Апелляционное определение СК по гражданским делам Алтайского краевого суда от 16 января 2013 г. по делу N 33-300/13

Судебная коллегия по гражданским делам Алтайского краевого суда в составе:

председательствующего - Дьякова М.И.,

судей - Кулеш О.А., Пасынковой О.М.,

при секретаре - Федотовой Л.А.,

с участием прокурора - Фоминой П.В.,

рассмотрела в открытом судебном заседании апелляционное представление старшего помощника прокурора Центрального района г.Барнаула Алтайского края на решение Центрального районного суда г.Барнаула Алтайского края от 09 ноября 2012 года по делу по заявлению прокурора г.Барнаула об оспаривании Положения о порядке организации и проведения в городе молодежных дискотек и других молодежных культурно-досуговых мероприятий, утвержденного решением Барнаульской городской Думы от 02 октября 2009 года N187 (в редакции решений от 27 ноября 2009 года N208, от 26 марта 2010 года N280, от 25 марта 2011 года N497 и от 25 ноября 2011 года N630) в части,

Заслушав доклад судьи Пасынковой О.М., судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Решением Барнаульской городской Думы от 02 октября 2009 года N187 "Об утверждении Положения о порядке организации и проведения в городе Барнауле молодежных дискотек и других молодежных культурно-досуговых мероприятий" утверждено названное Положение (Приложение N1). Данное решение официально опубликовано в издании "Вечерний Барнаул" (N158 от 21 октября 2009 года).

Впоследствии в вышеуказанный акт вносились изменения решениями Барнаульской городской Думы от 27 ноября 2009 года N208, от 26 марта 2010 года N280, от 25 марта 2011 года N497, от 25 ноября 2011 года N630 (официально опубликованы в том же издании 12 декабря 2009 года (N187), 10 апреля 2010 года (N51), 30 марта 2011 года (N46), 03 декабря 2011 года (N185) соответственно).

Прокурор города Барнаула обратился в суд с заявлением в интересах неопределенного круга лиц о признании главы 3 Положения недействующей с 01 августа 2011 года.

Заявленные требования обоснованы тем, что оспариваемые положения не соответствуют п.4 ст.2 Федерального закона от 26 декабря 2008 года N294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", допускающему осуществление муниципального контроля в определенной сфере лишь в случае предоставления соответствующих полномочий федеральным законом. Действующим федеральным законодательством органы местного самоуправления не уполномочены на муниципальный контроль за организацией и проведением молодежных дискотек и иных молодежных культурно-досуговых мероприятий.

Решением Центрального районного суда г.Барнаула Алтайского края от 09 ноября 2012 года в удовлетворении заявления отказано.

В апелляционном представлении участвующий в деле прокурор - старший помощник прокурора Центрального района г.Барнаула Алтайского края Боровкова Е.П. просит решение суда отменить с принятием нового решения об удовлетворении требований, ссылаясь на неправильное применение норм материального права, выразившееся в ошибочном толковании ст.17.1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и п.4 ст.2 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", по смыслу которых муниципальный контроль допускается при совокупности условий: осуществление такого контроля по вопросам местного значения и предоставление федеральным законом контрольных полномочий в отношении соответствующего круга вопросов (сферы деятельности) местного значения. Иное толкование означает, что по всем вопросам местного значения допускается муниципальный контроль, что не соответствует федеральному законодательству, наделяющему органы местного самоуправления контрольными функциями лишь в определенных областях, устанавливая возможность его осуществления в федеральных законах, в частности в п.2.1 ч.2 ст.20 Жилищного кодекса Российской Федерации, п.1 ст.13 Федерального закона "Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности в Российской федерации"", ст.ст.14, 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Изучив материалы дела, обсудив доводы жалобы, выслушав прокурора, поддержавшую доводы представления, представителя Барнаульской городской Думы - Юдину В.В., просившую об оставлении решения без изменения, судебная коллегия находит решение суда подлежащим отмене в связи с неправильным применением норм материального права (п.4 ч.1 ст.330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее - ГПК РФ)).

В соответствии с ч.1 ст.251 ГПК РФ, гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

Вышеуказанное Положение разработано в целях упорядочения деятельности развлекательных учреждений (дискотеки, ночные клубы, развлекательные центры), а также для обеспечения соблюдения нравственных и этических норм поведения молодежи в указанных учреждениях на территории города Барнаула (п.1.1).

Данный нормативный правовой акт, как следует из его содержания, регулирует вопросы организации и проведения мероприятий развлекательного характера с участием молодежи, проводимых в закрытых помещениях и на открытых площадках периодически или однократно и молодежных дискотек - танцевальных программ, проводимых в специально отведенном для этого месте. При этом Положение распространяется на Мероприятия, Дискотеки, проводимые во всех типах учреждений, кроме образовательных, деятельность которых регламентируется уставами и иными актами учебных заведений.

Главой 3 "Контроль за проведением Мероприятий, Дискотек" предусмотрено, что контроль за исполнением требований к организации и проведению Мероприятий, Дискотек осуществляет администрация города в лице комитета по делам молодежи в соответствии с Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Отказывая в удовлетворении заявления, суд исходил из того, что оспоренные положения не противоречат федеральному законодательству, поскольку по вопросам местного значения органы местного самоуправления наделены собственными полномочиями, а статья 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" относит к вопросам местного значения создание условий для организации досуга и обеспечения жителей городского округа услугами организаций культуры, организацию и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью в городском округе.

Данный вывод основан на неверном толковании материального закона.

В соответствии с подпунктом "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии с ч.1 ст.5 Федерального закона от 06 октября 2003 года N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон), к полномочиям федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления относятся, в том числе определение общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации, устанавливаемых настоящим Федеральным законом;правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения.

В соответствии с ч.1, 2 ст.17.1 Закона (введенной Федеральным законом от 18 июля 2011 года N242-ФЗ), органы местного самоуправления вправе организовывать и осуществлять муниципальный контроль по вопросам, предусмотренным федеральными законами.

К отношениям, связанным с осуществлением муниципального контроля, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года N294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Круг вопросов местного значения городского округа определен ч.1 ст.16 Закона, содержит осуществление муниципального контроля за исполнением бюджета городского округа (п.1), за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах городского округа (п.5), муниципального жилищного контроля (п.6), муниципального земельного контроля за использованием земель городского округа (п.26), муниципального контроля в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий местного значения (п.30), муниципального лесного контроля (п.38), муниципального контроля за проведением муниципальных лотерей (39), муниципального контроля на территории особой экономической зоны (40). В данной статье иные виды муниципального контроля не предусмотрены.

Полномочия органов местного самоуправления в целях решения вопросов местного значения определены ч.1 ст.17 Закона, и включают, в том числе иные полномочия в соответствии с настоящим Федеральным законом, уставами муниципальных образований (п.9).

При этом ч.1.1 ст.17 закона устанавливает, что по вопросам, отнесенным в соответствии со статьями 14, 15 и 16 настоящего Федерального закона к вопросам местного значения, федеральными законами, уставами муниципальных образований могут устанавливаться полномочия органов местного самоуправления по решению указанных вопросов местного значения.

Из данной статьи следует, что приведенный в ней перечень полномочий не является исчерпывающим и может быть дополнен нормативными правовыми актами двух видов - федеральными законами и уставами муниципальных образований.

Вместе с тем, ч.1 ст.17.1 Закона применительно к полномочиям органов местного самоуправления по осуществлению муниципального контроля содержит иное правило, ограничивая его пределы и допуская таковой лишь по вопросам, предусмотренным федеральными законами.

Пункт 4 части 1 статьи 2 Федерального закона от 26 декабря 2008 года N294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" понимает под муниципальным контролем - деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных в соответствии с федеральными законами на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, в случаях, если соответствующие виды контроля относятся к вопросам местного значения.

Тем же пунктом предусмотрено, что порядок организации и осуществления муниципального контроля в соответствующей сфере деятельности устанавливается муниципальными правовыми актами либо законом субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами.

Соответственно, нормы пункта 4 части 1 статьи 2 Федерального закона от 26 декабря 2008 года N294-ФЗ и части 1 статьи 17.1 Закона являются специальными по отношению к нормам частей 1, 1.1 статьи 17 Закона.

В этой связисами себя органы местного самоуправления наделять контрольными полномочиями не вправе, наделение их такими полномочиями по определенным вопросам относится к компетенции федерального законодателя и может быть произведено лишь в федеральном законе.

Статья 17 Закона не содержит такой нормы в отношении осуществления контроля за исполнением требований к организации и проведению молодежных дискотек и других молодежных культурно-досуговых мероприятии. Отсутствует соответствующая норма в других статьях того же закона, как и в иных федеральных законах.

Так, подпункты 17, 34 пункта 1 статья 16 Закона относят к вопросам местного значения городского округа создание условий для организации досуга и обеспечения жителей городского округа услугами организаций культуры; организацию и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью в городском округе.

Между тем, наделение полномочиями по решению данных вопросов не означает предоставления полномочия на осуществление муниципального контроля за соблюдением требований, установленных соответствующими правовыми актами.

Согласно ч.1 ст.7 Федерального закона от 22 ноября 1995 года N171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции", - органы местного самоуправления в пределах своей компетенции осуществляют контроль за соблюдением законодательства в области розничной продажи алкогольной продукции.

Вместе с тем, оспариваемый акт предусматривает муниципальный контроль не только за требованиями к порядку продажи алкогольной продукции в помещениях, где проводятся соответствующие молодежные мероприятия, а в целом муниципальный контроль за соблюдением требований к организации и проведению данных мероприятий.

Таким образом, орган местного самоуправления при принятии оспариваемых положений превысил компетенцию.

Толкование вышеприведенных норм Закона и Федерального закона N294-ФЗ исходя из цели принятия Федерального закона от 18 июля 2011 года N242-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", которым в названные, а также и иные федеральные законы внесены соответствующие изменения, с учетом содержания изменяющего акта и пояснительной записки к проекту закона - приводит к тем же выводам.

Кроме того, следует отметить, что Устав городского округа - города Барнаула Алтайского края не содержит норм, уполномочивающих органы местного самоуправления на осуществление муниципального контроля в вышеуказанной сфере.

В силу ч.2 ст.253 ГПК РФ, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

С учетом изложенного решение суда об отказе в удовлетворении заявления подлежит отмене с вынесением нового решения об удовлетворении требования прокурора.

При этом, учитывая, что данное решение применялось, следует признать его недействующим с момента вступления нового решения в законную силу.

Руководствуясь ст.328 ГПК РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Центрального районного суда г.Барнаула Алтайского края от 09 ноября 2012 года отменить и принять новое решение.

Заявление прокурора города Барнаула Алтайского края удовлетворить.

Признать главу 3 Положения о порядке организации и проведения в городе молодежных дискотек и других молодежных культурно-досуговых мероприятий, утвержденного решением Барнаульской городской Думы от 02 октября 2009 года N187 (в редакции решений Барнаульской городской Думы от 27 ноября 2009 года N208, от 26 марта 2010 года N280, от 25 марта 2011 года N497 и от 25 ноября 2011 года N630) недействующим со дня вступления решения в законную силу.

Апелляционное представление старшего помощника прокурора Центрального района г.Барнаула Алтайского края удовлетворить.

Решение или сообщение о решении подлежит опубликованию в газете "Вечерний Барнаул".

Председательствующий

Судьи