Определение Президиума Верховного Суда РФ от 28 мая 2003 г. N 38пв-03 В соответствии с нормами федерального законодательства высшее должностное лицо субъекта РФ обязано обнародовать закон субъекта РФ, удостоверив обнародование закона путем его подписания или издания специального акта, либо отклонить закон

Определение Президиума Верховного Суда РФ от 28 мая 2003 г. N 38пв-03

Президиум Верховного Суда Российской Федерации в составе:

     Председателя                                        -  Лебедева В.М.

     Членов Президиума                                   - Радченко В.И.,

                                                           Петухова Н.А.,

                                                            Жуйкова В.М.,

                                                            Смакова P.M.,

                                                          Кузнецова В.В.,

                                                           Каримова М.А.,

                                                          Свиридова Ю.А.,

                                                          Меркушова А.Е.,

                                                              Верина В.П.

     с участием заместителя

     Генерального прокурора

     Российской Федерации                                  Кехлерова С.Г.

рассмотрел в порядке надзора гражданское дело по заявлению прокурора Читинской области о признании противоречащими федеральному законодательству отдельных положений ст.ст. 55, 61 Устава - Основного Закона Читинской области, переданное в суд надзорной инстанции определением судьи Верховного Суда Российской Федерации Гуцола Ю.А. от 21 апреля 2003 г.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Гуцола Ю.А., объяснения представителя Читинской областной Думы Вишнякова В.Е. (доверенность в деле), заключение заместителя Генерального прокурора Российской Федерации Кехлерова С.Г., полагавшего надзорную жалобу Председателя Читинской областной Думы оставить без удовлетворения, Президиум Верховного Суда Российской Федерации установил:

прокурор Читинской области обратился в Читинский областной суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству положений пункта "в" части 2 статьи 55 Устава Читинской области о том, что Председатель Читинской областной Думы подписывает законы области, и пункта "б" части 1 статьи 61 Устава о том, что Глава администрации (Губернатор) области обнародует законы области, удостоверяя их обнародование путем издания постановления.

По мнению прокурора, в первом случае законодатель Читинской области незаконно расширил полномочия Председателя областной Думы, наделив его правом обнародования принятых Думой законов, а во втором случае ограничил Главу Администрации в праве выбора формы обнародования принятых законодательным органом законов.

Решением Читинского областного суда от 15 августа 2002 г. заявление прокурора области удовлетворено.

Определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 11 октября 2002 г. решение оставлено без изменения.

В связи с подачей Председателем Читинской областной Думы надзорной жалобы на принятые по делу судебные постановления и сомнениями в их законности, дело было истребовано из Читинского областного суда и после его изучения передано определением от 21 апреля 2003 г. в суд надзорной инстанции для рассмотрения надзорной жалобы по существу.

Проверив материалы дела, обсудив доводы надзорной жалобы, Президиум Верховного Суда Российской Федерации находит судебные постановления подлежащими отмене.

В соответствии с п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации к вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации относится установление общих принципов организации системы органов государственной власти.

Согласно ст. 77 Конституции Российской Федерации система органов государственной власти в субъектах Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Таким федеральным законом является Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

В силу положений статьи 77 Конституции Российской Федерации и статьи 2 названного Федерального закона в Читинской области установлена система органов государственной власти.

Действительно, данный Федеральный закон не содержит положения, предоставляющего руководителю законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации права подписи законов субъекта Российской Федерации.

Закрепление в Уставе области за Председателем областной Думы права подписания законов области (п. "в" ч. 2 ст. 55 Устава области) не противоречит Федеральному закону, поскольку подпись закона указанным лицом не означает удостоверения обнародования законов, то есть не имеет того юридического значения, которое заложено в положениях п. 2 ст. 8, подп. "б" п. 7 ст. 18 Федерального закона.

Подписание законов области Председателем областной Думы по Уставу области является свидетельством принятия законов области областной Думой как законодательным (представительным) органом области, а также имеет значение удостоверения подлинности их текста. Подписанный Председателем областной Думы закон области обретает силу правового акта единой государственной власти области лишь после подписания Главой Администрации области постановления о введении в действие закона области, что является одной из форм удостоверения обнародования закона области.

Поскольку Федеральным законом (п. 2 ст. 8, п. 7 ст. 18) предусмотрены две формы удостоверения обнародования законов руководителем высшего исполнительного органа государственной власти - подписание им закона или издание специального акта, то субъект Российской Федерации вправе самостоятельно выбрать одну из этих форм и закрепить в своем законе, хотя в Федеральном законе это прямо не предусмотрено. Необходимость закрепления субъектом Российской Федерации конкретной формы удостоверения обнародования закона вытекает непосредственно из содержания названных выше положений Федерального закона. Также это следует и из положения подпункта "е" пункта 7 статьи 18 Федерального закона, согласно которому полномочия главы исполнительной власти на уровне субъекта Российской Федерации могут быть установлены только конституцией (уставом) и законами субъектов Российской Федерации. Каким-либо другим нормативным правовым актом, в том числе постановлением главы исполнительной власти, полномочие указанного лица в части избрания конкретной формы удостоверения обнародования закона (подписи закона или издания им специального акта) не может быть установлено. Поэтому в п. "б" ч. 1 ст. 61 Устава области закреплено, что Глава Администрации (Губернатор) области обнародует законы области, удостоверяя их обнародование путем издания постановления, что соответствует положениям Федерального закона (п. 2 ст. 8, подп. "б" п. 7 ст. 18).

В решении суда утверждается, что пункт "б" части 1 статьи 61 Устава в буквальном смысле не противоречит федеральному законодательству. Одновременно суд усмотрел противоречие в том, что, закрепив за Главой Администрации области право удостоверения обнародования закона только путем издания постановления, законодательный орган субъекта фактически лишил его права подписи закона, предусмотренного статьей 8 Федерального закона, то есть ограничил права Главы Администрации области, оговоренные Федеральным законом. Такое утверждение суда неосновательно, поскольку Федеральный закон (п. 2 ст. 8) закрепил две формы удостоверения обнародования закона: подписание закона или издание специального акта. Избрание конкретной формы удостоверения обнародования закона субъекта Российской Федерации (путем подписания закона или издания специального акта) является исключительным полномочием субъекта Российской Федерации.

Также в решении суда указывается, что отсутствие в Уставе области положения о праве подписи закона области Главой Администрации (Губернатором) области ограничивает объем его полномочий, оговоренных Федеральным законом. Это также не основано на законе. По Уставу области Глава Администрации является субъектом права законодательной инициативы в областной Думе (статья 77). За ним закреплена прерогатива участия в законодательном процессе: ему направляется для рассмотрения и обнародования принятый Думой закон; принятые законы области вводятся в действие (обнародуются) постановлением Главы администрации (Губернатора) области; он имеет право отклонить закон и направить его на повторное рассмотрение (ст. 78 Устава области).

Таким образом, исполнительная власть в лице Главы Администрации области имеет возможность влиять на законодательный процесс в стадии принятия и обнародования закона, что полностью соответствует принципам разделения властей и единства системы государственной власти (часть 3 статьи 5 и статья 10 Конституции Российской Федерации.

В решении необоснованно утверждается, что областная Дума нарушила Федеральный закон, лишив руководителя исполнительной власти права подписи закона при его обнародовании, и наделила таким правом Председателя областной Думы. По Федеральному закону (пункт 2 статьи 8, подпункт "б" пункта 7 статьи 18) руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации обязан обнародовать законы, удостоверяя их обнародование путем подписания закона или издания специального акта. То есть не требуется одновременного закрепления обеих форм удостоверения обнародования законов, как это следует из решения суда. По смыслу подпункта "е" пункта 7 статьи 18 Федерального закона полномочие указанного должностного лица по удостоверению обнародования закона должно быть закреплено в законе субъекта Российской Федерации.

В определении Верховного Суда Российской Федерации редакция положения пункта 2 статьи 8 Федерального закона проведена в искаженном виде. В определении со ссылкой на пункт 2 статьи 8 Федерального закона записано: "обнародование удостоверяется: или путем подписания закона руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации; или путем издания специального акта об отклонении представленного на подпись закона". В действительности же в пункте 2 статьи 8 Федерального закона закреплено следующее: "Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) обязано (обязан) обнародовать закон субъекта Российской Федерации, удостоверив обнародование закона путем его подписания или издания специального акта, либо отклонить закон...". Таким образом, в приведенном положении закреплены два действия руководителя исполнительной власти субъекта Российской Федерации: либо одобрение закона и его обнародование, либо его отклонение.

В связи с изложенным следует признать, что судебные инстанции существенно нарушили нормы материального права, допустив ошибочное их применение и толкование, в связи с чем принятые по делу судебные постановления подлежат отмене с вынесением нового решения об отказе прокурору Читинской области в удовлетворении заявленных требований.

Руководствуясь ст.ст. 387, 388, п. 5 ст. 390 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Президиум Верховного Суда Российской Федерации определил:

решение Читинского областного суда от 15 августа 2002 г. и определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 11 октября 2002 г. отменить. Вынести по делу новое решение об отказе прокурору Читинской области в удовлетворении заявленных требований.