Определение Кассационной коллегии Верховного Суда РФ от 28 февраля 2002 г. N КАС 02-59 О признании недействительным постановления Правительства РФ от 25 октября 2001 г. N 747 "Об утверждении Правил предоставления налоговых льгот организациям и индивидуальным предпринимателям, зарегистрированным на территории г.Байконура"

Определение Кассационной коллегии Верховного Суда РФ
от 28 февраля 2002 г. N КАС 02-59

Кассационная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

     Председательствующего:                            Федина А.И.,

     членов коллегии:                                  Нечаева В.И.,

                                                       Петроченкова А.Я.,

     с участием прокурора:                             Федотовой А.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании от 28 февраля 2002 г. гражданское дело по жалобам общества с ограниченной ответственностью "Поликон" и закрытого акционерного общества "Борт-М" о признании недействительным (незаконным) постановления Правительства Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 747 "Об утверждении Правил предоставления налоговых льгот организациям и индивидуальным предпринимателям, зарегистрированным на территории г.Байконура" по кассационным жалобам заявителей на решение Верховного Суда РФ от 26 декабря 2001 года, которым в удовлетворении заявленного требования отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда РФ Федина А.И., объяснения представителей заявителей - Жаркова В.Д., Пиховкина А.В., Супатаева М.А., Соболева В.А. и Ушакова М.Г., поддержавших доводы кассационных жалоб, объяснения представителей Правительства РФ Елиной Н.В., Куркова В.А., Данилькевич Л.И., Сушковой Л.А., возражавших против жалоб, выслушав заключение прокурора Федотовой А.В., полагавшей кассационные жалобы необоснованными, Кассационная коллегия установила:

постановлением Правительства РФ от 25 октября 2001 года N 747 утверждены "Правила предоставления налоговых льгот организациям и индивидуальным предпринимателям, зарегистрированным на территории г.Байконура".

ООО "Поликон" и ЗАО "Борт-М" обратились в Верховный Суд РФ с жалобами на указанный нормативный правовой акт Правительства РФ, сославшись на то, что постановление принято с превышением предоставленных Правительству РФ полномочий, не соответствует Международному договору Российской Федерации - "Соглашению между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о статусе города Байконур, порядке формирования и статусе его органов исполнительной власти" от 23 декабря 1995 года и нарушает права и законные интересы заявителей.

Верховный Суд РФ постановил приведенное выше решение.

В кассационной жалобе заявители ставят вопрос об отмене судебного решения, ссылаясь на ошибочность выводов суда о соответствии оспоренного постановления Правительства РФ Соглашению и требованиям федерального закона.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационных жалоб, Кассационная коллегия не находит оснований к отмене судебного решения.

Оспоренным постановлением утверждены Правила предоставления налоговых льгот организациям и индивидуальным предпринимателям, зарегистрированным на территории г.Байконура и установлено, что ранее принятые главой администрации г.Байконура решения по предоставлению налоговых льгот, противоречащие настоящему постановлению, прекращают свое действие со дня его вступления в силу.

Содержание самих Правил следующее:

1. Настоящие Правила определяют порядок предоставления налоговых льгот организациям и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим свою деятельность без образования юридического лица, зарегистрированным на территории г.Байконура и вставшим на налоговый учет в Управлении Министерства Российской Федерации по налогам и сборам по г.Байконуру.

2. Налоговые льготы предоставляются по решению главы администрации г.Байконура на основании полномочий, предоставленных ему Соглашением между Российской Федерации и Республикой Казахстан о статусе города Байконур, порядке формирования и статусе его органов исполнительной власти, и в соответствии с настоящими Правилами.

3. Налоговые льготы предоставляются организациям и индивидуальным предпринимателям при одновременном соблюдении ими следующих условий:

наличие помещений, имущественных, производственных или других комплексов, необходимых для производства товаров, работ, услуг, расположенных на территории г.Байконура (включая космодром Байконур);

реализация продукции, работ, услуг на территории г.Байконура (включая космодром Байконур).

4. Налоговые льготы не предоставляются по налогу на добавленную стоимость, акцизам, налогу на прибыль организаций, единому социальному налогу (взносу), таможенным пошлинам и другим федеральным налогам и сборам.

5. Налоговые льготы, предоставляемые на территории г.Байконура, не могут носить индивидуального характера.

Заявители в обоснование поданной жалобы ссылались на то, что постановление и утвержденные им Правила противоречат пункту 1 ст.7 Соглашения между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о статусе города Байконур, порядке формирования и статусе его органов исполнительной власти, согласно которому глава городской администрации наделен правом предоставлять в соответствии с законодательством Российской Федерации налоговые и иные льготы предприятиям с учетом значения их деятельности для населения города в пределах сумм налогов и иных платежей, зачисляемых в доход городского бюджета.

При этом заявители обращали внимание суда на то, что в соответствии с п.2 ст.10 и п.2 ст.12 Соглашения налоги, сборы, пошлины и иные платежи, взимаемые с юридических и физических лиц, зачисляются в бюджет города, и доходы городского бюджета состоят в том числе из налогов, включая налог на добавленную стоимость, налог на прибыль, акцизы, государственную пошлину, и других поступлений на территории города.

Оспоренным же постановлением Правительство РФ, по мнению заявителей, неправомерно ограничило полномочия главы администрации г.Байконура, исключив возможность распространения налоговых льгот в отношении федеральных налогов и сборов (зачисляемых согласно п.2 ст.10 Соглашения в бюджет города) и индивидуальный характер налоговых льгот, представляемых на территории Байконура.

С таким доводом заявителей Верховный Суд РФ обоснованно не согласился, указав в своем решении, что оспоренное постановление Правительства РФ не противоречит ни Соглашению (международному договору РФ), ни федеральному налоговому законодательству.

Указанный вывод суда полностью соответствует положениям Соглашения и нормам Налогового кодекса РФ.

Так, согласно ст.1 Соглашения город Байконур является административно-территориальной единицей Республики Казахстан, функционирующей в условиях аренды, однако на период аренды комплекса "Байконур" город Байконур в отношениях с Российской Федерацией наделяется статусом, соответствующим городу федерального значения Российской Федерации с особым режимом безопасного функционирования объектов, предприятий и организаций, а также проживания граждан.

Как правильно указал суд в своем решении, Правительство РФ, согласно ст.4 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" организует исполнение законов и иных нормативных актов. В соответствии с ч.3 ст.50 ФЗ "О федеральном бюджете на 2001 год", Правительство Российской Федерации должно обеспечить контроль за соблюдением положений Соглашения между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о статусе города Байконура, порядке формирования и статусе его органов исполнительной власти в части ограничения полномочий главы администрации города Байконура по предоставлению налогоплательщикам, зарегистрированным на территории города Байконура, льгот по уплате федеральных регулирующих налогов, доходы от уплаты которых в порядке межбюджетного регулирования зачисляются в бюджет города Байконура для решения задач в соответствии с договором аренды комплекса "Байконур".

Во исполнение предписаний приведенных выше законов Правительство РФ издало оспоренное постановление.

Отвергая как необоснованный довод заявителей о несоответствии этого постановления Соглашению (международному договору РФ), Верховный Суд РФ правильно сослался на то, что согласно пункту 1 ст.7 Соглашения глава городской (г.Байконура) администрации предоставляет в соответствии с законодательством Российской Федерации налоговые и иные льготы предприятиям с учетом значения их деятельности для населения города в пределах сумм налогов и иных платежей, зачисляемых в доход городского бюджета.

Приведенная норма международного договора РФ в отличие от действующего налогового законодательства предоставила главе городской администрации право применения налоговых льгот предприятиям, то есть ввела новый субъект, компетентный принимать решение о предоставлении таких льгот.

Остальные же условия предоставления налоговых льгот Соглашение (как это следует из его п.1 ст.7) связало с необходимостью соответствия их с законодательством Российской Федерации.

Иное толкование п.1 ст.7 Соглашения (в том числе и предложенное заявителями) невозможно ввиду приведенного указания на предоставление главой городской администрации налоговых льгот именно в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Таким образом, само Соглашение ограничивает полномочия главы городской администрации (г.Байконура) по предоставлению налоговых льгот положениями действующего законодательства Российской Федерации.

Именно из такого толкования п.1 ст.7 Соглашения правильно исходил суд первой инстанции при разрешении возникшего спора.

Указание в этом пункте ст.7 Соглашения на то, что предоставление налоговых и иных льгот предприятиям обусловлено было: 1 - значением деятельности таких предприятий для населения города; 2 - пределами сумм налогов и иных платежей, зачисляемых в доход городского бюджета не опровергает, а подтверждает вывод суда первой инстанции о том, что отмеченные льготы (не только налоговые) могут предоставляться именно в соответствии с законодательством Российской Федерации причем это (последнее) положение международного договора не содержит каких-либо изъятий, в зависимости от налогового законодательства Российской Федерации на момент подписания Соглашения либо более позднего (с учетом его изменения в дальнейшем).

Приведенные в п.1 ст.7 Соглашения два условия предоставления льгот на момент подписания Соглашения соответствовали (что подтверждают сами заявители в кассационной жалобе) действовавшему на день подписания этого международного договора законодательству России.

Следовательно, вносимые впоследствии в законодательство Российской Федерации изменения автоматически должны изменять и полномочия главы администрации г.Байконура в вопросе о предоставлении налоговых и иных льгот предприятиям. С учетом такого толкования п.1 ст.7 Соглашения суд первой инстанции обоснованно сослался в своем решении на то, что оспоренное постановление Правительства РФ не противоречит ни самому Соглашению (отсылающему вопрос о предоставлении налоговых и иных льгот к законодательству России), ни законодательству Российской Федерации.

Правильность приведенного выше толкования судом п.1 ст.7 Соглашения подтверждается и другими положениями Соглашения.

Так, согласно статье 1 Соглашения, определяющей статус города Байконур, на период аренды комплекса "Байконур" город Байконур в отношениях с Российской Федерацией наделяется статусом, соответствующим городу федерального значения Российской Федерации, с особым режимом безопасного функционирования объектов, предприятий и организаций, а также проживания граждан.

Данная норма четко определяет статус города и единственные два отличия от других Российских городов федерального значения (как, например, Москва, Санкт-Петербург в соответствии с пунктом 1 статьи 65 Конституции Российской Федерации):

- особый режим безопасного функционирования объектов, предприятий и организаций;

- особый режим проживания граждан.

Никакого особого режима налогообложения Соглашение не предусматривает.

Таким образом, г.Байконур является городом федерального значения Российской Федерации и входит в экономическое пространство Российской Федерации.

Как следствие этому положению пунктом 1 ст.7 Соглашения на главу городской администрации возложена обязанность по представлению в Правительство РФ в том числе проекта бюджета города, отчеты об исполнении бюджета.

Согласно п.4 ст.12 Соглашения отчет об использовании средств бюджета города утверждается Правительством РФ.

То есть, вопросы финансирования г.Байконура, исполнения бюджета города отнесены Соглашением к ведению Правительства Российской Федерации.

А вопрос о полномочиях главы администрации г.Байконур по предоставлению налоговых и иных льгот предприятиям подлежит регулированию и в соответствии с законодательством Российской Федерации, как об этом прямо сказано в п.1 ст.7 Соглашения.

При таком положении ссылка в кассационной жалобе на ст.ст.10 и 12 Соглашения, предусматривающие, что в бюджет города зачисляются налоги, сборы, пошлины и иные платежи, взимаемые с юридических и физических лиц, и, что доходы городского бюджета состоят в том числе из налогов, включая налог на добавленную стоимость, налог на прибыль, акцизы, государственную пошлину и других поступлений на территории города, не может свидетельствовать о наличии у главы администрации г.Байконур права на предоставление предприятиям налоговых и иных льгот и в отношении федеральных налогов и сборов, поступающих в городской бюджет согласно ст.ст.10 и 12 Соглашения.

Кроме того, возможность регулирования полномочий главы администрации г.Байконур по вопросу предоставления льгот именно в соответствии с законодательством Российской Федерации подтверждается и тем, что п.1 ст.7 Соглашения не содержит исчерпывающего перечня льгот, которые вправе предоставлять глава администрации г.Байконур.

Содержание п.2 ст.10 и п.2 ст.12 Соглашения также свидетельствует о том, что самим Соглашением не предусмотрен исчерпывающий перечень налогов, сборов и пошлин с юридических и физических лиц, которые подлежат зачислению в бюджет города и которые составляют доходы городского бюджета.

По изложенным мотивам Кассационная коллегия не может согласиться с доводом в кассационных жалобах о неприменении действующего законодательства Российской Федерации к вопросу о полномочиях главы администрации г.Байконур по предоставлению налоговых и иных льгот предприятиям.

Как правильно указал суд в своем решении, действующее законодательство Российской Федерации не предусматривает для местных органов власти, в том числе для глав городов федерального значения, право устанавливать и предоставлять льготы по федеральным налогам.

На протяжении же всего периода действия полномочий главы администрации по предоставлению налоговых льгот федеральные законы о федеральных бюджетах на соответствующие годы указывали на необходимость соблюдения главой администрации ограничений по предоставлению налоговых льгот (ограничений, соответствующих Соглашению).

Так, Федеральный закон от 31.12.99 г. N 227-ФЗ "О федеральном бюджете на 2000 год" (ч.5 ст.58) связывал возможность предоставления налоговых льгот по налогам и сборам, зачисляемым в бюджет г.Байконура, с положениями абз.3 п.1 ст.5 Закона Российской Федерации от 14.07.92 г. N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании";

- Федеральный закон от 27.12.2000 г. N 150-ФЗ "О федеральном бюджете на 2001 год" (ч.3 ст.50) поручал Правительству Российской Федерации обеспечить контроль главы администрации в части исполнения предусмотренных Соглашением ограничений по предоставлению налоговых льгот;

- Федеральный закон от 31.12.2001 г. N 194-ФЗ "О федеральном бюджете на 2002 год" (ч.5 ст.64) повторяет, что дополнительные налоговые льготы налогоплательщикам, зарегистрированным на территории города Байконура, могут предоставляться только по региональным и местным налогам, зачисляемым в бюджет города Байконура, а по федеральным налогам и сборам дополнительные налоговые льготы не предоставляются.

Учитывая, что основные элементы налогообложения по федеральным налогам, включая предоставление налоговых льгот, могут быть установлены в соответствии с законодательством России только Налоговым кодексом, а последним не предоставлено право местным органам власти устанавливать льготы по федеральным налогам, оспоренный пункт 4 Правил, предусматривающий, что налоговые льготы по федеральным налогам и сборам по решению главы г.Байконур не предоставляются, обоснованно признан судом законным, как соответствующий и закону и Соглашению.

Аналогичное положение содержится в статье 50 Федерального закона от 27.12.00 г. N 150-ФЗ "О федеральном бюджете на 2001 год", подтверждающей ограничение полномочий главы администрации города Байконура по предоставлению налогоплательщикам, зарегистрированным на территории города Байконура, льгот по уплате федеральных регулирующих налогов, доходы от уплаты которых в порядке межбюджетного регулирования зачисляются в бюджет города Байконура для решения задач в соответствии с договором аренды комплекса Байконур.

Этой же статьей закона именно на Правительство РФ возложена обязанность по осуществлению контроля за соблюдением положений Соглашения, во исполнение которой и было принято оспоренное постановление.

Оспаривая п.5 Правил, предусматривающий, что налоговые льготы, предоставляемые на территории г.Байконура, не могут носить индивидуального характера, заявители утверждали, что этот пункт противоречит содержащемуся в п.1 ст.7 Соглашения указанию на учет значения деятельности предприятий для населения г.Байконур при предоставлении налоговых льгот.

Однако приведенное положение Соглашения полностью соответствует законодательству Российской Федерации. Так, еще в Федеральном законе от 31.12.99 г. N 227-ФЗ "О федеральном бюджете на 2000 год" часть 5 статьи 58 связывала возможность предоставления налоговых льгот по налогам и сборам, зачисляемым в бюджет г.Байконура, с положениями абзаца 3 пункта 1 статьи 5 Закона Российской Федерации от 14.07.92 г. N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании" (Далее - Закон РФ "О ЗАТО"). Абзац 3 пункта 1 статьи 5 Закона РФ "О ЗАТО" в свою очередь раскрывает, что следует понимать под деятельностью значимой для населения города, какими критериями следует руководствоваться для определения значимости для населения города.

Таким образом, в Соглашении использовалось указание, также соответствовавшее российскому законодательству.

После исполнения федерального бюджета за 2000 год оснований считать тождественными понятия значения деятельности предприятий для населения города (п.1 ст.7 Соглашения) и индивидуальный характер налоговых льгот, запрет на предоставление которых на территории г.Байконура предусмотрен пунктом 5 Правил, оснований не имеется.

Сам же п.5 Правил соответствует абзацу 2 п.1 ст.56 Налогового кодекса РФ, согласно которому нормы законодательства о налогах и сборах, определяющие основания, порядок и условия применения льгот по налогам и сборам, не могут носить индивидуальный характер.

Статьей 64 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2002 год" также запрещено предоставление индивидуальных налоговых льгот на территории г.Байконура.

Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2001 год" подчеркнуто, что само Соглашение между Российской Федерацией и Республикой Казахстан уже предусматривает ограничение полномочий главы администрации по предоставлению налоговых льгот, а также отмечено, что Правительству Российской Федерации необходимо лишь контролировать выполнение Соглашения в части уже существующего ограничения полномочий, ибо согласно пункту 1 статьи 7 Соглашения глава администрации предоставляет налоговые льготы в соответствии с законодательством России.

Принятие же федерального закона об ограничении полномочий главы администрации г.Байконур по предоставлению налоговых льгот и издание Правительством РФ во исполнение этого закона оспоренного постановления связано с тем, что (как указано в решении суда) в последние годы на территории г.Байконура распространилась практика регистрации организаций, осуществляющих свою деятельность за пределами указанной территории. Администрация города в нарушение действующего законодательства предоставляет налогоплательщикам, зарегистрированным на территории г.Байконура, индивидуальные льготы по уплате федеральных регулирующих налогов, доходы от уплаты которых в порядке межбюджетного регулирования зачисляются в бюджет города Байконура.

По изложенным мотивам нельзя согласиться с доводом в кассационных жалобах о том, что оспоренным постановлением Правительства РФ в нарушение Соглашения ограничены полномочия главы г.Байконура по предоставлению налоговых льгот.

При принятии оспоренного постановления Правительство РФ действовало в пределах полномочий, предоставленных ему статьей 22 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" и статьей 50 Федерального закона "О Федеральном бюджете на 2001 год", в связи с чем довод в кассационных жалобах о превышении Правительством РФ предоставленных ему полномочий при принятии оспоренного нормативного правового акта является необоснованным.

Отказывая в удовлетворении жалобы на п.3 Правил, предусматривающий условия к организациям о наличии помещений, имущественных, производственных или других комплексов, необходимых для производства товаров, работ, услуг на территории города и реализации на территории г.Байконура продукции, работ, услуг для реализации права на получение налоговых льгот, суд обоснованно сослался на то, что предписания этого пункта не выходят за рамки Соглашения (п.1 ст.7) о предоставлении льгот предприятиям с учетом значения их деятельности для населения города.

Поскольку оспоренные Правила соответствуют законодательству Российской Федерации и не противоречат Соглашению, обоснованно отказал суд и в жалобе на п.2 Правил, указывающего на то, что налоговые льготы предоставляются по решению главы администрации г.Байконура на основании полномочий, предоставленных ему Соглашением между Российской Федерацией и республикой Казахстан о статусе города Байконур, порядке формирования и статусе его органов исполнительной власти и в соответствии с настоящими Правилами.

Как указано выше, принятые во исполнение федерального закона Правила содержат положения по вопросу предоставления главой администрации г.Байконур предприятиям налоговых льгот, полностью соответствующие федеральному закону а, поэтому, не противоречащие Соглашению (п.1 ст.7), и не содержат каких-либо новых норм, не предусмотренных законом либо Соглашением, поэтому несостоятелен довод в кассационных жалобах о том, что, определив порядок предоставления этих льгот, Правительство РФ якобы подменило собой законодателя, единственно имеющего право на установление существенных элементов налогообложения, а также и налоговых льгот.

Обоснованно отказал суд и в удовлетворении жалоб на п.2 постановления Правительства РФ от 25 октября 2001 года N 747, определяющий, что ранее принятые главой администрации г.Байконура решения по предоставлению налоговых льгот, противоречащие настоящему постановлению, прекращают свое действие со дня его вступления в силу.

Как указано выше, оспоренное постановление (с утвержденными им Правилами) соответствуют и Соглашению и законодательству Российской Федерации, в связи с чем решения по предоставлению налоговых льгот, соответствующие данному постановлению сохраняют свою силу.

По изложенным мотивам Кассационная коллегия не может согласиться с доводами в кассационных жалобах об ошибочности вывода суда о соответствии оспоренного нормативного правового акта Правительства РФ Соглашению и закону, а также о неправильном толковании п.1 ст.7 Соглашения, сделанном судом первой инстанции при разрешении настоящего спора.

На основании приведенных мотивов кассационная жалоба не подлежит удовлетворению.

Руководствуясь ст.305 ГПК РСФСР, Кассационная коллегия определила:

решение Верховного Суда Российской Федерации от 26 декабря 2001 года оставить без изменения, а кассационные жалобы заявителей - без удовлетворения.

Председательствующий:

А.И.Федин

Члены коллегии:

В.И.Нечаев А.Я.Петроченков