Определение Конституционного Суда РФ от 14 декабря 2000 г. N 268-О "По запросу Верховного Суда Российской Федерации о проверке конституционности части третьей статьи 75 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя М.В.Баглая, судей Н.С.Бондаря, Н.В.Витрука, Г.А.Гаджиева, Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, Г.А.Жилина, В.Д.Зорькина, А.Л.Кононова, В.О.Лучина, Т.Г.Морщаковой, Ю.Д.Рудкина, Н.В.Селезнева, А.Я.Сливы, В.Г.Стрекозова, О.И.Тиунова, О.С.Хохряковой, Б.С.Эбзеева, В.Г.Ярославцева,

заслушав в пленарном заседании заключение судьи Ю.М.Данилова, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение запроса Верховного Суда Российской Федерации, установил:

1. В производстве Верховного Суда Российской Федерации находится дело по жалобе открытого акционерного общества "Акционерный банк "Инкомбанк" о признании недействительным пункта 1 раздела 1 Положения об отзыве лицензии на осуществление банковских операций у кредитных организаций в Российской Федерации (утверждено приказом Центрального банка Российской Федерации от 2 апреля 1996 года N 264, в редакции от 25 марта 1999 года), согласно которому отзыв лицензии на осуществление банковских операций производится Центральным банком Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом "О банках и банковской деятельности", Федеральным законом "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", данным Положением и иными нормативными актами Банка России. ОАО "Акционерный банк "Инкомбанк" считает, что эта норма противоречит Федеральному закону от 25 сентября 1998 года "О лицензировании отдельных видов деятельности", в соответствии с пунктом 3 статьи 13 которого аннулирование лицензии возможно лишь решением суда на основании заявления лицензирующего органа, выдавшего лицензию, или органа государственной власти.

Верховный Суд Российской Федерации, приостановив производство по делу, обратился в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности части третьей статьи 75 Федерального закона от 2 декабря 1990 года "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (в редакции от 31 июля 1998 года), согласно которой Банк России вправе отозвать у кредитной организации лицензию на осуществление банковских операций по основаниям, предусмотренным Федеральным законом "О банках и банковской деятельности"; порядок отзыва лицензии на осуществление банковских операций устанавливается нормативными актами Банка России.

Как указывается в запросе, данная норма, наделяющая Банк России правом в рамках административных полномочий на издание приказа об отзыве лицензии минуя судебный порядок, противоречит положениям Конституции Российской Федерации о праве каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (статья 34, часть 1) и на судебную защиту своих прав и свобод (статья 46, часть 1). Кроме того, Верховный Суд Российской Федерации полагает, что внесудебный порядок отзыва лицензии у кредитных организаций ставит их в неравное положение с другими субъектами гражданского права.

2. Статус Центрального банка Российской Федерации установлен Конституцией Российской Федерации, в статье 75 которой определены его исключительное право на осуществление денежной эмиссии (часть 1) и в качестве основной функции - защита и обеспечение устойчивости рубля (часть 2). Данные полномочия по своей правовой природе относятся к функциям государственной власти, поскольку их реализация предполагает применение мер государственного принуждения.

Регистрация, лицензирование кредитных организаций, а также отзыв у них лицензии на осуществление банковских операций, предусмотренные Федеральными законами "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", "О банках и банковской деятельности", "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" и "О реструктуризации кредитных организаций", по существу, являются законодательной реализацией конституционной функции Банка России, который осуществляет банковское регулирование, надзор и контроль посредством принятия нормативно-правовых актов и индивидуально-правовых (ненормативных) актов на основе оперативной информации как о состоянии экономики в целом, так и в области денежно-кредитной политики. Нормотворческие полномочия Банка России предполагают его исключительные права и обязанности по установлению обязательных для органов государственной власти, всех юридических и физических лиц правил поведения по вопросам, отнесенным к его компетенции и требующим правового регулирования.

Отзыв лицензии на осуществление банковских операций - это решение Банка России, принимаемое в порядке и по основаниям, предусмотренным федеральным законодательством. Он не влечет прекращения деятельности кредитной организации как юридического лица, а означает лишь запрещение совершать какие-либо банковские операции и представляет собой исключительную меру воздействия, которая применяется к кредитной организации, допускающей нарушения требований федеральных законов, регламентирующих банковскую деятельность, и нормативных актов Банка России.

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в официально опубликованном определении от 5 ноября 1999 года по запросу Арбитражного суда города Москвы о проверке конституционности пунктов 1 и 4 части четвертой статьи 20 Федерального закона "О банках и банковской деятельности", право на отзыв лицензии является одним из закрепленных Федеральным законом "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" полномочий Центрального банка Российской Федерации (пункт 6 статьи 4), через которое реализуется его надзорная деятельность и достигаются цели, установленные статьей 3 названного Федерального закона в соответствии со статьей 75 (часть 2) Конституции Российской Федерации; с отзывом у банка лицензии связано ограничение на совершение им сделок, которое в соответствии со статьей 58 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" ставится в зависимость от начала процедуры банкротства. Однако в силу особенностей правового положения кредитных организаций отзыв лицензии является начальным этапом процедуры банкротства или ликвидации банка; запрет на заключение сделок и исполнение обязательств по сделкам до создания в установленном порядке ликвидационной комиссии и назначения конкурсного управляющего обусловлен необходимостью сохранения денежных средств и имущества кредитной организации для их законно обоснованного распределения между кредиторами, и направлен он на реализацию конституционного принципа равенства всех перед законом (статья 19, часть 1, Конституции Российской Федерации).

В силу изложенной правовой позиции, сохраняющей свою силу, сам по себе отзыв лицензии Банком России у кредитной организации не затрагивает установленное статьей 34 (часть 1) Конституции Российской Федерации право каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, а является средством государственной защиты прав и свобод, гарантируемой статьей 45 (часть 1) Конституции Российской Федерации.

3. Право обжалования в суд решений и действий (бездействия) органов государственной власти и их должностных лиц, вытекающее из статьи 46 (часть 2) Конституции Российской Федерации, может быть реализовано кредитной организацией, у которой отозвана лицензия на совершение банковских операций, в соответствии со статьей 21 Федерального закона "О банках и банковской деятельности", согласно которой решения и действия (бездействие) Банка России и его должностных лиц обжалуются в суд или арбитражный суд.

Пункт 5 части первой статьи 20 названного Федерального закона связывает отзыв лицензии на осуществление банковских операций за неисполнение требований федеральных законов, регулирующих банковскую деятельность, а также нормативных актов Банка России, с неоднократным применением Банком России в течение года к кредитной организации мер пруденциального надзора, предусмотренных статьей 19 того же Федерального закона и инструкцией Банка России от 31 марта 1997 года N 59 "О применении к кредитным организациям мер воздействия за нарушения пруденциальных норм деятельности".

Применяемые к кредитной организации принудительные меры воздействия оформляются в виде предписания, т.е. в виде акта, носящего административно-властный характер. В соответствии со статьей 46 (часть 2) Конституции Российской Федерации и пунктом 2 статьи 11 ГК Российской Федерации решение, принятое в административном порядке, может быть обжаловано в суд. Соответствующая норма содержится и в статье 22 АПК Российской Федерации. Это означает, что кредитная организация еще до принятия Банком России решения об отзыве лицензии на осуществление банковской деятельности имеет доступ к правосудию и возможность получения судебной оценки соответствующих актов Банка России. В случае, если кредитная организация не воспользовалась правом на обжалование ненормативных актов Банка России, законность и обоснованность их принятия может быть предметом судебного разбирательства по заявлению о признании недействительным приказа Банка России об отзыве лицензии.

Наличие предварительного и последующего судебного контроля на основе жалобы кредитной организации является формой реализации конституционного права на судебную защиту прав и свобод и права на обжалование в суд решений и действий (или бездействия) органов государственной власти и должностных лиц (статья 46, части 1 и 2, Конституции Российской Федерации) и не означает умаления или ущемления этих конституционных прав. Данная правовая позиция сформулирована и неоднократно подтверждена Конституционным Судом Российской Федерации в ряде решений, в том числе в постановлениях от 17 декабря 1996 года по делу о проверке конституционности пунктов 2 и 3 части первой статьи 11 Закона Российской Федерации "О федеральных органах налоговой полиции" и от 20 мая 1997 года по делу о проверке конституционности пунктов 4 и 6 статьи 242 и статьи 280 Таможенного кодекса Российской Федерации.

4. По мнению Верховного Суда Российской Федерации, установленный Федеральным законом "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" внесудебный порядок отзыва лицензии у кредитных организаций ставит такого рода учреждения в неравное положение с другими субъектами гражданского права, в отношении которых Федеральным законом "О лицензировании отдельных видов деятельности" установлен судебный порядок отзыва лицензий.

Между тем исходя из особого конституционно-правового статуса Банка России законодатель вправе урегулировать вопросы лицензирования кредитных организаций специальными законами, каковыми в настоящее время являются Федеральные законы "О банках и банковской деятельности" и "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)". Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности" не регламентирует вопросы отзыва лицензий кредитных организаций, поскольку согласно пункту 3 статьи 19 данного Федерального закона его действие не распространяется на те виды деятельности, лицензирование которых установлено иными вступившими в силу федеральными законами.

ОАО "Акционерный банк "Инкомбанк", оспаривая соответствие действующему законодательству пункта 1 раздела 1 Положения об отзыве лицензии на осуществление банковских операций у кредитных организаций в Российской Федерации, ссылался на статью 13 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности", Банк России в обоснование своей позиции - на статью 19 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" и часть третью статьи 75 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)".

Между тем правильный выбор норм, подлежащих применению в конкретном деле, на основе их истолкования и установления и исследования фактических обстоятельств находится в ведении судов общей юрисдикции и арбитражных судов, в данном случае Верховного Суда Российской Федерации, и не относится к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, установленной статьей 125 Конституции Российской Федерации и статьей 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".

Исходя из изложенного и руководствуясь пунктами 1 и 2 части первой статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации определил:

1. Отказать в принятии к рассмотрению запроса Верховного Суда Российской Федерации, поскольку разрешение поставленного в нем вопроса неподведомственно Конституционному Суду Российской Федерации, а также поскольку он не отвечает критерию допустимости обращений в соответствии с требованиями Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".

2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данному запросу окончательно и обжалованию не подлежит.

3. Настоящее Определение подлежит опубликованию в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".