Решение Верховного Суда РФ от 12 февраля 2003 г. N ГКПИ03-49 Оспариваемые положения постановления Правительства РФ от 28 августа 1992 г. N 632, устанавливающие безакцептный порядок взыскания сумм платежей с природопользователей за негативное воздействие на окружающую среду, признаны не соответствующими действующему законодательству

Решение Верховного Суда РФ от 12 февраля 2003 г. N ГКПИ03-49

ГАРАНТ:

Определением Кассационной коллегии Верховного Суда РФ от 15 мая 2003 г. N КАС 03-167 настоящее решение оставлено без изменения

См. комментарий к настоящему Решению

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

     председательствующего - судьи Верховного Суда РФ   Романенкова Н.С.,

     при секретаре                                      Терентьевой С.В.,

     с участием прокурора                                  Масаловой Л.Ф.

     и адвокатов                                          Пепеляева С.Г.,

                                                              Щекина Д.М.

рассмотрел в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению ОАО "Кольская горно-металлургическая компания" о признании незаконным Постановления Правительства Российской Федерации от 28 августа 1992 г. N 632 "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия", установил:

Открытое акционерное общество "Кольская горно-металлургическая компания" (сокращенное наименование ОАО "Кольская ГМК") обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с заявлением о признании незаконным Постановления Правительства Российской Федерации от 28 августа 1992 г. N 632 "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия".

Как указывает заявитель, оспариваемый нормативный правовой акт не соответствует действующему законодательству и нарушает права юридического лица, т.к. налагает на него обязанность по уплате налога, не установленного федеральным законом.

В суде представители заявителя ОАО "Кольская ГМК" Щекин Д.М., Пепеляев С.Г., Сасов К.А. поддержали заявленные требования и пояснили, что несмотря на то, что определением Конституционного Суда РФ от 10 декабря 2002 г. плата за загрязнение окружающей природной среды признана платежами неналогового характера, оспариваемый нормативный правовой акт является незаконным, в том числе пункты 2 и 4 Постановления Правительства РФ от 28 августа 1992 г. N 632, а также пункты 5 и 9 Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия.

Представители заинтересованного лица Правительства РФ Черкашин Е.Ю., Любомирская Л.В., Дорожкин К.А. возражали против удовлетворения заявленных требований и пояснили суду, что оспариваемый нормативный правовой акт издан в пределах компетенции Правительства РФ и не противоречит действующему законодательству.

Выслушав объяснения представителей заявителя ОАО "Кольская ГМК" адвокатов Щекина Д.М. и Пепеляева С.Г., Сасова К.А., представителей заинтересованного лица Правительства РФ Черкашина Е.Ю., Любомирской Л.В., Дорожкина К.А., исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры РФ Масаловой Л.Ф., полагавшей, что заявление подлежит удовлетворению частично, и судебные прения, Верховный Суд Российской Федерации находит заявленные требования подлежащими удовлетворению частично.

Согласно ст. 13 ГК РФ в случаях, предусмотренных законом, нормативный акт, не соответствующий закону или иным правовым актам и нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, может быть признан судом недействительным.

Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации" предусматривает возможность обжалования в суд актов Правительства Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации 28 августа 1992 г. издало Постановление N 632 "Об утверждении порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия" (в ред. Постановлений Правительства РФ от 27.12.1994 N 1428, от 14.06.2001 N 463).

Настоящее Постановление принято в соответствии с Законом РСФСР от 19 декабря 1991 г. "Об охране окружающей природной среды".

Статьей 6 Закона РСФСР от 19 декабря 1991 года "Об охране окружающей природной среды" на Правительство Российской Федерации было возложено полномочие устанавливать порядок определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия (данный Закон утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 10 января 2002 года "Об охране окружающей среды").

Федеральный закон "Об охране окружающей среды", закрепляя в качестве одного из основных принципов охраны окружающей среды платность природопользования и возмещение вреда окружающей среде (статья 3) и определяя виды негативного воздействия на нее, в том числе выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ, сбросы загрязняющих веществ в водные объекты, загрязнение недр и почв, размещение отходов производства и потребления, загрязнение окружающей среды шумом, электромагнитными и другими видами физических воздействий (пункты 1 и 2 статьи 16), тем самым, по существу, предписывает взимание соответствующих платежей и называет объект обложения - виды негативного воздействия на окружающую среду. Кроме того, им устанавливаются и другие существенные признаки этих платежей: субъекты - юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие хозяйственную и иную деятельность, оказывающую негативное воздействие на окружающую среду (пункт 4 статьи 15), в общей форме облагаемую базу - выбросы и сбросы загрязняющих веществ и иные виды негативного воздействия на окружающую среду в пределах нормативов, устанавливаемых в целях ее охраны (статьи 22-28).

Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 10 декабря 2002 г. N 284-О "По запросу Правительства Российской Федерации о проверке конституционности Постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия" и статьи 7 Федерального закона "О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации" установил, что делегирование Правительству Российской Федерации федеральным законом полномочия по установлению порядка платы и ее размеров за загрязнение окружающей природной среды и других видов вредного воздействия - с учетом характера данной платы - не может рассматриваться как нарушение конституционного предписания о законно установленных налогах и сборах и установленного Конституцией Российской Федерации разграничения компетенции между Федеральным Собранием и Правительством Российской Федерации. При этом вводимые Правительством Российской Федерации ставки должны быть разумно обоснованными, справедливыми и соразмерными затратам органов публичной власти, связанным с осуществлением работ по охране окружающей среды от вредного воздействия, оказываемого в результате экономической и иной деятельности лиц, на которых возложена обязанность платы.

С учетом изложенного доводы заявителя о несоответствии Постановления Правительства РФ от 28 августа 1992 г. N 632 Федеральному закону "Об охране окружающей среды" являются несостоятельными.

В соответствии с Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2003 год" доходы федерального бюджета, поступающие в 2003 году, формируются за счет налогов, сборов, пошлин и платежей, подлежащих зачислению в федеральный бюджет в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Взимание платы за загрязнение окружающий среды установлено федеральным законодательством. Эти платежи носят индивидуально-возмездный и компенсационный характер и являются по своей правовой природе не налогом, а фискальным сбором.

Пунктом 2 Постановления Правительства РФ от 28 августа 1992 г. N 632 Министерству экологии и природных ресурсов Российской Федерации поручено разработать с привлечением Государственного комитета санитарно-эпидемиологического надзора, других заинтересованных министерств и ведомств, органов исполнительной власти республик в составе Российской Федерации, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономных образований и по согласованию с Министерством экономики Российской Федерации и Министерством финансов Российской Федерации утвердить до 1 ноября 1992 г. базовые нормативы платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду, размещение отходов и другие виды вредного воздействия, а также коэффициенты, учитывающие экологические факторы.

Министерству экологии и природных ресурсов Российской Федерации по согласованию с Министерством экономики Российской Федерации и Министерством финансов Российской Федерации предоставлено право вносить уточнения в указанные нормативы платы и коэффициенты в связи с изменением экологической ситуации в отдельных регионах и уровня цен, а также при установлении новых видов загрязняющих веществ и вредных воздействий на окружающую природную среду.

Во исполнение данного пункта Постановления Министерство охраны окружающий среды и природных ресурсов РФ 27 ноября 1992 г. утвердило "Базовые нормативы платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду и размещение отходов. Коэффициенты, учитывающие экологические факторы".

В соответствии со статьей 2 Федерального закона "Об охране окружающей среды" законодательство в области охраны окружающей среды основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона, других федеральных законов, а также принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации" предусматривает, что Правительство РФ издает постановления на основании и во исполнение Конституции РФ, Федеральных конституционных законов, нормативных указов Президента РФ.

Вышеназванные законодательные акты не предусматривают делегирование Правительством РФ полномочий федеральным органам исполнительной власти по установлению нормативов платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду и размещение отходов.

В определении Конституционного Суда Российской Федерации от 10 декабря 2002 г. N 284-О "По запросу Правительства Российской Федерации о проверке конституционности Постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия" и статьи 7 Федерального закона "О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации" сформулирована правовая позиция, согласно которой делегирование Правительству РФ Федеральным законом полномочий по установлению порядка определения размера платы за выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду предполагает, что нормативы платы вводятся Правительством РФ.

Как установлено в судебном заседании, ранее утвержденные "Базовые нормативы платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду и размещение отходов. Коэффициенты, учитывающие экологические факторы" признаны недействующими Приказом Министерства природных ресурсов РФ от 12 апреля 2002 г. N 187.

По объяснениям представителей заинтересованного лица Правительства РФ Дорожкина К.А., Любомирской Л.В. в настоящее время Правительством РФ готовится нормативный правовой акт об установлении ставок за выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду, размещение отходов и другие виды негативного воздействия на окружающую среду.

При таких обстоятельствах суд считает, что положения пункта 2 Постановления Правительства РФ от 28 августа 1992 г. N 632 не соответствуют действующему законодательству и подлежат признанию недействующими.

Пунктом 4 Постановления Правительства РФ от 28 августа 1992 г. N 632 предусмотрено, что органы исполнительной власти республик в составе Российской Федерации, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономных образований:

а) с участием территориальных органов Министерства экологии и природных ресурсов Российской Федерации устанавливают дифференцированные ставки платы за загрязнение окружающей природной среды на основании утвержденных в соответствии с пунктом 2 настоящего Постановления базовых нормативов платы и коэффициентов, учитывающих экологические факторы, а также осуществляют корректировку размеров платежей природопользователей с учетом освоения ими средств на выполнение природоохранных мероприятий и зачисление этих средств в счет указанных платежей;

б) по согласованию с территориальными органами Министерства экологии и природных ресурсов Российской Федерации и Государственного комитета санитарно-эпидемиологического надзора могут понижать размеры платы за загрязнение окружающей природной среды или освобождать от нее отдельные организации социальной и культурной сферы, а также организации, финансируемые из федерального бюджета Российской Федерации, бюджетов субъектов Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации в статье 72 к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации относит охрану окружающей среды и обеспечение экологической безопасности.

Правительство РФ, реализуя свои полномочия в сфере охраны окружающей среды, предоставило органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации право устанавливать дифференцированные ставки платы и осуществлять корректировку размеров платежей природопользователей с учетом освоения ими средств на выполнение природоохранных мероприятий и зачисление этих средств в счет указанных платежей.

Доводы представителя ОАО "Кольская ГМК" Сасова К.А. о том, что в оспариваемом нормативном правовом акте нечетко отрегулирован вопрос о корректировке размеров платежей, не могут служить основанием для удовлетворения заявленных требований.

Статья 56 Налогового кодекса РФ регулирует отношения по установлению и использованию льгот по налогам и сборам. Плата за негативное воздействие на окружающую среду установлена Федеральным законом "Об охране окружающей среды". Это платежи неналогового характера, поэтому доводы заявителя о несоответствии пункта 4 оспариваемого Постановления законодательству о налогах и сборах являются необоснованными.

В соответствии с п. 3 ст. 16 Федерального закона "Об охране окружающей среды" порядок исчисления и взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду устанавливается законодательством Российской Федерации. Таким законодательным актом является "Порядок определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия", утвержденный Постановлением Правительства РФ от 28 августа 1992 г. N 632.

Пунктом 5 Порядка предусмотрено, что плата за сверхлимитное загрязнение окружающей природной среды определяется путем умножения соответствующих ставок платы за загрязнение в пределах установленных лимитов на величину превышения фактической массы выбросов, сбросов загрязняющих веществ, объемов размещения отходов уровней вредного воздействия над установленными лимитами, суммирования полученных произведений по видам загрязнения и умножения этих сумм на пятикратный повышающий коэффициент.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях предусматривает за совершение административных правонарушений применение административных наказаний, в том числе и административного штрафа. В силу статьи 3.5 КоАП РФ административный штраф является денежным взысканием и может выражаться в величине, кратной минимальному размеру оплаты труда, стоимости предмета административного правонарушения, сумме неуплаченных налогов, сборов.

Порядок исчисления платы за сверхлимитное загрязнение окружающей природной среды не может рассматриваться как вид административного наказания, поэтому доводы заявителя ОАО "Кольская ГМК" о несоответствии оспариваемого нормативного правового акта законодательству об административных правонарушениях не основаны на законе.

Пунктом 9 Порядка предусмотрено, что перечисление средств осуществляется природопользователями в сроки, устанавливаемые территориальными органами Министерства экологии и природных ресурсов Российской Федерации. По истечении установленных сроков суммы платежей взыскиваются с природопользователей в безакцептном порядке.

Правительство РФ осуществляет общие вопросы руководства федеральными министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти.

Федеральное законодательство не запрещает высшему исполнительному органу государственной власти при издании нормативного правового акта о порядке определения платы за загрязнение окружающей природной среды делегировать вопрос о сроках перечисления этих средств природопользователями территориальным органам федерального министерства.

Вместе с тем суд считает необходимым выйти за пределы заявленных требований об оспаривании пункта 9 Порядка, т.к. предусмотренное данным пунктом положение о взыскании с природопользователей платежей в безакцептном порядке не соответствует закону.

С 1 марта 1996 г. введена в действие часть вторая Гражданского кодекса РФ.

Согласно ст. 854 ГК РФ списание денежных средств со счета осуществляется банком на основании распоряжения клиента.

Без распоряжения клиента списание денежных средств, находящихся на счете, допускается по решению суда, а также в случаях, установленных законом или предусмотренных договором между банком и клиентом.

Федеральный закон от 10 января 2002 г. "Об охране окружающей среды" не устанавливает безакцептный порядок списания платежей за негативное воздействие на окружающую среду.

На основании изложенного и руководствуясь ст.ст. 194, 195, 198, 253 ГПК РФ, Верховный Суд Российской Федерации решил:

заявление ОАО "Кольская горно-металлургическая компания" удовлетворить частично: признать недействующими п. 2 Постановления Правительства Российской Федерации от 28 августа 1992 г. N 632 "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия" и п. 9 Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 28 августа 1992 г. N 632, в части взыскания сумм платежей с природопользователей в безакцептном порядке.

В остальной части заявленные требования оставить без удовлетворения.

Решение может быть обжаловано, а прокурором, участвующим в деле, - принесено кассационное представление в Кассационную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение 10 дней после вынесения судом решения в окончательной форме.