Апелляционное определение СК по гражданским делам Томского областного суда от 12 марта 2013 г. по делу N 33-598/2013

Судебная коллегия по гражданским делам Томского областного суда в составе:

председательствующего Ахвердиевой И.Ю.

судей Ячменевой А.Б., Фоминой Е.А.,

при секретаре Сутягиной А.С.

рассмотрела в открытом судебном заседании в г. Томске по апелляционной жалобе представителя администрации г. Томска Осипова А. О. на решение Советского районного суда г. Томска от 27 декабря 2012 года

дело по заявлению Тугарева П. А. о признании незаконным отказа администрации г. Томска в образовании и предоставлении в собственность земельного участка.

Заслушав доклад судьи Ячменевой А.Б., судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Тугарев П.А. обратился в суд с заявлением о признании незаконным решения администрации г. Томска об отказе в образовании и предоставлении в собственность земельного участка по адресу: /__/, площадью /__/ кв.м для садоводства, выраженного в письме от 23.11.2012 N 4415-з; возложении обязанности в месячный срок утвердить и выдать схему расположения указанного земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории для выполнения кадастровых работ.

В обоснование требований указал, что 05.10.2012 обратился в администрацию г.Томска с заявлением об образовании и предоставлении в собственность земельного участка по адресу: /__/, площадью /__/ кв.м для садоводства. В удовлетворении данной просьбы отказано. Отказ мотивирован тем, что земельный участок находится в зоне зеленых насаждений в границах особо охраняемой природной территории " /__/", в отношении которой принято решение о проведении публичных слушаний с целью внесения изменений Правил землепользования и застройки в /__/ в части границ территориальной зоны с зоны садоводства и дачных участков (Ж-4) на зону городских лесопарков и городских лесов, лугопарков и зон отдыха (Р-2).

Заявитель Тугарев П.А., его представитель Селиверстов В.В. в судебном заседании требования поддержали.

Представитель заинтересованного лица администрации г. Томска Осипов А.О. против удовлетворения требований возражал, пояснив, что требуемый заявителем земельный участок находится в границах образуемой на основании решения Думы г.Томска от 11.12.2012 N 568 особо охраняемой природной территории местного значения " /__/".

Обжалуемым решением суда на основании ч. 2 ст. 9, ст. 12, ч. 1 ст. 36, ст. 46 Конституции Российской Федерации, ст. 13, п. 1 ст. 264 Гражданского кодекса Российской Федерации, ст. 34 Федерального закона от 06.10.2003N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ст. 28, 29, п. 2-4 ст. 34, ст. 69, 70 Земельного кодекса Российской Федерации, ст. 7 Закона Томской области от 04.10.2002 N 74-ОЗ (в ред. от 13.08.2012) "О предоставлении и изъятии земельных участков в Томской области", ст. 25, 38, подп. 1.35 п. 1 ст. 40 Устава г. Томска (принят решением Думы г. Томска от 04.05.2010 N 1475), п. 1, 24 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10.02.2009 N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих", п. 6 постановления Пленума Верховного Суда РФ N 6, Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ N 8 от 01.07.1996 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", постановления администрации г. Томска от 15.03.2011 N 223 (в ред. от 14.11.2012) "О комиссии по вопросам предоставления земельных участков", Правил землепользования и застройки муниципального образования "Город Томск", утв. решением Думы г.Томска от 27.11.2007 N 687, решения Думы г. Томска от 11.12.2012 N 568 "Об образовании особо охраняемой природной территории местного значения муниципального образования "Город Томск", ст. 98, 194-199, 254, 256, 258 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее - ГПК РФ) признан незаконным отказ администрации г. Томска о непредоставлении земельного участка по адресу: /__/, площадью /__/ кв.м, выраженный в письме от 23.11.2012 N 4415-з; на администрацию г. Томска возложена обязанность в месячный срок со дня вступления решения в законную силу рассмотреть заявление Тугарева П.А. от 05.10.2012 в установленном законом порядке и принять решение в соответствии с положениями ст. 34 ЗК РФ. Решением с администрации г. Томска взысканы в пользу Тугарева П.А. судебные расходы по уплате государственной пошлины в размере 200 руб.

В апелляционной жалобе представитель администрации г. Томска Осипов А.О. просит решение отменить и отказать в удовлетворении заявления. Полагает, что обжалуемый отказ в предоставлении земельного участка соответствует принципу сочетания интересов общества и законных интересов граждан. Указывает, что испрашиваемый земельный участок занят многолетними насаждениями (лесом) и непригоден для садоводства, кроме того, расположен в границах особо охраняемой природной территории " /__/".

В возражениях относительно апелляционной жалобы Тугарев П.А. выражает несогласие с приведенными в ней доводами, полагает решение подлежащим изменению в части указания на способ устранения администрацией нарушения его прав, а именно: обязанность утвердить и выдать схему расположения земельного участка.

В судебное заседание при рассмотрении дела в апелляционном порядке лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте слушания дела, не явились, в связи с чем судебная коллегия сочла возможным в силу ст. 327 ГПК РФ рассмотреть дело в их отсутствие.

Обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений, проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в соответствии с правилами ст. 327.1 ГПК РФ, судебная коллегия не находит оснований для отмены решения.

В соответствии со ст. 46 Конституции Российской Федерации и главой 25 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации граждане и организации вправе обратиться в суд за защитой своих прав и свобод с заявлением об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, в результате которых, по мнению указанных лиц, были нарушены их права и свободы или созданы препятствия к осуществлению ими прав и свобод либо на них незаконно возложена какая-либо обязанность или они незаконно привлечены к ответственности.

В пункте 28 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10.02.2009 N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих" разъяснено, что исходя из положений статьи 258 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд удовлетворяет заявление об оспаривании решения, действия (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если установит, что оспариваемое решение, действие (бездействие) нарушает права и свободы заявителя, а также не соответствует закону или иному нормативному правовому акту.

Согласно ст. 1 Земельного кодекса РФ одним из принципов земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории разрешенного использования в соответствии с зонированием территории и требованиями законодательства.

По правилам, закрепленным в п. 3 ст. 129 Гражданского кодекса РФ, земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах.

В п. 2 ст. 15 Земельного кодекса РФ закреплено, что граждане и юридические лица имеют право на равный доступ к приобретению земельных участков в собственность. Земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут быть предоставлены в собственность граждан и юридических лиц, за исключением земельных участков, которые в соответствии с настоящим Кодексом, федеральными законами не могут находиться в частной собственности.

В соответствии с п. 1 ст. 28 Земельного кодекса РФ земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются гражданам и юридическим лицам в собственность или в аренду. Отказ в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не допускается, за исключением случаев: изъятия земельных участков из оборота; установленного федеральным законом запрета на приватизацию земельных участков; резервирования земель для государственных или муниципальных нужд (п. 4 ст. 28 Земельного кодекса РФ).

Согласно ст. 27 Земельного кодекса РФ оборот земельных участков осуществляется в соответствии с гражданским законодательством и Земельным кодексом. Земельные участки, отнесенные к землям, изъятым из оборота, не могут предоставляться в частную собственность, а также быть объектами сделок, предусмотренных гражданским законодательством. Земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Содержание ограничений оборота земельных участков устанавливается Земельным кодексом, федеральными законами. Ограничиваются в обороте находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки, в том числе из состава земель лесного фонда. Запрещается приватизация земельных участков в пределах береговой полосы, установленной в соответствии с Водным кодексом РФ, а также земельных участков, на которых находятся пруды, обводненные карьеры, в границах территорий общего пользования.

Пункт 12 статьи 85 Земельного кодекса РФ устанавливает, что земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации.

Аналогичная норма содержится в п. 8 ст. 28 Федерального закона 21.12.2001N178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества", в соответствии с которой отчуждению не подлежат земельные участки в составе, в том числе, земель: лесного фонда и водного фонда, особо охраняемых природных территорий и объектов; общего пользования (площади, улицы, проезды, автомобильные дороги, набережные, парки, лесопарки, скверы, сады, бульвары, водные объекты, пляжи и другие объекты).

В силу п. 2 ст. 11 Земельного кодекса РФ органами местного самоуправления осуществляются управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.

На основании ст. 25 Устава Города Томска Администрация г. Томска является органом местного самоуправления, которая, в том числе, осуществляет полномочия по управлению и распоряжению земельными участками, находящимися в собственности города Томска, а также земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена.

Из анализа указанных правовых норм следует, что все основания для отказа органом местного самоуправления гражданину в предоставлении земельного участка по заявлению последнего строго регламентированы в действующем законодательстве и применение дополнительных оснований для отказа законом не допускается.

Обязанность по доказыванию законности оспариваемых решений, действий (бездействия) согласно ч. 1 ст. 249 ГПК РФ возлагается на орган или лицо, которые приняли оспариваемые решения или совершили оспариваемые действия (бездействие).

Разрешая дело и признавая отказ администрации незаконным, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что администрацией не представлены доказательства, свидетельствующие о том, что земельный участок, на который претендует заявитель, ограничен в обороте в связи с отнесением к землям лесного фонда либо к землям общего пользования.

Как видно из дела, ответом администрации г. Томска от 23.11.2012 N 4415-з Тугареву П.А. отказано в предоставлении земельного участка по адресу: /__/, площадью /__/ кв.м для садоводства по причине того, что расположен в зоне зеленых насаждений, в границах особо охраняемой природной территории " /__/" (решение Думы г. Томска от 29.05.2007 N 502), комиссией по землепользованию и застройке принято решение о проведении публичных слушаний с целью внесения изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования "Город Томск" в части изменения границы территориальной зоны с зоны садоводства и дачных участков (Ж-4) на территориальную зону (Р-2); до утверждения данного решения Думой г. Томска предоставление земельных участков приостановлено.

Указанное решение принято с соблюдением процедуры рассмотрения заявления, в пределах компетенции органа, рассмотревшего данное заявление.

Согласно пункту 1 статьи 7 Земельного кодекса РФ земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на категории, в том числе земли населенных пунктов (подпункт 2) и земли особо охраняемых территорий и объектов (подпункт 4).

Статьей 85 Земельного кодекса РФ предусмотрена возможность выделения в пределах границ населенных пунктов зон особо охраняемых территорий (в данном случае - особо охраняемая природная территория), используемых в соответствии с требованиями, установленными статьями 94-100 Земельного кодекса РФ. Основу правового режима таких зон определяет градостроительный регламент, обязательный для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки. Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования.

Материалами дела не подтверждено, что спорный участок относится к землям лесного фонда, напротив, из представленных документов следует, земельный участок относится к землям поселений. Сведений о том, что земельный участок находится в границах лесного фонда, также не представлено.

Довод о создании особо охраняемой природной территории судебная коллегия не принимает во внимание.

Вместе с тем, в силу ст. 85 Земельного кодекса РФ в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к различным территориальным зонам. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков.

При этом градостроительный регламент является актом, определяющим правовой статус земельных участков, входящих в состав конкретной территориальной зоны. Им устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков, а также ограничения использования земельных участков.

Действие градостроительного регламента распространяется в равной мере на все земельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в пределах границ территориальной зоны, обозначенной на карте градостроительного зонирования (ч. 3 ст. 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Предоставление земельных участков органами государственной власти, органами местного самоуправления должно производиться с учетом допускаемых градостроительным регламентом видов разрешенного использования.

Согласно ч. 2 ст. 85 Земельного кодекса РФ градостроительные регламенты территориальных зон устанавливаются Правилами землепользования и застройки.

Решением Думы г. Томска от 27.11.2007 N 687 утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования "Город Томск" (далее - Правила), в которых градостроительный регламент определяется как устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков.

Из представленной в материалы дела выкопировки с карты градостроительного зонирования /__/, являющейся приложением к Правилам, видно, что испрашиваемый земельный участок находится в территориальной зоне Ж-4 (зона садоводства и дачных участков). Согласно Правилам зона Ж-4 предназначена для размещения садовых и дачных участков с правом возведения жилого строения используемых населением в целях отдыха и выращивания сельскохозяйственных культур. Основными видами разрешенного использования в указанной зоне является размещение садовых и дачных домов.

Судом установлено, что в Правила землепользования и застройки муниципального образования "Город Томск" изменения в части правового режима испрашиваемого земельного участка, не вносились. Правовой режим земельного участка, соответствующий зоне Ж-4, не изменен.

Закон Томской области от 12.08.2005 N 134-ОЗ "Об особо охраняемых природных территориях в Томской области" устанавливает порядок определения особо охраняемых природных территорий местного значения в муниципальных образованиях Томской области.

В силу п. 1 ст. 5 Закона Томской области "Об особо охраняемых природных территориях в Томской области" особо охраняемые природные территории местного значения создаются в пределах муниципального образования, являются собственностью муниципального образования и находятся в ведении органов местного самоуправления, определяются по согласованию с Администрацией Томской области.

Согласно п. 3 ст. 5 Закона порядок создания указанных особо охраняемых природных территорий утверждают органы местного самоуправления.

Из решения Думы г. Томска от 11.12.2012 N 568 "Об образовании особо охраняемой природной территории местного значения муниципального образования "Город Томск" следует, что данным решением предусмотрено образование особо охраняемой природной территории " /__/", определены ее границы, утверждено Положение об особо охраняемой природной территории местного значения " /__/".

В соответствии с п. 4 настоящее решение подлежит официальному опубликованию и вступает в силу с момента внесения необходимых изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования "Город Томск", утвержденные решением Думы г. Томска от 27.11.2007 N 687. Опубликовано в "Сборнике официальных материалов муниципального образования "Город Томск", 20.12.2012, N 57.

В соответствии с п. 4 решения Думы Города Томска от 11.12.2012 N 568 "Об образовании особо охраняемой природной территории местного значения муниципального образования "Город Томск" настоящее решение подлежит официальному опубликованию и вступает в силу с момента внесения необходимых изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования "Город Томск", утвержденные решением Думы города Томска от 27.11.2007 N 687.

Частью 1 ст. 6 Лесного кодекса РФ установлено, что леса могут располагаться как на землях лесного фонда, так и землях иных категорий. В соответствии со ст. 23 Лесного кодекса РФ в границах населенных пунктов располагаются городские леса.

Согласно частям 2 и 6 статьи 30 Градостроительного кодекса РФ правила землепользования и застройки включают в себя градостроительные регламенты, в которых указываются виды разрешенного использования земельных участков.

В соответствии с п. 4 ч. 2 ст. 7 Федерального закона от 24.07.2007 N221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" в государственный кадастр недвижимости в случае, если объектом учета является земельный участок, вносятся также сведения о разрешенном использовании.

Системный анализ приведенных норм позволяет сделать вывод о том, что земельные участки в границах населенных пунктов будут являться городскими лесами только после принятия соответствующих документов градостроительного зонирования и внесения об этом сведений в государственный кадастр недвижимости.

Вместе с тем, как отмечено в кадастровом плане территории, на которой расположен испрошенный земельный участок, данная территориальная зона ограничений и обременений не имеет; разрешенное использование - для садоводства, в Правила землепользования и застройки муниципального образования "Город Томск" изменения не вносились.

Вместе с тем испрашиваемый Тугаревым П.А. земельный участок не находится в планируемой особо охраняемой природной территории.

Земельный участок формируется на основании ст. 69, 70 ЗК РФ, а также Федерального закона о землеустройстве и Федерального закона о государственном кадастре недвижимости. Порядок утверждения схем расположения земельных участков предусмотрен не иначе, как путем подачи заинтересованным лицом заявления органу местного самоуправления, который в свою очередь рассматривает его по правилам ч. 4 ст. 34 ЗК РФ.

Поскольку решение данного вопроса относится к исключительной компетенции Администрации г.Томска, суд первой инстанции обоснованно указал, что нарушенное право заявителя может быть восстановлено путем возложения обязанности на Администрацию г.Томска рассмотреть заявление в установленном ст. 34 ЗК РФ порядке в месячный срок со дня вступления решения суда в законную силу.

Доводы жалобы не содержат фактов, которые не были бы проверены и оценены судом при рассмотрении дела, влияли на законность и обоснованность решения, либо опровергали выводы суда первой инстанции, в связи с чем не могут служить основанием для отмены решения.

Руководствуясь п. 1 ст. 328, ст. 329 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Советского районного суда г. Томска от 27 декабря 2012 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Администрации г.Томска - без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи: