Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 27 сентября 2002 г. N 11-Г02-22 Оспариваемый нормативный акт, устанавливающий систему органов управления субъекта РФ, признан противоречащим федеральному законодательству, согласно которому структура органов власти субъекта РФ определяется законом субъекта РФ

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ
от 27 сентября 2002 г. N 11-Г02-22

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

     председательствующего                                   Кнышева В.П.

     судей                                                Харланова А.В.,

                                                             Нечаева В.И.

рассмотрела в судебном заседании 27 сентября 2002 г. гражданское дело по кассационной жалобе Президента Республики Татарстан на решение Верховного Суда Республики Татарстан от 26 июля 2002 г. по заявлению Заместителя Генерального прокурора Российской Федерации о признании противоречащим федеральному законодательству, недействительным и не порождающим правовых последствий Указа Президента Республики Татарстан от 16 июля 2001 г. N УП-611 "О мерах по совершенствованию деятельности органов исполнительной власти Республики Татарстан" в редакции Указа Президента Республики Татарстан от 16 июля 2002 г. N УП-611.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Харланова А.В., объяснения представителя Президента Республики Татарстан Столярова С.Н., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей решение суда оставить без изменения, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Заместитель Генерального прокурора Российской Федерации обратился в Верховный суд Республики Татарстан с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не порождающим правовых последствий Указа Президента Республики Татарстан от 16 июля 2001 года N УП-611 "О мерах по совершенствованию деятельности органов государственного управления Республики Татарстан", указав в обоснование своих требований, что данным Указом установлена система органов государственного управления Республики Татарстан. В соответствии с подпунктом "м" пункта 2 статьи 5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" схема управления субъектов Российской Федерации и структура высшего исполнительного органа государственной власти субъекта должна утверждаться законом субъекта Российской Федерации. Пунктами 1 и 2 Указа Президента Республики Татарстан, а также Приложением к Указу установлена система органов управления Республики Татарстан, что противоречит требованиям федерального законодательства.

В судебном заседании участвующий в деле по доверенности прокурор уточнил требования и в связи с изданием Указа Президента Республики Татарстан от 16 июля 2002 года N УП-611 "О внесении изменений и дополнений в Указ Президента Республики Татарстан "О мерах по совершенствованию деятельности органов государственного управления Республики Татарстан" просил признать противоречащим федеральному законодательству Указ Президента Республики Татарстан от 16 июля 2001 года N УП-611 "О мерах по совершенствованию деятельности органов исполнительной власти Республики Татарстан" в редакции Указа Президента Республики Татарстан от 16 июля 2002 года N УП-611.

Представители Президента Республики Татарстан Зарипов А.И. и Саяхов Р.А. с заявлением Заместителя Генерального прокурора Российской Федерации не согласились, пояснив, что оспариваемый Указ Президента Республики Татарстан федеральному законодательству не противоречит, данным Указом установлена система органов исполнительной власти республики, что не равнозначно понятию схемы управления субъектом Российской Федерации, которая в соответствии со статьей 5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" утверждается законом субъекта Российской Федерации.

Схема управления в Республике Татарстан в общих чертах определена Конституцией Республики Татарстан, содержащей весь перечень высших органов государственной власти, предусматривающей создание иных государственных органов и определяющей принципы их взаимодействия. Рассматриваемый Указ не изменяет задачи, полномочия и функции системы органов государственной власти республики, Указ направлен лишь на совершенствование деятельности органов исполнительной власти Республики Татарстан в пределах их полномочий, установленных Конституцией и законами Республики Татарстан.

Представитель привлеченного к участию в деле в качестве заинтересованного лица Кабинета Министров Республики Татарстан Гафиятуллин Р.Ф. также не согласился с заявлением Заместителя Генерального прокурора Российской Федерации.

Решением Верховного Суда Республики Татарстан от 26 июля 2002 г. заявление прокурора удовлетворено.

В кассационной жалобе Президента Республики Татарстан ставится вопрос об отмене решения суда от 26 июля 2002 г. по мотиву его незаконности.

Проверив материалы дела в пределах доводов кассационной жалобы, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия оснований к отмене решения суда не находит.

Согласно частям 1, 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Как указано в пункте 8 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации N 5 от 27 апреля 1993 г. с последующими изменениями и дополнениями "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону", правовой акт может быть признан судом противоречащим закону, если он издан органом либо должностным лицом с превышением предоставленной им законом компетенции или в пределах компетенции, но с нарушением действующего законодательства.

Судом установлено, что пунктами 1, 2, 4, 6, 7 оспариваемого Указа Президента Республики Татарстан обозначены структура, общий план построения и организация органов исполнительной власти в Республике Татарстан, в приложении к Указу Президента Республики Татарстан установлен перечень республиканских органов исполнительной власти, то есть установлена схема управления субъектом Российской Федерации.

В частности, пунктом 1 Указа определено, что в соответствии со статьями 9, 94, 95, 99, 100-103, 105 Конституции Республики Татарстан в систему органов исполнительной власти Республики Татарстан входят министерства Республики Татарстан, государственные комитеты Республики Татарстан, комитеты, управления и другие ведомства Республики Татарстан, администрации районов и городов республиканского подчинения Республики Татарстан, иные органы исполнительной власти.

Пунктом 2 утвержден прилагаемый перечень республиканских органов исполнительной власти.

Пунктом 6 Указа определено, что территориальные органы министерств, государственных комитетов, иных республиканских органов исполнительной власти находятся в подчинении соответствующих республиканских органов исполнительной власти и глав местных администраций в соответствии с положениями о данных республиканских и территориальных органах.

Пунктом 7 установлено, что территориальные органы республиканских органов исполнительной власти обеспечивают реализацию их полномочий на уровне района и города республиканского подчинения Республики Татарстан, осуществляют управление в установленной сфере деятельности и отраслевую координацию по вопросам, отнесенным к их ведению в соответствии с законодательством.

Пунктом 4 Указа предусмотрено, что руководители республиканских органов исполнительной власти, координация деятельности которых возложена на министров, председателей государственных комитетов, входят по должности в состав коллегии соответствующего министерства, государственного комитета Республики Татарстан. Пунктом 6 также указано, что в структуре республиканского органа исполнительной власти могут быть образованы его территориальные органы в районах, городах республиканского подчинения Республики Татарстан.

Таким образом, суд пришел к обоснованному выводу о том, что из содержания обжалуемого Указа Президента Республики Татарстан следует, что им устанавливается система органов исполнительной власти Республика Татарстан, а также приводится перечень республиканских органов исполнительной власти. Тем самым данным Указом устанавливается структура органов исполнительной власти Республики Татарстан.

Между тем, в соответствии с подпунктом "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

Согласно подпункту "б" пункта 1 статьи 5 Федерального закона от 06.10.99 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в ред. Федерального закона от 08.02.2001 N 3-ФЗ) законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в пределах полномочий субъектов РФ отнесено к основным полномочиям законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации.

Согласно подпункту "м" пункта 2 статьи 5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" схема управления субъектом Российской Федерации и структура высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации определяется законом субъекта РФ.

Преамбулой Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" установлено, что образование, формирование и деятельность исполнительных органов государственной власти субъектов РФ регулируются также Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

С учетом названным положений закона суд пришел к правильному выводу о том, что система органов управления республики, определяющая их функциональное построение и организацию, должна устанавливаться законом, а не Указом Президента Республики Татарстан. Решение Президентом Республики Татарстан вопросов, составляющих предмет законодательного регулирования, противоречит принципу разделения властей, закрепленному в Конституции РФ, а оспариваемый Указ, устанавливающий фактически как схему управления республикой, так и систему высших органов исполнительной власти республики, противоречит федеральному законодательству и подлежит признанию недействующим со дня издания, поскольку издан с превышением предоставленной Президенту Республики Татарстан компетенции.

Доводы представителей Президента Республики Татарстан и представителя Кабинета Министров Республики Татарстан о том, что данным Указом установлена лишь система органов исполнительной власти республики, а не схема управления, которая определена в Конституции Республики Татарстан, правильно признаны судом неубедительными. Как обоснованно указано в решении суда, система органов исполнительной власти является составной частью понятия схемы управления и должна утверждаться в соответствии с вышеприведенными положениями федерального законодательства законом субъекта Российской Федерации.

По этим же основаниям правильно отклонены доводы представителей заинтересованных лиц о том, что схема управления республикой установлена в Конституции Республики Татарстан. Как обоснованно указал суд в решении, система органов исполнительной власти республики в Конституции республики не определена и она должна быть утверждена законом субъекта Российской Федерации.

Также правильно отклонены доводы о том, что оспариваемым Указом система органов исполнительной власти не меняется, фиксируется лишь установленная ранее система, о чем свидетельствует постановление Государственного Совета Республики Татарстан от 11 мая 2001 года N 764 (л.д. 37). При этом суд обоснованно исходил из того, что указанным постановлением Государственного Совета не устанавливается схема управления и система органов исполнительной власти Республики Татарстан, а разрешен вопрос об упразднении части министерств и создании новых. Более того, в соответствии с пунктом 5 данного постановления предложено Президенту Республики Татарстан внести на рассмотрение Государственного Совета Республики Татарстан проект закона Республики Татарстан о структуре высшего исполнительного органа государственной власти Республики Татарстан.

Доводы кассационной жалобы о том, что Указ не определяет ни схему управления субъектом Российской Федерации, ни структуру высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а суд отождествил различные по своему содержанию понятия, опровергаются положениями Указа Президента Республики Башкортостан.

ГАРАНТ:

По-видимому, в предыдущем абзаце допущена опечатка. Имеется в виду Указ Президента Республики Татарстан

Утверждение в кассационной жалобе о том, что Указ лишь констатирует и воспроизводит уже ранее созданную систему и структуру управления, не свидетельствует о его законности, поскольку после вступления в силу Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" схема управления субъектов Российской Федерации и структура высшего исполнительного органа государственной власти субъекта должна утверждаться только законом субъекта Российской Федерации.

С учетом указанных обстоятельств не могут повлечь отмены решения суда и другие доводы кассационной жалобы.

Судебная коллегия, соглашаясь с решением суда, исходит также из того, что оспариваемый Указ после вынесения решения был отменен Президентом Республики Татарстан 26 июля 2002 г.

Нарушения норм материального права, в том числе и тех, на которые имеется ссылка в кассационной жалобе, судом не допущено.

Руководствуясь ст.ст. 305, 311 ГПК РСФСР, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Верховного Суда Республики Татарстан от 26 июля 2002 г. оставить без изменения, а кассационную жалобу Президента Республики Татарстан - без удовлетворения.