Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 6 сентября 2002 г. N 53-Г02-20 Нормативный акт об упразднении муниципальных образований признан недействительным, поскольку был принят без учета мнения населения, что противоречит действующему законодательству

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 6 сентября 2002 г. N 53-Г02-20

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

     председательствующего                                  Нечаева В.И.,

     судей                                                 Горохова Б.А.,

                                                         Корчашкиной Т.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании 6 сентября 2002 г. по кассационным жалобам Совета Администрации Красноярского края и Администрации Ермаковского района Красноярского края на решение Красноярского краевого суда от 29 мая 2002 г. дело по заявлению прокурора Красноярского края о признании недействующим и не подлежащим применению Закона Красноярского края от 18 мая 2001 г. N 14-1294 "Об упразднении муниципальных образований, находящихся в границах Ермаковского района".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горохова Б.А., объяснения представителя Совета Администрации Красноярского края Килина А.Ф. (доверенность от 30.08.2002 г. N 11-02567), заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей решение суда оставить без изменения, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Законом Красноярского края от 18 мая 2001 г. N 14-1294 "Об упразднении муниципальных образований, находящихся в границах Ермаковского района" были упразднены муниципальные образования, находящиеся в границах Ермаковского района: Араданский, Верхнеусинский, Григорьевский, Жеблахтинский, Ивановский, Мингинский, Нижнесуэтукский, Новополтавский, Ойский, Разъеженский, Салбинский, Семенниковский, Танзыбейский сельсоветы. Статьей 2 этого закона предусмотрено, что он вступает в силу в день, следующий за днем его опубликования в газете "Красноярский рабочий".

Прокурор Красноярского края обратился в суд с заявлением о признании указанного закона Красноярского края недействующим и не подлежащим применению, ссылаясь на то, что при его принятии в нарушение положений ст. 13 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не было учтено мнение всего населения соответствующих муниципальных образований. В частности, сходы граждан по вопросу об упразднении муниципальных образований были проведены не во всех населенных пунктах упраздняемых муниципальных образований. Не были проведены сходы в п. Маралсовхоз, д. Усть-Золотая, д. Усть-Уса, п. В.Кебеж, д. Покровка, с. Вознесенка. Кроме того, результаты проведенных сходов не могли служить основанием для принятия оспариваемого Закона края, поскольку порядок проведения общего собрания (схода) должен быть определен в уставе муниципального образования, а на момент проведения сходов уставы в упраздняемых муниципальных образованьях отсутствовали.

Статья 2 краевого закона, по мнению прокурора, противоречит п. 5 ст. 8 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", который устанавливает, что законы и иные нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу не ранее чем через десять дней после их официального опубликования.

Решением Красноярского краевого суда от 29 мая 2002 г. заявление прокурора было удовлетворено.

В кассационных жалобах Совета Администрации Красноярского края и Администрации Ермаковского района Красноярского края поставлен вопрос об отмене решения, как вынесенного с нарушением норм материального и процессуального права.

Проверив материалы дела, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации оснований к отмене решения суда не усматривает.

В соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление.

Согласно подпункту "н" п. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации, установление общих принципов организации системы местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации

Согласно ст. 130 Конституции Российской Федерации, местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

В соответствии с преамбулой Европейской хартии местного самоуправления, ратифицированной Российской Федерацией, существование облеченных реальной властью органов местного самоуправления обеспечивает эффективное и, одновременно, приближенное к гражданину управление.

В соответствии со ст. 12 Федерального закона РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", местное самоуправление осуществляется на территориях муниципальных образований городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов), и других муниципальных образований. Ограничение права граждан на осуществление местного самоуправления допускается на отдельных территориях федеральным законом в целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Согласно ч. 2 ст. 3, ст. 12, ч. 2 ст. 130 Конституции Российской Федерации, субъектом права на самостоятельное осуществление муниципальной власти - непосредственно и через органы местного самоуправления выступает население муниципального образования. Оно вправе защищать свои права и свободы, реализуемые на уровне местного самоуправления. Кроме того, в соответствии со ст. 133 Конституции Российской Федерации местное самоуправление гарантируется правом на судебную защиту.

Суд в решении высказал правильное суждение о том, что упразднение муниципальных образований прямо и непосредственно связано с разрешением вопроса о праве граждан на самостоятельное осуществление местного самоуправления на соответствующей территории - в городе, поселке, станице, районе (уезде), сельском округе (волости, сельсовете), и другом муниципальном образовании.

Из материалов дела усматривается, что до принятия оспариваемого закона Красноярского края на территории Ермаковского района существовало 14 муниципальных образований (Сельсоветов), в которых имелись выборные представительные органы местного самоуправления (кроме 5 муниципальных образований) и главы муниципальных образований (т. 2, л.д. 34).

Законом Красноярского края от 18 мая 2001 г. N 14-1294 "Об упразднении муниципальных образований, находящихся в границах Ермаковского района" были упразднены муниципальные образования, находящиеся в границах Ермаковского района: Араданский, Верхнеусинский, Григорьевский, Жеблахтинский, Ивановский, Мингинский, Нижнесуэтукский, Новополтавский, Ойский, Разъеженский, Салбинский, Семенниковский, Танзыбейский сельсоветы. Путем принятия изменений и дополнений в Устав Ермаковского района на территории района образовано единое муниципальное образование Ермаковский район.

Согласно п. 2 ст. 131 Конституции Российской Федерации, изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.

В соответствии со ст. 5 Европейской Хартии о местном самоуправлении, при любом изменении местных территориальных разграничений необходимо консультироваться с соответствующими органами местного самоуправления, возможно, там, где это позволяет закон, путем проведения референдума.

В соответствии со ст. 12 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", установление и изменение границ муниципального образования, в том числе при упразднении муниципальных образований, осуществляются с учетом исторических и иных местных традиций по инициативе населения, органов местного самоуправления, а также органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Изменение границ муниципального образования не допускается без учета мнения населения соответствующих территорий. Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливают законом гарантии учета мнения населения при решении вопросов изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление. Порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований определяется законом субъекта Российской Федерации.

Статьей 109 Устава Красноярского края установлено, что решения об изменении административно территориального устройства края должны приниматься с учетом мнения заинтересованного населения, выявляемого в необходимых случаях с помощью местных референдумов или голосования на сходах (собраниях) граждан, и мнения заинтересованных органов местного самоуправления.

Суд в решении правильно истолковал указанные нормы материального права и указал в решении на то, что изменение границ муниципального образования, а тем более упразднение муниципальных образований, требует всестороннего учета мнения и интересов всего, без исключения, населения, проживающего на территориях упраздняемых муниципальных образований, причем при этом достоверность волеизъявления населения муниципального образования по этому вопросу не должна вызывать сомнений.

Упразднение муниципальных образований требует наличия установленных законом субъекта Российской Федерации гарантий учета мнения населения, а также порядка, упразднения муниципальных образований.

На момент принятия Законодательным Собранием края оспариваемого краевого закона каких-либо гарантий учета мнения населения упраздняемых муниципальных образований установлено не было. Не был также принят соответствующий закон Красноярского края и не определен порядок упразднения муниципальных образований.

В упраздняемых муниципальных образованьях, за исключением Ермаковского сельсовета, отсутствовали уставы, которые предусматривали бы гарантии учета мнения населения и порядок разрешения вопросов об упразднении муниципальных образований. Устав Ермаковского сельсовета не регулирует отношений по изменению территориальных основ местного самоуправления.

Таким образом, оспариваемый прокурором закон края, в нарушение положений ст. 13 Федерального закона РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" принят в отсутствие законодательно установленных гарантий учета мнения населения. Не определен в установленном порядке минимальный уровень участия населения в сходах по разрешению вопроса об упразднении муниципальных образований и минимальное количество голосов, требуемое для положительного решения по вопросу об упразднении муниципальных образований. Кроме того, разрешение вопроса об упразднении муниципальных образований, в которых осуществляется местное самоуправление, должно производиться в законодательно установленном порядке. Отсутствие законодательно закрепленного порядка упразднения муниципальных образований может привести к произвольному разрешению данного вопроса, и тем самым, реализация предписаний Конституции Российской Федерации, гарантирующей осуществление местного самоуправления на всей территории Российской Федерации, в каждом конкретном случае, на определенной территории муниципального образования, может быть поставлена в зависимость от произвольного усмотрения органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Данная правовая позиция была сформулирована Конституционным Судом Российской Федерации в п. 5 Постановления от 30 ноября 2000 г. N 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской области.

Из материалов дела усматривается, что сходы граждан по вопросу о ликвидации муниципальных образований были проведены не во всех населенных пунктах, в связи с чем мнение граждан, проживающих в этих населенных пунктах, не принималось во внимание при разрешении вопроса об упразднении муниципальных образований. Так, в частности, не были проведены сходы в п. Маралсовхоз, в д. Усть-Золотая, в д. Усть-Уса.

При проведении конференции в Ермаковском сельсовете были грубо нарушены права граждан на равный учет их мнений по вопросу об упразднении муниципальных образований. Делегаты на конференцию были избраны менее чем от половины жителей, обладающих избирательным правом. Таким образом, мнение большинства населения при упразднении данного муниципального образования не учитывалось. Делегаты избирались по признаку их принадлежности к тому или иному предприятию, организации или учреждению, а также по признаку принадлежности к общественным организациям. Такое избирательное формирование состава делегатов правильно признано судом нарушением принципа равенства прав граждан на учет их мнения при упразднении муниципальных образований, поскольку исключает возможность учета мнения граждан, не принадлежащих к указанным трудовым коллективам и общественным организациям.

Уставом Ермаковского сельсовета предусмотрена возможность проведения местного референдума, однако, не предусмотрена возможность проведения конференции, не урегулирован порядок ее проведения и порядок избрания делегатов (ст. 9, гл. 5 Устава, т. 2, л.д. 154-162).

Во всех остальных случаях, как видно из протоколов проведения сходов, учитывалось общее количество граждан, участвующих в сходе, однако из протоколов сходов и остальных, представленных в суд материалов, невозможно установить, являлись ли они жителями данного населенного пункта и обладали ли избирательными правами. Указанное обстоятельство лишает возможности проверить правомочность сходов граждан для принятия решения об упразднении муниципальных образований.

Кроме того, не представлено доказательств надлежащего извещения граждан о месте и времени проведения сходов, по вопросу об упразднении муниципальных образований, и не представлено доказательств того, что всем гражданам упраздняемых муниципальных образований была гарантирована возможность принять участие в сходе и высказать свое мнение по данному вопросу. Во многих случаях вопрос об упразднении муниципального образования, и, соответственно, о прекращении осуществления населением этого муниципального образования самостоятельного решения вопросов местного значения на соответствующей территории, разрешался меньшинством населения: п. Арадан, с. В.Усинское, с. Н.Усинское, с. Б.Речка, с. Григорьевка, с. Жеблахты, с. Н.Суэтук, с. Новополтавка, п. Ойский, с. Салба, с. Семенниково, п. Танзыбей, с. Мигна.

Во многих муниципальных образованьях имелись выборные органы местного самоуправления, сформированные в установленном законом порядке путем непосредственного волеизъявления населения. В связи с упразднением муниципальных образований данные органы местного самоуправления были фактически упразднены до истечения срока их полномочий, что в отсутствие гарантированного учета мнения всего населения по существу являлось противопоставлением волеизъявлению избирателей на состоявшихся муниципальных выборах и незаконным сокращением срока их полномочий.

Довод кассационных жалоб о том, что наличие юридической силы у решений сходов не имеет значения, поскольку на сходах выяснялось мнение населения, а не принималось решение об упразднении муниципальных образований, суд первой инстанции оценил в решении и правильно признан его необоснованным.

Из материалов дела усматривается, что выражение мнения присутствовавших на сходах граждан производилось в форме принятия решений путем голосования. Данные решения, как средство выявления мнения населения могут рассматриваться лишь с учетом их юридической силы.

В соответствии со ст. 24 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ст.ст. 16 и 20 закона Красноярского края "О местном самоуправлении в Красноярском крае", порядок созыва и проведения собрания (схода) граждан, принятия и изменения решений, пределы его компетенции и юридическая сила решений, устанавливаются уставом муниципального образования. Ни федеральным законом, ни Уставом Красноярского края, ни законами края эти вопросы не урегулированы. Статьями 16 и 20 Закона Красноярского края "О местном самоуправлении в Красноярском крае" установлено лишь минимальное количество граждан, необходимое для правомочности схода.

Во всех упраздняемых муниципальных образованьях, за исключением Ермаковского сельсовета, уставы приняты не были (т. 2, л.д. 17). В Ермаковском сельсовете имелся Устав, однако, он не предусматривает проведения конференции вместо схода (т. 2, л.д. 154-162).

Таким образом, на момент принятия решений по вопросу об упразднении муниципальных образований, порядок созыва и проведения собрания (схода) граждан, принятия и изменения решений, пределы его компетенции и юридическая сила решений, в том числе по вопросу об ограничении права граждан на осуществление местного самоуправления на соответствующей территории муниципального образования, определены не были. В частности, не установлено необходимое количество голосов, требуемое для принятия решения, порядок голосования и подсчета голосов, порядок определения результатов голосования, что не может гарантировать свободу волеизъявления граждан и достоверность определения результатов голосования, которые являются существенными при решении вопросов, касающихся конституционных прав граждан.

Довод кассационных жалоб о том, что упразднение муниципальных образований было впоследствии одобрено жителями района при проведении референдума по вопросу о внесении изменений в Устав Ермаковского района, является неубедительным потому, что этот референдум проводился не по вопросу об упразднении муниципальных образований, а по вопросу внесения изменений в Устав Ермаковского района. Этот референдум проводился в ином муниципальном образовании - Ермаковском районе, а не в упраздняемых муниципальных образований, вследствие чего результаты этого референдума не могут рассматриваться как мнение населения упраздняемых муниципальных образований.

Необоснованным является и довод о том, что при разрешении вопроса об упразднении муниципальных образований мнение населения не имеет решающего значения. Поскольку учет мнения населения, в силу прямого указания ст. 131 Конституции Российской Федерации, норм международного права, федерального законодательства и закона Красноярского края является обязательным, субъект Российской Федерации не вправе пренебрегать этим мнением и принимать решения, непосредственно затрагивающие права и свободы жителей муниципальных образований, вопреки их воле.

Таким образом, данный закон подлежит признанию недействующим: и не подлежащим применению.

Порядок обнародования и вступления в силу нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации относится к общим принципам организации системы органов государственной власти, и урегулирован ст. 8 Федерального закона РФ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", согласно которой нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу не ранее чем через десять дней после их официального опубликования.

Оспариваемый прокурором закон Красноярского края имеет нормативный характер, поскольку разрешает вопросы о праве неопределенного круга лиц на осуществлении местного самоуправления в соответствующих муниципальных образованьях и касается конституционных прав неопределенного круга граждан на осуществление местного самоуправления в соответствующих муниципальных образованьях. В соответствии со ст. 8 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" данный закон мог вступить в силу не ранее чем через десять дней после его официального опубликования.

Таким образом, ст. 2 оспариваемого Закона края, предусматривающая вступление этого закона в силу в день, следующий за днем опубликования, правильно признана судом противоречащей ст. 8 вышеуказанного Федерального закона.

Решение суда является законным и обоснованным. Оснований для его отмены по доводам кассационных жалоб не имеется.

На основании п. 1 ст. 305, ст.ст. 306, 311 ГПК РСФСР, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, определила:

решение Красноярского краевого суда от 29 мая 2002 г. оставить без изменения, кассационные жалобы Совета Администрации Красноярского края и Администрации Ермаковского района Красноярского края - без удовлетворения.