Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 6 декабря 2002 г. N 93-Г02-25 О признании противоречащим федеральному законодательству и недействительным Закона Магаданской области от 5 июля 1999 г. N 80-ОЗ "Об изменении административно-территориального устройства Магаданской области" в части присоединения территории Ольского района к территории г.Магадана

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 6 декабря 2002 г. N 93-Г02-25

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

     председательствующего                               - Кнышева В.П.,

     судей                                               - Горохова Б.А.,

                                                           Кебы Ю.Г.

рассмотрела в открытом судебном заседании 6 декабря 2002 г. по кассационным жалобам Магаданской областной Думы, и.о. губернатора Магаданской области и кассационному протесту прокурора Магаданской области на решение Магаданского областного суда от 29 августа 2002 г. и на дополнительное решение Магаданского областного суда от 2 октября 2002 г. дело по жалоба Вишнякова Бориса Николаевича, Клочкова Вячеслава Ивановича, Храпунова Сергея Петровича, Шпилькиной Веры Николаевны о признании противоречащим федеральному законодательству и недействительным со дня принятия закона Магаданской области от 5 июля 1999 г. N 80-ОЗ "Об изменении административно-территориального устройства Магаданской области" (в редакции законов Магаданской области от 8 апреля 2000 г. N 116-ОЗ, от 11 мая 2000 г. N 124-ОЗ и от 6 августа 2002 г. N 274-ОЗ) в части присоединения территории Ольского района к территории города Магадана.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горохова Б.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры РФ Власовой Т.А., поддержавшей кассационный протест, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

5 июля 1999 г. Магаданской областной Думой был принят закон Магаданской области N 80-ОЗ "Об изменении административно-территориального устройства Магаданской области" (в редакции законов Магаданской области от 8 апреля 2000 г. N 116-ОЗ и от 11 мая 2000 г., N 124-ОЗ). Закон опубликован в газете "Магаданская правда" от 7 июля 1999 г. N 127 (18341), от 13 апреля 2000 г. N 69 (18536), от 16 мая 2000 г. N 89 (18556), вступил в силу через десять дней со дня его официального опубликования.

Законом Магаданской области от 6 августа 2002 г. N 274-ОЗ "О внесении изменений в закон Магаданской области от 5 июля 1999 г. 80-ОЗ "Об изменении административно-территориального устройства Магаданской области" данный закон области в части упразднения муниципального образования Ольский район был отменен.

Закон от 6 августа 2002 г. N 274-ОЗ опубликован в газете "Магаданская правда" от 14 августа 2002 г. N 091 (19014), вступил в силу через десять дней со дня его официального опубликования, то есть 26 августа 2002 г.

Вишняков Б.Н., Клочков В.И., Храпунов С.П. и Шпилькина В.Н. обратились в суд с заявлением о признании этого закона противоречащим федеральному законодательству и недействительным со дня его принятия в части упразднения муниципального образования Ольский район и присоединения его территории к территории города Магадана, ссылаясь на то, что данный закон области принят в нарушение Европейской Хартии местного самоуправления, Конституции Российской Федерации, Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", закона Магаданской области "О местном самоуправлении в Магаданской области", Федерального закона "Об Особой экономической зоне в Магаданской области" от 31 мая 1999 г. N 104-ФЗ (в редакции Федеральных законов от 31 декабря 1999 г. и от 27 декабря 2000 г.), без учета мнения населения муниципального образования Ольский район, поскольку местный референдум по вопросу учета такого мнения не проводился.

Определением Магаданского областного суда от 29 августа 2002 г. производство по делу в части признания названного Закона Магаданской области противоречащим федеральному законодательству и недействительным со дня его принятия в части упразднения муниципального образования Ольский район прекращено по п. 1 ст. 219 ГПК РСФСР ввиду отсутствия на момент рассмотрения дела предмета спора.

Решением Магаданского областного суда от 29 августа 2002 г. заявление было удовлетворено частично. Решением Магаданского областного суда от 29 августа 2002 г. названный закон Магаданской области в части присоединения территории Ольского района как административно-территориальной единицы к территории города Магадана признан противоречащим федеральному законодательству и не действующим со дня вступления решения в законную силу.

Дополнительным решением Магаданского областного суда от 2 октября 2002 г. признана противоречащей федеральному законодательству часть 1 статьи 1 закона Магаданской области от 5 июля 1999 г. N 80-ОЗ "Об изменении административно-территориального устройства Магаданской области" (в редакции Законов Магаданской области от 8 апреля 2000 г. N 116-ОЗ, от 11 мая 2000 г. N 124-ОЗ и от 6 августа 2002 г. N 274-ОЗ) в части упразднения Ольского района как административно-территориальной единицы.

В кассационных жалобах Магаданской областной Думы, и.о. губернатора Магаданской области и в кассационном протесте прокурора Магаданской области поставлен вопрос об отмене решения, как вынесенного с нарушением норм материального права.

Проверив материалы дела, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации оснований к отмене решения суда не усматривает.

Согласно п.п. 11 ст. 5 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в редакции Федеральных законов от 22 апреля 1996 г. N 38-ФЗ, от 26 ноября 1996 г. N 141-ФЗ, от 17 марта 1997 г. N 55-ФЗ, от 4 августа 2000 г. N 107-ФЗ) к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области местного самоуправления относятся установление и изменение порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установление и изменение их границ и наименований.

В соответствии с ч. 3 ст. 13 этого Федерального закона порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований определяется законом субъекта Российской Федерации.

Данная норма федерального законодательства не может толковаться иначе, как обязывающая субъект Российской Федерации в специальном законе урегулировать порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований. Если такой закон в субъекте Российской Федерации не принят, то отсутствует необходимая правовая база для инициирования и проведения соответствующих процедур. Проведение процедуры установления и изменения границ уже созданных муниципальных образований без заранее установленного в законе субъекта Российской Федерации порядка не позволяет соблюсти требования федерального законодательства, гарантирующие местному самоуправлению самостоятельность в разрешении вопросов, отнесенных к их ведению.

В соответствии с ч. 1 ст. 13 названного Федерального закона установление и изменение границ муниципального образования, в том числе при образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований, осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций по инициативе населения, органов местного самоуправления, а также органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Частью 2 той же статьи предусмотрено, что изменение границ муниципального образования не допускается без учета мнения населения соответствующих территорий. Законодательные (представительные) органы государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливают законом гарантии учета мнения населения при решении вопросов изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление.

Закона Магаданской области, которым были бы установлены порядок упразднения муниципальных образований и гарантии учета мнения населения при решении вопросов изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, на момент принятия оспариваемого закона области не было принято. В результате этого ликвидация муниципального образования Ольский район и присоединение его территории к территории муниципального образования город Магадан была произведена без достоверного учета мнения населения этого муниципального образования, по инициативе другого муниципального образования и с нарушением Европейской Хартии местного самоуправления, Конституции Российской Федерации, Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Статьей 5 Европейской Хартии местного самоуправления предусмотрено, что изменение границ территорий местного самоуправления не должно производиться до проведения консультаций с населением, имеющим заинтересованность, возможно посредством референдума, там, где это разрешено законом.

Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 г. N 1-П по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" признано, что наиболее адекватной формой учета мнения населения, по смыслу ст. 130 (часть 2) Конституции Российской Федерации, является референдум. Референдум во всяком случае должен быть проведен по требованию населения в соответствии с действующим законодательством и уставом муниципального образования. При этом не исключается возможность иных форм учета мнения населения.

С учетом этого суд пришел к правильному выводу о том, что местный законодатель неправомерно включил территорию муниципального образования Ольский район в состав территории муниципального образования город Магадан.

В силу ст.ст. 71, 72, 73 Конституции Российской Федерации, п. 6 ст. 38, п.п. 1 и 5 ст. 39, п.п. "л" п. 1 ст. 48 Устава Магаданской области административно-территориальное устройство Магаданской области и порядок его изменения находятся в ведении субъекта Российской Федерации. Однако, правовое регулирование данного вопроса не должно вступать в противоречие с названными выше нормами международного права и федеральным законодательством.

Суд сделал правильный вывод о том, что закон Магаданской области от 5 июля 1999 г. N 80-ОЗ "Об изменении административно-территориального устройства Магаданской области" (в редакции Законов Магаданской области от 8 апреля 2000 г. N 116-ОЗ, от 11 мая 2000 г. N 124-ОЗ и от 6 августа 2002 г. N 274-ОЗ) в части присоединения территории Ольского района к территории города Магадана принят Магаданской областной Думой в пределах полномочий субъекта Российской Федерации, но с нарушением Европейской Хартии местного самоуправления, Конституции Российской Федерации, Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", нарушает права заявителей и жителей этого муниципального образования на местное самоуправление.

Доводы кассационных жалоб и кассационного протеста основанием для отмены законных судебных постановлений быть признаны не могут.

В жалобах заявителей ясно изложены их требования: оспариваемым областным законом незаконно было упразднено муниципальное образование "Ольский район", а территория упраздненного муниципального образования присоединена к территории Особой экономической зоны г. Магадан.

Муниципальное образование "Ольский район" с необходимым элементом любого муниципального образования - с его территорией - является административно-территориальной единицей Магаданской области. Именно такая норма содержится в законе Магаданской области N 4-03 от 19 февраля 1996 года "О местном самоуправлении в Магаданской области", которым было образовано муниципальное образование "Ольский район".

Статья 8 данного областного закона предусматривает: "Местное самоуправление в Магаданской области осуществляется в муниципальных образованиях, которыми являются административно-территориальные единицы области (города, поселки и села, группы населенных пунктов, объединенных в поссоветы и сельсоветы; районы области, в границах, установленных на момент принятия настоящего закона соответствующими правовыми актами".

В соответствии с ч. 2 ст. 131 Конституции Российской Федерации, ст. 5 Европейской Хартии местного самоуправления, ст. 13 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ст. 8 закона Магаданской области "О местном самоуправлении в Магаданской области" изменение границ муниципальных образований не допускается без учета мнения населения, проживающего на территории соответствующих муниципальных образований.

Именно с учетом вышеуказанных законов в преамбуле закона Магаданской области "Об изменении административно-территориального устройства Магаданской области" (в редакции законов Магаданской области от 8 апреля 2000 г. N 116-ОЗ, от 11 мая 2000 г. N 124-ОЗ и от 6 августа 2002 г. N 274-ОЗ указано, что настоящий закон в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Уставом (Основным законом) Магаданской области с учетом мнения населения муниципальных образований города Магадана, Ольского, Хасынского районов, выраженного в решениях представительных органов местного самоуправления соответствующих муниципальных образований, устанавливает изменение административно-территориального деления Магаданской области".

Не могут быть признаны обоснованными доводы кассационных жалоб о том, что границы административно-территориальных единиц субъектов Российской Федерации могут совпадать либо не совпадать с границами муниципальных образований. Эти нормы не относятся к муниципальному образованию "Ольский район, поскольку муниципальное образование "Ольский район" является административно-территориальной единицей области в границах, установленных на момент образования муниципального образования "Ольский район" и было присоединено к территории Особой экономической зоны г. Магадан в полном объеме без исключения какой-либо части его территории.

Решение суда является законным и обоснованным; оснований для его отмены по доводам кассационных жалоб и кассационного протеста не имеется.

На основании п. 1 ст. 305, ст. 311 ГПК РСФСР, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, определила:

решение Магаданского областного суда от 29 августа 2002 г. и дополнительным решение Магаданского областного суда от 2 октября 2002 г. оставить без изменения, кассационные жалобы Магаданской областной Думы, и.о. губернатора Магаданской области и кассационный протест прокурора Магаданской области - без удовлетворения.