Определение СК по гражданским делам Челябинского областного суда от 12 февраля 2013 г. по делу N 11-916/2013

Судебная коллегия по гражданским делам Челябинского областного суда в составе:

председательствующего судьи Турковой Г.Л. судей Смолина А.А, Загайновой А.Ф. при секретаре Усовой А.Ю.

рассмотрела в открытом судебном заседании в городе Челябинске "12" февраля 2013 года в зале суда гражданское дело по заявлению Глазкова С.Л., Чудинова Д.А., Елисеевой Л.В. об оспаривании постановления администрации Кыштымского городского округа от 04 апреля 2012 года N 949 с апелляционными жалобами администрации Кыштымского городского округа и ЗАО "Драгцветмет" на решение Кыштымского городского суда Челябинской области от 06 ноября 2012 года.

В суд апелляционной инстанции явились Глазков С.Л., представитель Елисеевой Л.В. и Чудинова Д.А. Глазкова Л.П., действующая на основании нотариальных доверенностей от 01.08.2012 года и от 23.07.2012 года, представители администрации Кыштымского городского округа Гаврилова А.О., действующая на основании доверенности от 01.03.2012 года, и Лотов М.Н., действующий на основании доверенности от 14.03.2012 года, представитель ЗАО "Драгцветмет" Климов А.С., действующий на основании доверенности от 29.02.2012 года.

Елисеева Л.В., Чудинова Д. А., представители Министерства промышленности и природных ресурсов по Челябинской области, Министерства строительства инфраструктуры и дорожного хозяйства по Челябинской области, Управления Роспотребнадзора по Челябинской области, Министерства по экологической и радиационной безопасности по Челябинской области в суд апелляционной инстанции не явились, извещены о времени и месте рассмотрения жалобы. Дело рассмотрено в их отсутствие в соответствии со ст. 327 и ст. 167 Гражданского процессуального кодекса РФ.

Заслушав доклад судьи Турковой Г.Л. об обстоятельствах дела и доводах апелляционной жалобы, пояснения сторон, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

1

Глазков С.Л., Чудинов Д.А. и Елисеева Л.В. обратились в суд с заявлением об оспаривании постановления администрации Кыштымского городского округа от 04 апреля 2012г. N 949 "Об изменении разрешенного использования земельного участка, расположенного в 22м. юго-западнее административного здания по ул. ****, **** в г. Кыштыме" и просили признать это постановление незаконным и отменить. В обоснование заявленных требований (с учетом дополнений) заявители указали на то, что они являются собственниками жилых домов и земельных участков, расположенных в непосредственной близости от земельного участка, в отношении которого оспариваемым постановлением было изменено разрешенное использование. Оспариваемое постановление издано с нарушением статей 1, 3, 7, 40, 42, 60 Земельного кодекса РФ, статей 30, 37, 39, 48.1, 49, п.7 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ, п.26 статьи 5 и статьи 14 Устава Кыштымского городского округа, без проведения публичных слушаний и без соблюдения технических регламентов. Размещение на спорном земельном участке предприятия по переработке драгоценных цветных металлов, которое стало возможным в результате издания оспариваемого постановления, создаст угрозу нарушения прав и законных интересов заявителей как собственников земельных участков и жилых домов, которые оказываются в расчетной санитарно-защитной зоне этого предприятия, права на сохранение окружающей среды, проживание в благоприятной окружающей среде, на использование и охрану земель. В судебном заседании Глазков С.Л. и представитель заявителей Чудинова Д.А. и Елисеевой Л.В. Глазкова Л.П. заявленные требования поддержали.

Чудинов Д.А., Елисеева Л.В. в судебном заседании участия не принимали, о времени и месте рассмотрения дела был извещены.

Представители администрации Кыштымского городского округа в судебном заседании с заявленными требованиями не согласились, указав на то, что оспариваемое постановление принято администрацией в пределах предоставленных ей полномочий, соответствует закону и не нарушает прав заявителей.

Представители ЗАО "Драгцветмет" в судебном заседании с требования не признали, просили суд отказать в удовлетворении заявленных требований, указав на отсутствие нарушения прав заявителей.

Министерство промышленности и природных ресурсов по Челябинской области, Министерства строительства инфраструктуры и дорожного хозяйства по Челябинской области, Управления Роспотребнадзора по Челябинской области, Министерства по экологической и радиационной безопасности по Челябинской области в судебное заседание своих представителей не направили, о времени и месте рассмотрения дела были извещены, о рассмотрении дела в отсутствие своих представителей.

2

Суд постановил решение, которым исковые требования удовлетворил, признал постановление администрации Кыштымского городского округа N949 от 04.04.2012г. "Об изменении разрешенного использования земельного участка, расположенного в 22м. юго-западнее административного здания по ул. ****, 28а в г. Кыштыме" незаконным и отменил его с момента его принятия.

В апелляционной жалобе администрация Кыштымского городского округа просит отменить решение суда в связи с несоответствием выводов суда фактическим обстоятельствам дела, нарушением норм материального и процессуального права, вынести по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований. При разрешении спора суд применил закон, не подлежащий применению в соответствии с п.З ч.1 ст. 4, ч.ч. 1,2,4 ст. 4.1 Федерального закона "О введение в действие Градостроительного кодекса РФ", поскольку на территории муниципального образования приняты и действуют Правила землепользования и застройки Кыштымского городского округа. Суд также необоснованно применил Федеральный закон "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности". Выводы суда о необходимости проведения публичных слушаний по вопросу изменения разрешенного вида использования спорного земельного участка не основан на законе и противоречит материалам дела. Граница санитарно-защитной зоны предприятия по переработке драгоценных металлов определена ориентировочно по границе спорного земельного участка. Суд неправильно отнес водоохранные, санитарно-защитные зоны, производственные зоны и рекреационные зоны к зонам, которые не могут накладываться друг на друга, так как такое ограничение установлено в отношении только территориальных зон. Суд при разрешении спора не применил Правила землепользования и застройки Кыштымского городского округа.

В апелляционной жалобе ЗАО "Драгцветмет" просит отменить решение суда в связи с неправильным определением судом обстоятельств, имеющих значение для дела, недоказанностью установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для дела, несоответствием выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам дела, нарушением норм материального права, выразившихся в применении закона, не подлежащего применению, и неприменении закона, подлежащего применению. Общество настаивает на том, что фактические обстоятельства дела и действующее законодательство свидетельствуют о том, что при издании оспариваемого постановления не требовалось проведение публичных слушаний. Обстоятельства, которые положены судом в обоснование своих выводов, не нарушают прав и законных интересов заявителей. Суд, давая оценку разрешению на строительство, вышел за пределы предмета заявленных требований.

з

Изучив доводы апелляционных жалоб, проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в соответствии со ст. 327.1 Гражданского процессуального кодекса РФ, судебная коллегия находит решение суда подлежащим отмене в связи с неправильным применением норм материального права (п.4 ч.1 ст. 330 Гражданского процессуального кодекса РФ).

В ходе судебного разбирательства установлено, что постановлением администрации Кыштымского городского округа от 04.04.2012 года N 949 "Об изменении разрешенного использования земельного участка расположенного в 22м. юго-западнее административного здания по ул. ****, **** в г. Кыштыме" изменено разрешенное использование земельного участка с кадастровым номером ****, расположенного по указанному выше адресу, площадью **** кв.м на вид использования "под размещение производства по переработке драгоценных металлов ЗАО "Драгцветмет".

На момент рассмотрения спора земельный участок передан в аренду ЗАО "Драгцветмет" по договору от 29 мая 2012 года, заключенному на срок до 01.05.2013 года, предоставляемого для размещения производства по переработке драгоценных металлов (л.д.83-85, т.1).

Согласно кадастрового паспорту земельного участка спорный земельный участок расположен на землях, относящихся к категории земель населенных пунктов с разрешенным использованием - под размещение производства по переработке драгоценных металлов ЗАО "Драгцветмет" (л.д. 86,т.1).

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции мотивировал свой вывод тем, что при принятии оспариваемого постановления Администрацией Кыштымского городского округа были нарушены нормы положения п.п. 5 и 11 п.1 ст. 1, ст. 3, ст. 12 Земельного Кодекса РФ, п.4 ст.37 Градостроительного Кодекса РФ, выразившееся в нарушении установленного порядка изменения вида разрешенного использования объекта недвижимости в отсутствие разрешения на строительство у ЗАО "Драгцветмет". Суд также указал на то, что на момент издания оспариваемого постановления ЗАО "Драгцветмет" не являлось ни правообладателем земельного участка, ни собственником объекта незавершенного строительства, право собственности на которое возникло у него 28.04.2012 года, и до заключения 29.05.2012 года договора аренды с обществом. Суд указал на то, что закон не предусматривает возможности изменения разрешенного вида использования земельного участка по заявлению правообладателя земельного участка и объекта недвижимого имущества (на тот момент Сердакова С.Б.) в интересах других лиц (ЗАО

4

"Драгцветмет"). Суд первой инстанции указал, что спорный земельный участок относится одновременно к нескольким зонам - водоохраной зоне, санитарно-защитной зоне, производственной зоне, рекреационной, что, по мнению суда, не допускается законом. Суд, ссылаясь на положения статей 35, 36 Земельного Кодекса РФ, пришел к выводу о том, что до изменения целевого назначения земельного участка, необходимо было передать земельный Участок ЗАО "Драгцветмет" в аренду под размещение объекта незавершенного строительства, а затем при наличии утвержденной проектной документации под строительство (реконструкцию объекта), и только после ввода объекта в эксплуатацию изменить вид использования земельного участка. Суд полагал, что в силу п. 3 ст.37 Градостроительного Кодекса РФ администрация городского округа до издания оспариваемого постановления должна была истребовать и проверить соблюдение технических регламентов. Суд также пришел к выводу о том, что измененный вид использования земельного участка является условно-разрешенным видом использования и мог быть установлен только с соблюдением процедуры публичных слушаний.

Судебная коллегия не может согласиться с выводами суда первой инстанции и полагает, что эти выводы не соответствуют установленным по делу обстоятельствам и основаны на ошибочном применении и толковании действующего законодательства, регулирующего спорные правоотношения.

Постановлением администрации Кыштымского городского округа от 04.04.2012 года N 949 "Об изменении разрешенного использования земельного участка расположенного в 22м. юго-западнее административного здания по ул. ****, 28а в г. Кыштыме" на основании письма ЗАО "Драгцветмет" и Сердаковой С.Б. изменено разрешенное использование земельного участка с кадастровым номером ****, расположенного по указанному выше адресу, площадью **** кв.м., с вида использования "под размещение обслуживающего комплекса: автомойки, ремонтной мастерской, гостиницы, пункта питания" на вид использования "под размещение производства по переработке драгоценных металлов ЗАО "Драгцветмет".

Исходный земельный участок отводился по договору аренды от 21.04.2009 года Сердаковой С.Б. для размещения обслуживающего комплекса: автомойки, ремонтной мастерской, гостиницы, пункта питания. На земельном участке имеется объект незавершенного строительства, право собственности на который 28 апреля 2012 года по договору купли-продажи приобрело ЗАО "Драгцветмет", что послужило основанием для заключения с обществом договора аренды спорного земельного участка от 29 мая 2012 года.

5

В соответствии с п.7 и п.9 ст.1 Градостроительного кодекса РФ под территориальными зонами следует понимать зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты, т.е. устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Согласно статье 30 Градостроительного кодекса РФ границы территориальных зон, градостроительные регламенты с видами разрешенного использования земельных участков устанавливаются правилами землепользования и застройки территорий муниципальных образований.

Виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства подразделяются в ч. 1 ст. 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации на: основные виды разрешенного использования, условно разрешенные виды использования и вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними.

В силу п. 2 ст. 85 Земельного кодекса РФ, п. 1 ст. 36 Градостроительного кодекса РФ градостроительным регламентом, исполнение которого обязательно для всех землепользователей, определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.

На территории Кыштымского городского округа действуют Правила землепользования и застройки Кыштымского городского округа, утвержденные решением Собрания депутатов Кыштымского городского округа от 25 января 2007 года N22.

В силу п. 4 ч. 1 ст. 37 Градостроительного кодекса РФ основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных

и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования.

Аналогичные положения содержатся в п. 2 ст. 7 Земельного кодекса РФ, согласно которым земли в Российской Федерации используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов. Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования.

Следовательно, правообладателям земельных участков и объектов капитального строительства предоставляется возможность выбора основного вида разрешенного использования из предусмотренных градостроительным регламентом для данной территориальной зоны в качестве основных видов разрешенного использования, а также предоставляется право использования земельного участка наряду с основным видом использования по любому из вспомогательных видов.

Таким образом, виды разрешенного использования земельных участков, предусмотренные правилами землепользования и застройки, делятся на те, которые самостоятельно определяются землепользователем (основные и условно разрешенные), и те, которые могут определяться землепользователем только дополнительно к основным или условно разрешенным, с соблюдением установленных процедур.

В состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к различным территориальным зонам, в том числе производственным.

В соответствии с ч.7 ст. 85 Земельного кодекса РФ земельные участки в составе производственных зон предназначены для застройки промышленными, коммунально-складскими, иными предназначенными для этих целей производственными объектами согласно градостроительным регламентам.

Согласно градостроительных регламентов, установленных действующими на территории Кыштымского городского округа Правилами землепользования и застройки спорный земельный участок расположен в производственной зоне, одним из основных разрешенных видов использования недвижимости в которой являются коммунально-складские и

производственные объекты с различными нормативами воздействия на окружающую среду различного профиля.

Помимо спорного земельного участка в границах данной территориальной зоны расположены другие земельные участки, на которых на момент принятия оспариваемого постановления располагались различные производственные объекты.

Согласно санитарно-эпидемиологическому заключению Главного государственного санитарного врача Управления Роспотребнадзора по Челябинской области от 16.02.2012 года при переработке концентратов благородных металлов с получением черни палладия, порошков золота, платины, серебра, концентратов металлов платиновой группы присутствуют выбросы, носящиеся к умеренно опасным и малоопасным веществам, относящимся к III и IV классам опасности.

При таких обстоятельствах судебная коллегия, исходя из вышеназванных положений, приходит к выводу о том, что для землепользователя допускается последующий выбор из разрешенных в соответствующей зоне видов использования. Установление спорному земельному участку вида использования "под размещение производства по переработке драгоценных металлов ЗАО "Драгцветмет" является уточненным видом разрешенного использования земельного участка "производственные объекты с различными нормативами воздействия на окружающую среду различного профиля", что соответствует целевому назначению данной территориальной зоны.

Нормы действующего законодательства не содержат запрета для органов местного самоуправления на уточнение вида разрешенного использования земельного участка по заявлению правообладателя земельного участка.

Согласно Постановлению Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 года N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса РФ", основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

Судебная коллегия полагает, что оспариваемое постановление принято органом местного самоуправления в пределах его полномочий с соблюдением установленного порядка и не нарушает прав и законных интересов заявителей.

8

Согласно ст. 28 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" на публичные слушания должны выноситься, в том числе, вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки.

Доводы заявителей о том, что оспариваемое решение должно приниматься главой городской администрации с учетом результатов публичных слушаний основаны на неправильном применении закона. Поскольку в муниципальном образовании "Кыштымский городской округ" правила землепользования и застройки не приняты, то положения п.3 ч.1 ст.4 Федерального закона "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации", предусматривающие, что решение об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования принимается главой местной администрации с учетом результатов публичных слушаний, не применяются.

Судебная коллегия находит ошибочными доводы заявителей и выводы суда первой инстанции о том, что в соответствии с п. 3 ст.37 Градостроительного Кодекса РФ администрация городского округа до издания оспариваемого постановления должна была истребовать и проверить соблюдение технических регламентов, поскольку на земельном участке имеется объект незавершенного строительства.

В соответствии с п. 3 ст. 37 Градостроительного кодекса РФ изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов.

Действительно, принадлежащий ЗАО "Драгцветмет" объект недвижимого имущества, расположенный на спорном земельном участке, является объектом незавершенного строительства. Однако оспариваемым ненормативным правовым актом вопрос об определении вида использования этого объекта недвижимости, его реконструкции или нового строительства на спорном земельном участке не устанавливается.

По общему, правилу вид разрешенного использования земельных участков определяется градостроительным регламентом. Изменение вида разрешенного использования земельного участка в связи с решением собственника объекта недвижимости не связано с изменением вида разрешенного использования объекта незавершенного строительства.

9

Условие соблюдения требований технических регламентов относится к изменению одного вида разрешенного использования объектов капитального строительства на другой вид такого использования, и к спорным правоотношениям не применяется.

Доводы заявителей о том, что размещение на спорном земельном участке предприятия по переработке драгоценных цветных металлов, которое стало возможным в результате издания оспариваемого постановления, создаст угрозу нарушения прав заявителей на проживание в благоприятной окружающей среде, на использование и охрану земель как смежных землепользователей, жилые дома которых оказываются в расчетной санитарно-защитной зоне этого предприятия материалами дела не подтверждены. Само по себе изменение вида использования земельного участка на разрешенный вид использования не означает наличия такой угрозы.

Судебная коллегия полагает, что то, что на момент издания оспариваемого постановления ЗАО "Драгцветмет" не являлось ни правообладателем земельного участка, ни собственником объекта незавершенного строительства (право собственности возникло 28.04.2012 года, а договор аренды земельного участка заключен 29.05.2012 года) не может служить основанием для признания оспариваемого постановления незаконным. Изменение вида использования осуществлено по заявлению правообладателя. Указанные выше обстоятельства не затрагивают прав и законных интересов заявителей, не имеющих каких-либо прав ни на спорный земельный участок, ни на объект незавершенного строительства, расположенный на этом земельной участке.

Судебная коллегия не может согласиться с доводами заявителей о том, что установленный оспариваемым постановлением для спорного земельного участка вид использования относится к вспомогательным видам разрешенного использования или условно разрешенным видам использования и находит их ошибочными. Проверка законности установления первоначального вида использования земельного участка к предмету данного спора не относится.

Вывод суда о том, что закон не предусматривает возможности изменения разрешенного вида использования земельного участка по заявлению правообладателя земельного участка и объекта недвижимого имущества (на тот момент Сердакова С.Б.) в интересах других лиц (ЗАО "Драгцветмет") не может служить основанием для признания оспариваемого постановления незаконным и потому, что закон не содержит и такого запрета.

Вывод суда о том, что спорный земельный участок относится одновременно к нескольким зонам - водоохраной зоне, санитарно-защитной зоне, производственной зоне, рекреационной, что, по мнению суда первой инстанции, не допускается законом, противоречит действующему законодательству.

Частью 1 ст. 85 Земельного кодекса РФ предусмотрено, что для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент.

Производственная зона является одной из территориальных зон, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты. Материалы дел на содержат доказательств того, что спорный земельный находится в различных территориальных зонах.

Водоохранные и санитарно-защитные зоны являются зонами с особыми условиями использования территорий, устанавливаемых в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Рекреационная зона относится к функциональной зоне, границы и функциональное назначение которой определены документами

территориального планирования.

Следовательно, установление указанных выше зон имеет различное правовое значение, тогда как суд первой инстанции ошибочно смешивает эти понятия.

Доводы заявителей об отсутствии учета их мнения о нарушении прав на сохранение окружающей среды, проживание в благоприятной окружающей среде, на использование и охрану земель не могут быть приняты, поскольку спорный земельный участок расположен в производственной зоне, предназначенной для застройки промышленными, коммунально-складскими, иными предназначенными для этих целей производственными объектами, правовое зонирование которой утверждено градостроительным регламентом - Правилами землепользования и застройки Кыштымского городского округа. Близость к земельному участку водных объектов и наличие водоохранных зон должна учитываться на стадии проектирования и контролироваться на стадии реализации проекта строительства (реконструкции) производственных объектов.

Судебная коллегия также находит ошибочными и не относящимися к предмету спора выводы суда о том, что до изменения целевого назначения земельного участка, необходимо было передать земельный участок ЗАО "Драгцветмет" в аренду под размещение объекта незавершенного

строительства, затем - под строительство (реконструкцию объекта), и только после ввода объекта в эксплуатацию изменить вид использования земельного участка.

Учитывая изложенные обстоятельства, судебная коллегия считает, что постановление администрации городского округа об изменении вида разрешенного использования земельного участка соответствует нормам Земельного кодекса РФ и Градостроительного кодекса РФ, издано с согласия пользователя, не нарушает права и охраняемые законом интересы заявителей, данный акт не является разрешением на строительство либо документом, утверждающим проектную документацию по размещению производства по переработке драгоценных металлов и предстоящего строительства (реконструкции) объектов недвижимости.

На основании изложенного, судебная коллегия, отменяя решение суда первой инстанции, выносит новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Руководствуясь ст. 328, 329, 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Кыштымского городского суда Челябинской области от 06 ноября 2012 года отменить. Вынести по делу новое решение. В удовлетворении заявленных требований Глазкову С.Л., Чудинову Д.А., Елисеевой Л.В. -отказать.

Апелляционное определение вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Судьи

12