроках обнародования, официального опубликования муниципального нормативного акта, предусмотренные ст. ст. 43, 47 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Устава города Чебоксары.

Учитывая изложенное, у суда первой инстанции имелись основания для признания оспариваемого распоряжения администрации г. Чебоксары недействующим по основанию противоречия муниципального нормативного правового акта нормам федерального законодательства, в частности положениям ст.46.1 Градостроительного кодекса РФ.

В соответствии с ч.2 ст. 253 ГПК РФ, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Процессуальных нарушений, влекущих отмену решения суда, судебная коллегия не усматривает. Нормативный правовой акт, принятый органом местного самоуправления, является обязательным для неопределенного круга лиц на территории муниципального образования. При проверке соответствия муниципального акта нормам федерального законодательства в порядке главы 24 ГПК РФ не требуется привлечении лиц, чьи интересы затронул данный акт: застройщика, собственников квартир многоквартирных жилых домов и т.д.

При установленных судом обстоятельствах издания оспариваемого нормативного правового акта с нарушением требований статьи 46.1 Градостроительного кодекса РФ, предусматривающей конкретные основания для принятия решения о развитии застроенной территории, вывод суда об удовлетворении заявления является правильным, а доводы апелляционной жалобы заинтересованного лица не влекут отмену по существу правильного решения суда.

Учитывая вышеизложенное, судебная коллегия не усматривает оснований, влекущих удовлетворение апелляционной жалобы и отмену состоявшегося решения суда первой инстанции.

Руководствуясь ст.ст. 328, 329 ГПК РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Апелляционную жалобу администрации г. Чебоксары на решение Ленинского районного суда г.Чебоксары Чувашской Республики от 12 декабря 2012 г. оставить без удовлетворения.

Председательствующий:

Судьи: