Апелляционное определение СК по гражданским делам Владимирского областного суда от 25 июня 2013 г. по делу N 33-1842/2013

Судебная коллегия по гражданским делам Владимирского областного суда в составе:

председательствующего Судаковой Р.Е.,

судей Гришиной Г.Н. и Семёнова А.В.

при секретаре Кузьминых Е.Л.,

рассмотрела в открытом судебном заседании в городе Владимире 25 июня 2013 года дело по апелляционной жалобе Главы муниципального образования г. Судогда городское поселение на решение Судогодского районного суда Владимирской области от 29 марта 2013 года, которым постановлено:

Признать недействующим с момента вступления решения суда в законную силу п.1п.13 ст.29 и п.п. 1 п.11 ст.30 Устава муниципального образования г. Судогда городское поселение, принятого решением Совета народных депутатов муниципального образования город Судогда городское поселение от 27.03.2012 года N61/10.

Заслушав доклад судьи Семёнова А.В., судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Прокурор Судогодского района Владимирской области обратился в суд с заявлением о признании недействующим со дня вступления решения суда в законную силу пп.1п.13 ст.29 и пп. 1 п.11 ст.30 Устава муниципального образования г. Судогда городское поселение, принятого решением Совета народных депутатов муниципального образования город Судогда городское поселение от 27.03.2012 года N61/10.

В обоснование требований указал, что указанными положениями Устава предусмотрены дополнительные гарантии лицам, замещавшим выборные должности в Совете народных депутатов муниципального образования город Судогда городское поселение, депутатам Совета народных депутатов муниципального образования город Судогда городское поселение, ранее осуществлявшим свои полномочия на постоянной основе, а также лицу, замещавшему должность Главы муниципального образования город Судогда городское поселение. После прекращения исполнения своих полномочий указанным лицам выплачивается денежное содержание, установленное на день прекращения полномочий, с учетом индексации в течение одного года. В случае трудоустройства и получения ими заработной платы ниже размеров, установленных на день прекращения полномочий, производится доплата до уровня ранее установленного денежного содержания с учетом индексации.

Прокурор полагает, что указанные положения Устава муниципального образования противоречат действующему трудовому законодательству, в соответствии с которым гарантии работникам, освобожденным от работы в следствие избрания их на выборные должности, устанавливаются федеральными законами и законами субъектов РФ, регулирующими статус и порядок деятельности указанных лиц. Установление подобных выплат после окончания полномочий этих лиц трудовое законодательство не предусматривает.

Не предусматривает таких гарантий и законодательство о муниципальной службе и о гарантиях осуществления полномочий депутатов представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления. Поэтому указанные нормы Устава, как противоречащие действующему федеральному законодательству и законодательству Владимирской области следует признать недействительным.

В судебном заседании старший помощник прокурора Трифонов А.В. требования поддержал, просил их удовлетворить по основаниям, изложенным в заявлении.

Представитель Совета народных депутатов МО г. Судогда Кукушкин М.М. возражал против требований прокурора, просил в их удовлетворении отказать. Полагал, что прокурор избрал неверный способ защиты, поскольку в интересах неопределенного круга лиц должен был обратиться с исковым заявлением, при этом прокурор пропустил срок обращения в суд, поскольку устав был принят и опубликован в июле 2012 г.

По существу заявленных требований представитель заинтересованного лица указал, что указанные отношения не регулируются трудовым законодательством, а оспариваемые нормы не могут противоречить ТК РФ. Согласно ст.ст. 12 и 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти, самостоятельно решают вопросы местного значения и формируют бюджет муниципального образования. В силу Федерального закона N131-ФЗ от 06.10.2003 г. органы местного самоуправления вправе за счет средств бюджета муниципального образования устанавливать дополнительные меры социальной поддержки для отдельных категорий граждан. Также закон предусматривает, что гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица, устанавливаются Уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской федерации. Законами Владимирской области предусмотрено, что Уставом муниципального образования могут устанавливаться дополнительные (иные) гарантии муниципальным служащим, депутатам, выборному должностному лицу. В данном случае установлены компенсационные выплаты неработающим лицам, замещавшим выборные должности на постоянной основе, которые являются дополнительными мерами социальной поддержки и выплачиваются из средств муниципального бюджета.

Представитель Управления Министерства юстиции РФ по Владимирской области в судебное заседание не явился, просил рассмотреть дело в свое отсутствие, представил письменный отзыв, в котором поддержал заявление прокурора.

Судом постановлено указанное выше решение.

В апелляционной жалобе представитель Глава муниципального образования г. Судогда городское поселение просит отменить решение суда первой инстанции как незаконное и необоснованное и вынести новое решение об отказе в удовлетворении требований.

Прокурором Судогодского района представлены письменные возражения на апелляционную жалобу.

Жалоба рассмотрена в отсутствие представителя Управления Министерства юстиции РФ по Владимирской области, извещенного надлежащим образом.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на нее, выслушав объяснения представителей сторон, судебная коллегия приходит к следующему.

Основания для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке предусмотрены ст.330 ГПК РФ. К таким основаниям закон относит, в том числе, неправильное применение норм материального и процессуального права.

В данном случае судом были допущены такие нарушения.

Как усматривается из решения суда, дело было рассмотрено в порядке главы 25 ГПК РФ, устанавливающей правила рассмотрения дел об обжаловании решений и действий (бездействия) органов власти и должностных лиц.

Вместе с тем прокурор обратился в суд с заявлением об оспаривании положений Устава муниципального образования г. Судогда городское поселение.

По своей сути устав муниципального образования является нормативным правовым актом, поскольку принят представительным органом местного самоуправления и содержит правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, направленные на урегулирование общественных отношений.

Таким образом, дело подлежало рассмотрению по правилам главы 24 ГПК РФ.

При изложенных обстоятельствах довод апелляционной жалобы о нарушении судом положений ст.255 ГПК РФ является несостоятельным, поскольку обстоятельства, предусмотренные данной нормой, как основание для обращения в суд, не имеют значения для рассмотрения данного дела.

Обстоятельствами, подлежавшими установлению по делу, являются: наличие соответствующих полномочий у принявшего нормативный правовой акт органа, соблюдение порядка его принятия и соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В данном случае суд первой инстанции не проверил наличие полномочий у Совета народных депутатов г. Судогда на принятие Устава, и соблюдение порядка принятия данного нормативного акта.

На основании представленных на обозрение суда апелляционной инстанции документов судебная коллегия приходит к выводу, что решение Совета народных депутатов г. Судогда от 27.03.2012 г. N61/10 принято полномочным составом указанного органа. В соответствии с протоколом заседания Совета от установленного уставом числа депутатов 15, в голосовании по данному вопросу приняли участие 14 депутатов, проголосовавших за принятие устава единогласно. Тем самым удовлетворены требования ч.5 ст.44 Федерального закона от 06.10.2003 N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" о принятии устава муниципального образования большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования.

Устав зарегистрирован в Управлении Минюста России по Владимирской области 06.06.2012 N RU335131012012001, что подтверждается представленным на обозрение судебной коллегии свидетельством.

Текст устава опубликован в газете "Мой город Судогда" N6(149) от 23.06.2012 г.

Принятию Устава предшествовало проведение публичных слушаний в соответствии с Решением Совета народных депутатов г. Судогда от 23.11.2011 г. N43/7.

Таким образом, нормативный акт, положения которого оспаривает прокурор, принят уполномоченным органом в установленном порядке.

Что касается оспариваемых норм, закрепленных в пп.1п.13 ст.29 и пп. 1 п.11 ст.30 Устава муниципального образования г. Судогда городское поселение, судебная коллегия полагает, что выводы суда в этой части основаны на неправильном применении норм материального права, что влечет отмену судебного акта исходя из следующего.

Системный анализ положений норм ч.2 ст.130 Конституции Российской Федерации, ст.ст.2,40 Федерального закона от 06.10.2003 N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", ст.15 ТК РФ свидетельствует о том, что депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления, осуществляют свою деятельность не в рамках трудового законодательства. Денежное вознаграждение депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в период осуществления ими указанных полномочий по своей правовой природе является одной из социальных гарантий, связанной с пребыванием лица на выборной муниципальной должности на постоянной основе, и на которую указанное лицо вправе рассчитывать, поэтому к спорным правоотношениям не применяются нормы трудового законодательства.

В связи с этим ошибочной представляется точка зрения суда, что к отношениям по выплате денежного вознаграждения депутату при осуществлении им указанных полномочий, а также в случае оказания ему социальной помощи и поддержки после прекращения его полномочий и утраты статуса депутата применяются нормы трудового законодательства.

Несостоятельной является и ссылка суда на положения законодательства о муниципальной службе. Поскольку в силу прямого указания ч.2 ст. 1 Федерального закона от 02.03.2007 N25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" и ч.2 ст.1 Закона Владимирской области от 30.05.2007 N58-ОЗ "О муниципальной службе во Владимирской области" указанные законы не определяют статус депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, поскольку указанные лица не являются муниципальными служащими.

На момент принятия оспариваемого положения Устава статус и порядок деятельности депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления регулировался положениями Федерального закона от 06.10.2003 N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ".

В соответствии с частью 5.1 ст.40 указанного Федерального закона гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ.

Данный Федеральный закон не устанавливает таких социальных гарантий как сохранение денежного содержания на период трудоустройства лицам, избранным на выборные должности при прекращении полномочий, однако не содержит и запрета на их установление органами местного самоуправления в рамках своих полномочий. При этом ст.53 Закона содержит норму, согласно которой расходы местных бюджетов осуществляются в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации. Органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, устанавливают другие нормативы расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения.

В силу абз. четвертого п.1 ст.9, п.п. 1 и 2 ст.86 БК РФ установление и исполнение расходных обязательств муниципальных образований относится к бюджетным полномочиям муниципального образования. Расходные обязательства муниципального образования возникают в результате принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления. Данные расходные обязательства устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита соответствующего местного бюджета.

Согласно ст.2 Закона Владимирской области от 07.04.2008 N46-ОЗ "О гарантиях осуществления полномочий депутатов представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления в муниципальных образованиях Владимирской области" гарантии осуществления полномочий депутатов представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления в муниципальных образованиях Владимирской области устанавливаются уставами муниципальных образований области в соответствии с федеральными законами и настоящим Законом.

Данным законом также не предусмотрены социальные гарантии в виде сохранения денежного содержания на период трудоустройства лицам, избранным на выборные должности при прекращении полномочий.

Вместе с тем, статьей 8 данного закона допускается устанавливать уставами муниципальных образований иные гарантии осуществления полномочий депутату и выборному должностному лицу.

При таких обстоятельствах вывод суда первой инстанции, что устав муниципального образования не может для указанной категории лиц устанавливать дополнительные гарантии, не предусмотренные федеральными законами либо законами субъекта РФ, основан на неправильном толковании норм материального права.

Действующее законодательство, определяющее, что размеры и условия оплаты труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, устанавливаются уставами муниципальных образований, тем самым предоставляет уполномоченным выборным органам местного самоуправления право решать данный вопрос самостоятельно.

При таких обстоятельствах основания для удовлетворения заявленных требований отсутствуют.

На основании изложенного в соответствии с п.2 ст.328 ГПК РФ решение суда первой инстанции подлежит отмене с вынесением нового решения об отказе в удовлетворении требований.

Руководствуясь ст.ст.328-330 ГПК РФ судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Судогодского районного суда Владимирской области от 29 марта 2013 года отменить.

Принять по делу новое решение, которым прокурору Судогодского района Владимирской области в удовлетворении заявления отказать.

Председательствующий: Р.Е. Судакова

Судьи: Г.Н. Гришина

А.В. Семёнов