Приложение 1. Концепция формирования проекта федеральной целевой программы "Развитие налоговых органов на 2002 - 2004 г.г."

Приложение 1

к приказу МНС РФ

от 1 февраля 2001 г. N БГ-3-19/25

Концепция
формирования проекта федеральной целевой программы "Развитие налоговых органов на 2002 - 2004г.г."

Важным звеном формирования рыночной экономики, достижения экономического роста, обеспечения цивилизованного уровня жизни российских граждан является создание эффективно работающей налоговой системы.

Реализация Плана действия Правительства Российской Федерации в области социальной политики и модернизации на 2002 - 2003 г.г. и долгосрочную перспективу предусматривает дальнейшее проведение налоговой реформы, направленной на снижение налогового бремени, упрощение налоговой системы, усиление налогового администрирования, включая развитие информационных технологий в налоговом администрировании, с целью соблюдения интересов бюджета при исполнении налогоплательщиками обязанностей по уплате налогов и других обязательных платежей.

В этой связи проблема координации действий государственной власти по проведению налоговой реформы, особая роль налоговых органов в формировании доходов бюджетов всех уровней и значимость для государства эффективной работы налоговых органов требует принятия специальной целевой программы.

Практика последних лет показывает бесперспективность попыток устранения основных недостатков действующей налоговой системы путем внесения лишь отдельных, "точечных" изменений в налоговое законодательство. Программно-целевой подход к решению проблем развития налоговой системы и повышению эффективности налогового администрирования, при котором достигается баланс интересов государства и налогоплательщиков, является оптимально возможным, поскольку предполагает рассмотрение в комплексе целей, задач и способов их решения, а также организационного, финансового, материально-технического и кадрового обеспечения.

В конечном итоге необходимость разработки федеральной целевой программы "Развитие налоговых органов на 2002 - 2004 годы" (далее именуется - Программа) определяется решением комплекса стратегических задач, связанных с проведением налоговой реформы в России, а также созданием масштабной системной перестройки налогового администрирования.

Целью Программы является формирование целостного подхода к разработке стратегии развития налоговых органов как единой централизованной системы и реализация налоговой политики в области государственного контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации по налогам и сборам.

В качестве основных задач Программы представляется целесообразным рассмотреть следующие:

- совершенствование механизмов мобилизации, учета и контроля за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты налогов, сборов и других обязательных платежей в бюджеты всех уровней и государственные внебюджетные фонды;

- обеспечение полноты учета налогоплательщиков в условиях модернизации налоговых органов;

- улучшение собираемости налогов и сборов в бюджетную систему страны;

- упорядочение правовой основы деятельности налоговых органов в целях создания достаточных условий для выполнения возлагаемых на них функций;

- совершенствование деятельности налоговых органов, развитие организационного, материального и технического обеспечения налоговых органов;

- развитие, полномасштабное внедрение и организация эффективного использования единой информационной, телекоммуникационной системы налоговых органов с учетом обеспечения безопасности информации;

- повышение правовой грамотности, информированности и добросовестности налогоплательщиков.

Налоговая реформа, предусматривающая, с одной стороны, снижение налоговой нагрузки и решение наиболее важных для товаропроизводителей вопросов (ликвидация барьеров, препятствующих развитию бизнеса), а, с другой стороны, - большую "прозрачность" налогоплательщиков для государства, улучшение налогового администрирования и сужение возможностей для уклонения от налогообложения, должна быть направлена на создание рациональной, справедливой, стабильной и предсказуемой налоговой системы.

Многообразие особенностей действующих экономических отношений неизбежно выявляет пробелы в правовом поле. Практика применения первой части Налогового кодекса Российской Федерации и проведенный анализ принятых глав второй части Кодекса свидетельствуют о сложностях, которые возникли и еще возникнут, в большей степени, в процессе адаптации к новому законодательству как налоговых органов, так и налогоплательщиков.

В настоящее время отмечается значительное (количественное и качественное) возрастание объемов проводимой Министерством Российской Федерации по налогам и сборам законотворческой работы. Рост числа состоящих на учете в налоговых органах налогоплательщиков, появление новых объектов налогообложения, глобализация производства, включение России в международный обмен товарами (работами, услугами), в том числе особый правовой статус СНГ, требует разработки соответствующих законодательных и нормативных правовых актов, подготовка которых неизбежно связана с привлечением специалистов и экспертов в соответствующих областях.

Однако предлагаемые мероприятия в области реформирования налоговой системы не могут ограничиваться лишь совершенствованием законодательства. С позиции функционального подхода стратегия развития налоговых органов должна включать в себя также и установление жесткого оперативного контроля за соблюдением действующих законов, и резкое усиление мер, направленных на пресечение противозаконной деятельности и теневых экономических операций, не подпадающих под налогообложение, и повышение эффективности налогового администрирования и реинжиниринга технологических процессов налогового администрирования, и работу с налогоплательщиками по усилению пропаганды идей соблюдения налоговой политики и налогового законодательства, оказанию консультационных услуг налогоплательщикам, а также принятию мер по обеспечению исполнения обязанностей по уплате налогов и сборов.

Решение указанных выше задач невозможно без развития автоматизированной информационной системы МНС России (АИС "Налог"). В этой связи Министерство Российской Федерации по налогам и сборам проводит на базе современных информационных технологий работу по созданию, организации и внедрению более эффективного использования единой информационной системы, телекоммуникационной системы налоговых органов с учетом обеспечения безопасности информации, содержащей налоговую тайну и информацию конфиденциального характера на всех этапах ее обработки, хранения и передачи по телекоммуникационным каналам связи.

Сложность системы налоговых органов, ее территориальная разобщенность и масштабность определяют поэтапный подход к решению задачи развития и совершенствования АИС "Налог", информационно-технологической поддержки всего процесса учета налогоплательщиков, сбора налогов и платежей.

Кроме того, под эгидой Международного Валютного Фонда, Всемирного банка реконструкции и развития, Правительства Российской Федерации проводится работа по реформированию и модернизации налоговой службы России. В связи с этим в ряде регионов Российской Федерации планируется организация региональных центров по обработке данных (ЦОД) налогоплательщиков.

Одной из важнейших составляющих налоговой реформы является повышение уровня налогового администрирования и, прежде всего, повышение уровня квалификации персонала налоговых органов.

Налоговая система не в состоянии выполнить поставленные задачи без соответствующего кадрового обеспечения, а также без адекватного отношения к налоговой политике различных категорий налогоплательщиков.

Сотрудники налоговых органов должны отвечать высоким требованиям профессиональной компетенции, что предполагает как качественное и современное образование, наличие богатого опыта работы, так и постоянное повышение квалификации.

Уровень правовой грамотности и добросовестности налогоплательщиков также является важным фактором реализации налоговой реформы. Налогоплательщикам необходимо создать условия для беспрепятственного получения сведений и документов, а также обоснованных правовых советов при выполнении ими обязанностей по исчислению и уплате налогов.

В рамках реализации Программы должны быть достигнуты следующие глобальные цели:

1. Повышение уровня эффективности налоговой системы

за счет:

- выравнивания условий налогообложения для всех налогоплательщиков (прежде всего, за счет отмены необоснованных льгот и исключений);

- отмены неэффективных налогов и сборов;

- исправления деформаций в правилах определения налоговой базы по отдельным налогам, искажающих их экономическое содержание;

- улучшения налогового администрирования;

- повышения уровня собираемости налогов за счет, с одной стороны, совершенствования налогового законодательства, с другой, - повышения эффективности работы по взысканию недоимки;

- совершенствования системы расчетов по налоговым платежам через банковскую систему и выверки платежей;

- повышения уровня работы налоговых органов с налогоплательщиками по разъяснению положений законодательства о налогах и сборах, в том числе по вопросам их постановки на учет, предоставления им налоговых льгот, а также о налоговых правонарушениях и ответственности за их совершение;

- упрощения и ускорения процедур обжалования решений и действий налоговых органов;

- сокращения возможностей для уклонения от налогообложения.

2. Снижение общего налогового бремени на законопослушных налогоплательщиков.

3. Упрощение налоговой системы за счет:

- сокращения числа налогов и сборов;

- максимальной унификации налоговых баз и правил их исчисления по отдельным налогам, а также порядка их уплаты.

4. Обеспечение стабильности и предсказуемости налоговой системы.

Кроме того, необходимо отметить, что другая часть мероприятий, имеющая в настоящее время концептуальный характер, из-за невозможности их оформления в виде законодательных инициатив может быть четко сформулирована и реализована лишь в процессе выполнения работ по Программе.

Функции государственного заказчика и основного разработчика Программы целесообразно возложить на Министерство Российской Федерации по налогам и сборам.

Предлагаемый срок разработки Программы с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и организаций - II квартал 2001 года.

Предполагаемый объем выполняемых работ в целях реализации вышеуказанной программы в ценах 2000 года составляет 40 млрд. рублей, в том числе за счет средств федерального бюджета - 33 млрд. рублей, включая средства займа Международного банка реконструкции и развития для финансирования второго проекта модернизации налоговой службы в размере до 15 млрд. рублей. Кроме того, предполагается привлечение средств субъектов Российской Федерации и местных органов самоуправления в размере до 7 млрд. рублей на договорной возмездной основе за обеспечение дополнительных поступлений доходов по результатам проведенной контрольной работы.

Предварительная стоимость реализации программы по годам составляет: 2002 г. - 14,0 млрд. рублей, 2003 г. - 13,0 млрд. рублей, 2004 г. - 13,0 млрд. рублей, из них средства федерального бюджета соответственно: в 2002 г. - 11,5 млрд. рублей, в 2003 г. - 10,7 млрд. рублей, в 2004 г. - 10,8 млрд. рублей.

В качестве основных этапов реализации программы предлагается рассмотреть следующие:

Первый этап - в течение 2002 - 2003 годов - предусматривает развитие базовых условий для совершенствования механизмов мобилизации, учета и контроля за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты налогов, сборов и других обязательных платежей в бюджеты всех уровней и государственные внебюджетные фонды, прежде всего, с позиции разработки и упорядочения правовых и нормативно-методических документов. Одновременно будет обеспечено развитие, полномасштабное внедрение и организация эффективного использования единой информационной, телекоммуникационной системы налоговых органов, а также решение задачи обеспечения полноты учета налогоплательщиков в условиях модернизации налоговых органов.

Второй этап - в течение 2004 года - представляет собой выполнение широкого спектра организационно-технических, управленческих, социальных и других мероприятий, направленных на коренное совершенствование существующей системы налогового администрирования в Российской Федерации.

Механизм реализации Программы будет определен государственным заказчиком в лице Министерства Российской Федерации по налогам и сборам. К участию в реализации Программы планируется привлечь территориальные налоговые органы, организации, находящиеся в ведении МНС России, другие заинтересованные федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, организации и научные учреждения.

Механизм реализации Программы включает в себя организационные мероприятия, обеспечивающие управление совокупностью процессов, предназначенных для проведения работ по планированию, выполнению и контролю за ходом реализации программных мероприятий.

Разработка Программы, порядок управления реализацией Программы и контроль за ходом ее выполнения будут осуществлены в соответствии с Порядком разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 года N 594.