Апелляционное определение СК по гражданским делам Алтайского краевого суда от 16 января 2013 г. по делу N 33-290/13

Судебная коллегия по гражданским делам Алтайского краевого суда в составе:

председательствующего Дьякова М.И.,

судей Кулеш О.А. и Мокрушиной В.П.,

при секретаре Федотовой Л.А.,

рассмотрела в открытом судебном заседании апелляционные представления и.о. прокурора г. Барнаула Алтайского края и помощника прокурора Центрального района г.Барнаула Алтайского края на решение Центрального районного суда г.Барнаула Алтайского края от 30 октября 2012 года по делу по заявлению прокурора г.Барнаула об оспаривании пунктов 2.1 и 3.6 Положения о комитете жилищно-коммунального хозяйства г. Барнаула, утвержденного решением Барнаульской городской Думы от 24.02.2012г. N694.

Заслушав доклад судьи Мокрушиной В.П., судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Решением Барнаульской городской Думы от 24.02.2012 N694 утверждено Положение о комитете жилищно-коммунального хозяйства г. Барнаула, которое было официально опубликовано в газете "Вечерний Барнаул" от 03.03.2012г. N32 (далее - Положение).

Прокурор г. Барнаула обратился в суд в интересах неопределенного круга лиц с заявлением о признании недействующими пунктов 2.1 и 3.6 данного Положения. Заявленные требования обоснованы тем, что Положение является нормативным правовым актом, оспариваемые пункты противоречат действующему федеральному законодательству.

Так, пунктом 2.1 Положения одной из целей и задач комитета жилищно-коммунального хозяйства г. Барнаула (далее - Комитет) определено обеспечение контроля за правильным и единообразным применением законодательства Российской Федерации, Алтайского края, нормативных правовых актов Барнаульской городской Думы, администрации города Барнаула в области жилищно-коммунального хозяйства (далее - ЖКХ). Данная норма в части возложения на Комитет полномочий по осуществлению контроля за правильным и единообразным применением законодательства Российской Федерации и Алтайского края в области ЖКХ требует от органов местного самоуправления выполнения несвойственных им функций, не соответствует полномочиям органов местного самоуправления, установленным ст. 14 Жилищного кодекса Российской Федерации, а также задачам и функциям Государственной жилищной инспекции Алтайского края, закрепленным в постановлении Администрации Алтайского края от 04.08.2006г. N337 "О создании государственной жилищной инспекции Алтайского края".

К полномочиям данной инспекции относится осуществление надзора за правильностью исчисления платы за жилищно-коммунальные услуги; за рациональным использованием в жилищном фонде, общем имуществе собственников помещений в многоквартирном доме топливно- энергетических ресурсов и воды; за соблюдением нормативного уровня и режима обеспечения населения коммунальными услугами (отопление, электро-, водо-, газоснабжение и т.д.); за выполнением жилищно-коммунальных услуг по заявкам населения; за наличием в жилых домах приборов регулирования, контроля и учета энерго- и водоресурсов и др.

При этом полномочия органов местного самоуправления в сфере ЖКХ действующим законодательством не предусмотрены, о чем свидетельствует ст.14 Жилищного кодекса Российской Федерации.

Пункт 3.6 Положения, возлагающий на Комитет полномочия по осуществлению технического надзора за исполнением работ по капитальному ремонту муниципального жилищного фонда, не соответствует Градостроительному кодексу Российской Федерации.

Понятие "технического надзора" в действующем градостроительном законодательстве отсутствует. Статьи 53-54 Градостроительного кодекса Российской Федерации содержат понятие "государственный строительный надзор", который осуществляется только специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, а также "строительный контроль", проводимый лицом, осуществляющим строительство объекта капитального строительства, а в случаях предусмотренных договором - застройщиком, техническим заказчиком либо физическим или юридическим лицом, привлекаемыми на основании специального договора.

Решением Центрального районного суда г.Барнаула Алтайского края от 30 октября 2012 года в удовлетворении требований прокурора г. Барнаула отказано.

В апелляционном представлении и.о. прокурора г. Барнаула Алтайского края просит решение отменить, ссылаясь на те же доводы и основания, что и при обращении в суд, и принять новое решение об удовлетворении заявления.

В апелляционном представлении участвующий в деле прокурор - помощник прокурора Центрального района г.Барнаула Алтайского края просит решение отменить и принять новое об удовлетворении заявленных требований, поскольку судом неправильно применены нормы материального права. Исходя из буквального толкования п.2.1 Положения органу местного самоуправления в лице Комитета предоставлены полномочия по контролю за правильным и единообразным применением законодательства в области ЖКХ по вопросам, относящимся к компетенции Комитета. Полномочия органов местного самоуправления в области жилищных отношений определены ст.14 ЖК РФ Согласно п.9 ч.1 ст.14 данного Кодекса к таким полномочиям относится осуществление муниципального жилищного контроля. Муниципальный жилищный контроль - деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения обязательных требований, установленных действующим законодательством в отношении муниципального жилищного фонда (ч.1.1 ст.20 ЖК РФ). Комитет не является органом, уполномоченным проводить проверки по соблюдению норм действующего законодательства, а также контролирующим органом, не наделен правом применять меры ответственности за нарушение норм законодательства. Исходя из п.1.1 Положения целью деятельности комитета является обеспечение надлежащего функционирования объектов ЖКХ. Контрольно- надзорными функциями за соблюдением требований жилищного законодательства наделена Государственная жилищная инспекция Алтайского края.

В части п.3.6 Положения прокурор указывает на противоречие ст.8, 53 и 54 Градостроительного кодекса РФ, статьям 16-17 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

В возражении на апелляционное представление представитель администрации г. Барнаула просит оставить решение без изменения, указывая на то, что надзорные полномочия Государственной жилищной инспекции Алтайского края не совпадают с контрольными функциями Комитета, потому норма п.2.1 не противоречит Постановлению Администрации Алтайского края от 04.08.2006 N337 "О создании государственной жилищной инспекции Алтайского края". Также п.3.6 Положения вытекает из положений ст.748 ГК РФ, ст.20 Федерального закона от 21.07.2007 N185-ФЗ "О фонде содействия реформированию жилищно- коммунального хозяйства".

Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражения на неё, выслушав прокурора Фомину П.В., поддержавшую доводы представления, представителя Барнаульской городской Думы Юдиной В.В., представителя комитета жилищно-коммунального хозяйства города Барнаула Чаплановой Е.В. о законности судебного акта, судебная коллегия находит решение подлежащим отмене в части в связи с неправильным применением норм материального права (п.4 ч.1 ст.330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее - ГПК РФ)).

Разрешая требования прокурора о признании недействующим п.2.1 Положения, суд пришел к выводу о том, что Комитет вправе осуществлять муниципальный контроль по вопросам, относящимся к сфере жилищно- коммунального хозяйства, а потому эта норма не противоречит действующему законодательству.

Судебная коллегия полагает, что с выводами суда нельзя согласиться по следующим основаниям.

Исходя из ст.7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 25.12.2012) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон о местном самоуправлении) по вопросам местного значения органами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В силу п.1.1 Положения комитет жилищно-коммунального хозяйства "адрес" является органом местного самоуправления, реализующим муниципальную политику в области экономического развития и устойчивого функционирования жилищно-коммунального хозяйства.

Пунктом 2.1 Положения одной из целей и задач Комитета закреплено обеспечение контроля за правильным и единообразным применением законодательства Российской Федерации, Алтайского края, нормативных правовых актов Барнаульской городской Думы, администрации города Барнаула в области ЖКХ по вопросам, относящимся к компетенции комитета.

Между тем, согласно Конституции Российской Федерации контроль за соблюдением федеральных законов находится в ведении Российской Федерации (п."а" ст.71), вопросы обеспечения законности находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п."б" ст.72).

В силу ст. 61 Устава (Основного закона) Алтайского края от 05.06.1995 N3-ЗС контроль за соблюдением данного Устава, законов и иных правовых актов Алтайского края находится в ведении Алтайского края.

Статья 1 Закона о местном самоуправлении определяет местное самоуправление в Российской Федерации как форму осуществления народом своей власти, обеспечивающую в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

В соответствии с ч.1 ст.5 этого же Закона к полномочиям федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления относятся, в частности, определение общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации, устанавливаемых настоящим Федеральным законом;правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения.

Статьями 16, 16.1 и 17 Закона о местном самоуправлении определены вопросы местного значения городского округа, права органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, а также полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.

При этом ни данными нормами, ни иными нормативными правовыми актами не закреплены полномочия органа местного самоуправления на осуществление контроля за применением законодательных актов всех уровней при решении вопросов местного значения городского округа.

В обоснование соответствия оспариваемой нормы закону представители заинтересованных лиц ссылались на то, что Комитетом осуществляется муниципальный контроль.

Давая оценку данным доводам, судебная коллегия исходит из следующего.

К вопросам местного значения городского округа относятся (применительно к полномочиям Комитета) в частности, обеспечение проживающих в городском округе и нуждающихся в жилых помещениях малоимущих граждан жилыми помещениями, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства, осуществление муниципального жилищного контроля, а также иных полномочий органов местного самоуправления в соответствии с жилищным законодательством; организация электро-, тепло-, газо-, и водоснабжения населения, водоотведения; организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых отходов (пункты 4, 6, 24 ч.1 ст.16 Закона о местном самоуправлении).

Федеральным законодательством предусмотрено право органов местного самоуправления организовывать и осуществлять муниципальный контроль по вопросам, предусмотренным федеральными законами.

К отношениям по осуществлению муниципального контроля при проведении которого требуется взаимодействие органов, уполномоченных на осуществление муниципального контроля, и юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и на указанных лиц возлагаются обязанности по предоставлению информации и исполнению требований органов муниципального контроля применяются положения Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (ст.1).

В соответствии с п. 4 ст. 2 ФЗ N294-ФЗ (в ред. Федерального закона от 18.07.2011 N 242-ФЗ, действующей в настоящее время) муниципальный контроль - деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных в соответствии с федеральными законами на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, в случаях, если соответствующие виды контроля относятся к вопросам местного значения. Порядок организации и осуществления муниципального контроля в соответствующей сфере деятельности устанавливается муниципальными правовыми актами либо законом субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами.

Статьёй 6 названного закона предусмотрено, что определение органов местного самоуправления, уполномоченных на осуществление муниципального контроля, установление их организационной структуры, полномочий, функций и порядка их деятельности и определение перечня должностных лиц указанных уполномоченных органов местного самоуправления и их полномочий осуществляются в соответствии с уставом муниципального образования и иным муниципальным правовым актом.

Исходя из этого, полномочия органов местного самоуправления городского округа на осуществление муниципального контроля по вопросам, предусмотренным федеральными законами, в том числе на осуществление муниципального жилищного контроля в соответствии с п.6 ч.1 ст.16 Закона о местном самоуправлении, могут осуществляться при условии определения уставом муниципального образования или иным муниципальным правовым актом органов местного самоуправления, уполномоченных на осуществление муниципального контроля, установления их организационной структуры, полномочий, функций и порядка их деятельности и определение перечня должностных лиц указанных уполномоченных органов местного самоуправления и их полномочий.

Оспариваемый пункт 2.1 Положения закрепляет в качестве основной задачи Комитета контроль за применением нормативных правовых актов всех уровней в области ЖКХ, не указывая при этом на вид контроля, порядок его осуществления, полномочия должностных лиц данного органа; не устанавливает, что в случае осуществления при проведении муниципального контроля взаимодействия с лицами, в отношении которых осуществляются мероприятия по контролю, подлежат применению положения Федерального закона N294-ФЗ. Не конкретизированы эти обстоятельства и в других нормах Положения.

Изложенное позволяет прийти к выводу о том, что содержание п.2.1 Положения не отвечает требованиям ясности и определенности, не даёт возможности определить, какой контроль вправе осуществлять Комитет, в каком порядке, какие последствия наступают в результате осуществления контроля.

Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 13 июля 2010 г. N 15-П разъяснил, что неточность, неясность и неопределенность закона порождают возможность неоднозначного истолкования и, следовательно, произвольного его применения, что противоречит конституционным принципам равенства и справедливости, из которых вытекает обращенное к законодателю требование определенности, ясности, недвусмысленности правовых норм и их согласованности в системе действующего правового регулирования; в противном случае может иметь место противоречивая правоприменительная практика, что ослабляет гарантии государственной защиты прав, свобод и законных интересов граждан.

Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, то суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания органа внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа, принявшего данный нормативный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Аналогичная позиция изложена в пункте 25 Постановления Пленума Верховного суда Российской Федерации от 29.11.2007 N48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части".

С учетом изложенного, судебная коллегия не может согласиться с доводами представителей заинтересованных лиц, выводами суда первой инстанции о законности п.2.1 Положения и считает необходимым решение суда в данной части отменить, приняв новое решение о признании п.2.1 Положения недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.

В остальной части судебная коллегия находит решение суда законным и обоснованным и неподлежащим отмене.

Согласно ст.3.6 Положения для достижения основных целей и задач комитет осуществляет технический надзор за исполнением работ по капитальному ремонту муниципального жилищного фонда.

В соответствии с Жилищным кодексом РФ муниципальным жилищным фондом является совокупность жилых помещений, принадлежащих на праве собственности муниципальным образованиям.

Пунктом 3.5 оспариваемого Положения определено, что Комитет осуществляет полномочия муниципального заказчика при заключении муниципальных контрактов на проведение капитального ремонта муниципального жилищного фонда.

Согласно пункту 1 статьи 748 Гражданского кодекса Российской Федерации, регламентирующей отношения, возникающие в ходе строительного подряда, заказчик вправе осуществлять контроль и надзор за ходом и качеством выполняемых работ, соблюдением сроков их выполнения (графика), качеством предоставленных подрядчиком материалов, а также правильностью использования подрядчиком материалов заказчика, не вмешиваясь при этом в оперативно-хозяйственную деятельность подрядчика.

На основании приведенной нормы, Комитет, выступая в правоотношениях по капитальному ремонту объектов муниципального жилищного фонда в качестве заказчика, вправе осуществлять технический надзор за ходом и качеством выполняемых работ.

Доводы прокурора о том, что понятие "технический надзор" не предусмотрено действующим градостроительным законодательством не могут быть приняты во внимание по следующим основаниям.

В силу ст. 3 Градостроительного кодекса РФ законодательство о градостроительной деятельности состоит из настоящего Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации.

Осуществление технического надзора за капитальным ремонтом жилищного фонда предусматривают Правила и нормы технической эксплуатации жилищного фонда, утвержденные Постановление Госстроя РФ от 27.09.2003 N170 "Об утверждении Правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда".

Также Постановлением Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу

от 05.03.2004 N 15/1 (в ред. Минрегиона РФ от 01.06.2012) "Об утверждении и введении в действие Методики определения стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации" (вместе с "МДС 81-35.2004 ... ") предусмотрено в составе затрат стоимости строительной продукции (в том числе, при капитальном ремонте жилых домов) на территории Российской Федерации учитывать затраты на содержание службы заказчика (технического надзора).

Статья 53 Градостроительного кодекса РФ, на противоречие которой пункта 3.6 Положения ссылается заявитель, предусматривает осуществление строительного контроля в ходе реализации строительства. Такой контроль проводится лицом, осуществляющим строительство, а если строительство осуществляется на основании договора, то застройщиком или техническим заказчиком.

Положения данной нормы не исключают права Комитета как муниципального заказчика осуществлять технический надзор за осуществлением работ по капитальному ремонту объектов муниципальной собственности.

Кроме того, заслуживают внимания доводы представителей заинтересованных лиц о согласовании органами местного самоуправления (в данном случае Комитетом) в порядке статьи 20 Федерального закона от 21.07.2007 N 185-ФЗ "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" актов приемки выполненных работ по капитальному ремонту многоквартирных домов, что также предполагает осуществление технического надзора.

Согласно ч.1 ст.253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.

При таких обстоятельствах у суда не имелось правовых оснований для признания недействующим п.3.6 Положения.

Руководствуясь ст.328 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Центрального районного суда г.Барнаула Алтайского края от 30 октября 2012 года в части отказа в удовлетворении требований прокурора города Барнаула о признании недействующим п.2.1 Положения о комитете жилищно-коммунального хозяйства г. Барнаула, утвержденного решением Барнаульской городской Думы от 24.02.2012г. N694, отменить и принять в данной части новое решение, которым заявление прокурора города Барнаула Алтайского края в данной части удовлетворить.

Признать п.2.1 Положения о комитете жилищно-коммунального хозяйства г. Барнаула, утвержденного решением Барнаульской городской Думы от 24.02.2012г. N694, недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.

В остальной части решение суда оставить без изменения, апелляционные представления и.о. прокурора г. Барнаула Алтайского края и помощника прокурора Центрального района г.Барнаула Алтайского края - без удовлетворения.

Решение или сообщение о решении опубликовать в газете "Вечерний Барнаул".

Председательствующий

Судьи