Определение Конституционного Суда РФ от 10 июля 2003 г. N 289-О "Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Администрации Брянской области о проверке конституционности отдельных положений статей 8, 9 и 12 Закона Брянской области "Об административно-территориальном устройстве Брянской области"

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д.Зорькина, судей М.В.Баглая, Н.С.Бондаря, Г.А.Гаджиева, Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, Г.А.Жилина, С.М.Казанцева, М.И.Клеандрова, А.Л.Кононова, Л.О.Красавчиковой, В.О.Лучина, Ю.Д.Рудкина, Н.В.Селезнева, А.Я.Сливы, В.Г.Стрекозова, Б.С.Эбзеева, В.Г.Ярославцева,

заслушав в пленарном заседании заключение судьи Л.М.Жарковой, проводившей на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение запроса Администрации Брянской области, установил:

1. Решением судебной коллегии по гражданским делам Брянского областного суда от 9 октября 2002 года, оставленным без изменения определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, были удовлетворены заявления ряда граждан о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не влекущими правовых последствий со дня вступления решения суда в законную силу положений некоторых законодательных актов Брянской области, в том числе пункта 5 статьи 8, пункта 2 и абзаца второго пункта 3 статьи 9, пункта 2 статьи 12 Закона Брянской области от 5 июня 1997 года "Об административно-территориальном устройстве Брянской области" (в редакции от 4 октября 2001 года) в части, касающейся передачи органам местного самоуправления полномочий по определению формы и порядка учета мнения населения при упразднении муниципальных образований и предоставления органам государственной власти права инициировать вопрос об объединении, преобразовании и упразднении муниципальных образований. Осуществленное на основе данных положений упразднение двух муниципальных образований, как указывалось в заявлениях, было совершено с нарушением конституционного права избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.

Администрация Брянской области в порядке статьи 125 (пункт "б" части 2) Конституции Российской Федерации и подпункта "б" пункта 1 части первой статьи 3, статей 36 и 84, части первой статьи 85 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" обратилась в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности признанных недействующими положений Закона Брянской области "Об административно-территориальном устройстве Брянской области", в котором утверждает, что эти положения не противоречат Конституции Российской Федерации, поскольку приняты в соответствии с конституционными полномочиями субъекта Российской Федерации (статья 72, пункт "н" части 1; статья 76, часть 2, Конституции Российской Федерации) и принципами организации местного самоуправления, закрепленными в статьях 12, 32, 130, 131, 132 и 133 Конституции Российской Федерации.

2. В соответствии с Законом Брянской области "Об административно-территориальном устройстве Брянской области" порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установление и изменение их границ и наименований устанавливается аналогично порядку, предусмотренному данным Законом для административно-территориальных единиц (пункт 5 статьи 8); органы местного самоуправления вправе самостоятельно выбрать формы учета мнения населения (пункт 2 статьи 9); порядок организации учета мнения населения посредством сбора подписей либо на основании письменных заявлений (обращений) граждан определяется представительным органом местного самоуправления (абзац второй пункта 3 статьи 9); решение представительного органа местного самоуправления соответствующего муниципального образования об обращении в администрацию области по вопросам административно-территориального устройства этого муниципального образования принимается по инициативе не менее чем 5 процентов жителей соответствующей административно-территориальной единицы, обладающих избирательным правом, по инициативе органов местного самоуправления соответствующего муниципального образования, органов государственной власти и направляется в администрацию области (пункт 2 статьи 12).

Согласно статье 125 (пункт "б" части 2) Конституции Российской Федерации, подпункту "б" пункта 1 части первой статьи 3 и части второй статьи 85 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" в связи с запросом органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации Конституционный Суд Российской Федерации проверяет конституционность закона субъекта Российской Федерации, если этот закон издан по вопросу, относящемуся к ведению органов государственной власти Российской Федерации или к совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Регулирование вопросов, отнесенных федеральным законодателем к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, составляет предмет ведения субъекта Российской Федерации, находится вне пределов ведения Российской Федерации, а также совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 31 мая 1999 года по делу о проверке конституционности положений статей 4, 5 и 6, части второй статьи 7 и статьи 9 Закона Санкт-Петербурга "О порядке регистрации уставов муниципальных образований Санкт-Петербурга").

Федеральным законодательством установление административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации, а также установление и изменение порядка образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований, установление и изменение их границ и наименований отнесено к компетенции законодателя субъекта Российской Федерации (подпункт "л" пункта 2 статьи 5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в редакции от 4 июля 2003 года; пункт 11 статьи 5 и пункт 3 статьи 13 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в редакции от 7 июля 2003 года). Положения пункта 5 статьи 8 и пункта 2 статьи 12 Закона Брянской области "Об административно-территориальном устройстве Брянской области" регулируют вопросы, по содержанию относящиеся к предмету ведения субъекта Российской Федерации, а потому проверка их конституционности в связи с данным запросом является недопустимой.

Согласно части 2 статьи 10 Закона Брянской области "О местном самоуправлении в Брянской области" при изменении границ муниципального образования гарантии учета мнения населения соответствующей территории устанавливаются законом Брянской области об административно-территориальном устройстве, что реализовано в статье 9 Закона Брянской области "Об административно-территориальном устройстве Брянской области".

По смыслу статей 12 и 131 (часть 2) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьей 72 (пункты "б" и "н" части 1), а также с пунктом 2 статьи 13 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", регулирование вопросов, касающихся учета мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, поскольку такие вопросы относятся к общим принципам организации системы органов местного самоуправления и затрагивают конституционные права граждан. Следовательно, нормативные положения, содержащиеся в пункте 2 и абзаце втором пункта 3 статьи 9 Закона Брянской области "Об административно-территориальном устройстве Брянской области", как касающиеся полномочий органов местного самоуправления при упразднении муниципальных образований выбирать формы учета мнения населения и определять порядок организации такого учета при выявлении мнения населения посредством сбора подписей или письменных заявлений, в силу части второй статьи 85 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" являются предметом рассмотрения по данному запросу.

3. Местное самоуправление, составляющее одну из основ конституционного строя Российской Федерации, является выражением власти народа, обеспечивает самостоятельное решение населением в пределах своих полномочий вопросов местного значения, осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций; изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий (статья 3, части 2 и 3; статья 12; статья 130, часть 1; статья 131, части 1 и 2, Конституции Российской Федерации).

В соответствии с этими конституционными предписаниями, а также статьей 72 (пункт "н" части 1) Конституции Российской Федерации Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривает, что установление и изменение границ муниципального образования осуществляются по инициативе населения, органов местного самоуправления, а также органов государственной власти субъекта Российской Федерации (пункт 1 статьи 13); законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливают в законе гарантии учета мнения населения при решении вопросов изменения границ территории, в которых осуществляется местное самоуправление (пункт 2 статьи 13).

Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях неоднократно указывал, что определение территориальных уровней, на которых возможно создание муниципальных образований, относится к ведению субъектов Российской Федерации и может быть различным в зависимости от исторических и иных местных традиций того или иного субъекта Российской Федерации; при этом территориальное устройство местного самоуправления жестко не связано с административно-территориальным делением; определение территориальной основы местного самоуправления должно способствовать, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению и позволять решать весь комплекс вопросов местного значения, подлежащих передаче в ведение местного самоуправления; наличие установленного законодателем порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований - существенный элемент их правового статуса и статуса их органов, имеющий также принципиальное значение для реализации конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления; любое изменение территориальных основ местного самоуправления не может приводить к отказу от него (постановления от 24 января 1997 года по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике"; от 3 ноября 1997 года по делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 2 Федерального закона "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления"; от 30 ноября 2000 года по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской области и др.).

Из изложенных конституционных и законодательных предписаний, а также правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации следует, что хотя вопросы территориальных основ местного самоуправления, формирования муниципальных образований и административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации связаны между собой, каждый из них имеет самостоятельное значение, обладает собственным юридическим содержанием и относится к различным сферам ведения: первый - к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, второй - к исключительному ведению субъекта Российской Федерации.

Следовательно, для надлежащего законодательного обеспечения правового статуса муниципальных образований порядок их образования, упразднения и другие изменения в их системе должен быть урегулирован законодательством субъекта Российской Федерации о местном самоуправлении.

Истолковывая нормы Конституции Российской Федерации и федерального законодательства о гарантиях учета мнения населения при решении вопросов изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, Конституционный Суд Российской Федерации указывал, что формулировка статьи 131 (часть 2) Конституции Российской Федерации отличается от других, определяющих порядок самостоятельного решения населением вопросов местного значения; учет мнения населения в определенных конституционно-правовых ситуациях может осуществляться путем принятия населением решения на местном референдуме, итоги которого носят обязательный характер; в иных случаях мнение населения может выявляться с помощью различных форм как непосредственного, так и опосредованного (через представительный орган власти) волеизъявления граждан; к ним могут относиться решения представительных органов местного самоуправления по принятию и изменению своих уставов, которыми, в частности, устанавливается территориальная основа местного самоуправления, и, соответственно, определяется состав территорий муниципальных образований; в случаях же изменения границ территорий в связи с упразднением муниципальных образований, в которых осуществляется местное самоуправление и действуют выборные органы муниципальных образований, наиболее адекватной формой учета мнения населения, по смыслу статьи 130 (часть 2) Конституции Российской Федерации, является референдум (Постановление от 24 января 1997 года по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике", Определение от 13 июля 2000 года N 195-О по запросу Люберецкого городского суда Московской области о проверке конституционности пункта 68 статьи 40 Закона Московской области "О порядке образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований").

Названные решения Конституционного Суда Российской Федерации и изложенные в них правовые позиции сохраняют свою силу и в соответствии со статьей 6 и частью второй статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" обязательны на всей территории Российской Федерации для всех органов государственной власти и местного самоуправления.

4. Оценка конституционности норм пункта 2 и абзаца второго пункта 3 статьи 9 Закона Брянской области "Об административно-территориальном устройстве Брянской области" возможна лишь во взаимосвязи с другими, находящимися с ними в неразрывном единстве законоположениями, определяющими механизм решения вопроса об изменении границ муниципальных образований. Так, в соответствии со статьей 8 Закона Брянской области "Об административно-территориальном устройстве Брянской области" образование, объединение, преобразование или упразднение муниципальных образований, установление и изменение их границ и наименований осуществляются путем принятия закона Брянской области на основании представления главы администрации области, основанного на соответствующем решении представительного органа местного самоуправления (которое само по себе, исходя из названных правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, является формой выражения мнения населения); кроме того, при рассмотрении предложений о подобных реорганизациях закон предписывает в первую очередь выявлять и учитывать мнение населения соответствующей территории (пункты 3, 5 и 6). Конкретные же формы и основания учета мнения населения определены в пунктах 1 и 4 статьи 9, пункте 1 и подпункте "г" пункта 3 статьи 12 названного Закона.

В контексте этих взаимосвязанных нормативных положений рассматриваемое положение пункта 2 статьи 9 Закона Брянской области "Об административно-территориальном устройстве Брянской области" означает, что органы местного самоуправления уполномочены осуществить выбор адекватной формы учета мнения населения из перечисленных в пункте 1 статьи 9 на основании собственных нормативно-правовых актов, прежде всего Устава муниципального образования, путем принятия мотивированных решений.

Что касается положения абзаца второго пункта 3 статьи 9, то оно корреспондирует соответствующим нормам, регулирующим подобные вопросы (о формах, порядке и гарантиях непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения) в уставах муниципальных образований (подпункт 3 пункта 1 статьи 8 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, пункт 3 части первой статьи 5 Закона Брянской области "О местном самоуправлении в Брянской области") и само по себе не может расцениваться как противоречащее Конституции Российской Федерации.

Таким образом, избранные законодателем Брянской области варианты регулирования учета мнения населения при реорганизации муниципальных образований, закрепленные в пункте 2 и абзаце втором пункта 3 статьи 9 Закона Брянской области "Об административно-территориальном устройстве Брянской области", соответствуют конституционно-правовым критериям разрешения подобных вопросов, выявленным Конституционным Судом Российской Федерации в приведенных решениях, и потому подлежат применению как не противоречащие Конституции Российской Федерации.

Исходя из изложенного и руководствуясь статьей 6, пунктами 2 и 3 статьи 43, частями первой и второй статьи 79 и статьями 85 и 87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации определил:

1. Признать запрос Администрации Брянской области в части, касающейся проверки конституционности пункта 2 и абзаца второго пункта 3 статьи 9 Закона Брянской области "Об административно-территориальном устройстве Брянской области", не подлежащим дальнейшему рассмотрению в заседании Конституционного Суда Российской Федерации, поскольку поставленный заявителем вопрос разрешен Конституционным Судом Российской Федерации в сохраняющих свою силу решениях.

Положения пункта 2 и абзаца второго пункта 3 статьи 9 Закона Брянской области "Об административно-территориальном устройстве Брянской области", наделяющих органы местного самоуправления Брянской области при решении вопросов реорганизации муниципальных образований полномочиями по определению формы учета мнения населения и порядка организации выявления мнения населения путем сбора подписей или письменных заявлений, как не противоречащие Конституции Российской Федерации, сохраняют силу и подлежат применению судами, другими органами и должностными лицами.

2. Отказать в принятии к рассмотрению запроса Администрации Брянской области в части, касающейся проверки конституционности пункта 5 статьи 8 и пункта 2 статьи 12 Закона Брянской области "Об административно-территориальном устройстве Брянской области", поскольку в этой части он не соответствует требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", согласно которым запрос может быть признан допустимым.

3. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данному запросу окончательно и обжалованию не подлежит.

4. Настоящее Определение подлежит опубликованию в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".

Председатель Конституционного Суда Российской Федерации

В.Д.Зорькин

Судья-секретарь Конституционного Суда Российской Федерации

Ю.М.Данилов