Решение СК по гражданским делам Московского городского суда от 31 августа 2001 г. N 3-385/2001 О признании частично недействующим решения Московского городского Совета народных депутатов от 22 июля 1992 г. "О структуре доходов и расходов г. Москвы на 1992 г."

Решение СК по гражданским делам Московского городского суда
от 31 августа 2001 г. N 3-385/2001

Именем Российской Федерации

ГАРАНТ:

Определением СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 23 октября 2001 г. настоящее решение изменено

Судебная коллегия по гражданским делам Московского городского суда в составе:

председательствующего Курциньш С.Э.

с участием прокурора Гнусенко О.Г.

при секретаре Полищук Т.Н.

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело N 3-385/2001 по заявлению ООО "Трейдинвестпром" о признании противоречащим федеральному законодательству пункта 12 Решения Московского городского Совета народных депутатов от 22 июля 1992 года "О структуре доходов и расходов г. Москвы на 1992 г." установила:

ООО "Трейдинвестпром" обратился в суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству пункта 12 Решения Московского городского Совета народных депутатов от 22 июля 1992 года "О структуре доходов и расходов г. Москвы на 1992 г.", указывая на то, оспариваемый пункт противоречит федеральному законодательству и незаконно возлагает обязанности по уплате налога.

Представители ООО "Трейдинвестпром" Фоломеев Г.Г. и Миронов Д.Г. в судебном заседании требования поддержали. Просили признать п. 12 Решения Московского городского Совета народных депутатов от 22 июля 1992 года недействующим с момента его принятия.

Представитель Московской городской Думы Козякова О.Н. и Сомина Е.И. в судебном заседании требования не признали, пояснили, что Московская городская Дума не является правопреемником Московского городского Совета народных депутатов, поскольку последний был упразднен на основании Указа Президента. Считают, что признать недействующим п. 12 Решения в настоящее время невозможно, в связи с тем, что Московской городской думе не принадлежит право на внесение изменений в Решения принятые Московским городским Советом народных депутатов.

Представитель Правительства Москвы и Департамента финансов г. Москвы Дьяченко Е.С. пояснила, что п. 12 Решения противоречит федеральному законодательству с момента принятия Налогового кодекса РФ, до этого времени противоречий не имелось. Считает, что в связи с тем, что доходная часть бюджета Москвы сформирована с учетом поступления дохода на рекламу, следовательно признание п. 12 недействующим с момента вступления решения в силу, приведет к нарушению прав жителей Москвы, которым выплачиваются средства из бюджета, должно быть предоставлено время для принятия нового решения по вопросу о налоге на рекламу.

Представитель Мэра Москвы в судебное заседание не явился, о дне слушания дела извещался надлежащим образом.

Выслушав представителя ООО "Трейдинвестпром", представителя Московской городской Думы, представителя Правительства Москвы, Департамента финансов г. Москвы, исследовав письменные материалы дела, выслушав заключение прокурора Гнусенко О.Г., полагавшей, что заявление подлежит удовлетворению частично, судебная коллегия приходит к выводу, что требование обосновано и подлежит удовлетворению частично по следующим основаниям.

В судебном заседании установлено, что Московским городским Советом народных депутатов 22 июля 1992 г. на 10 сессии Моссовета 21 созыва принято решение "О структуре доходов и расходов г. Москвы на 1992 г.", пунктом 12 которого предусмотрено:

установить налог на рекламу согласно законодательству Российской Федерации в размере 5% стоимости услуг по рекламе. Поручить департаменту финансов по согласованию с постоянной комиссией по бюджетно-финансовой политике до 15 сентября утвердить инструкцию о порядке уплаты настоящего налога.

На момент принятия указанного решения в Российской Федерации общие принципы построения налоговой системы, налоги, сборы, пошлины и другие платежи, а также права, обязанности и ответственность определялись Законом "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" (в ред. Закона РФ от 16.07.92 N 3317-1).

Статьей 1 названного закона, устанавливалось, что установление и отмена налогов, сборов, пошлин и других платежей, а также льгот их плательщикам осуществляются Верховным Советом Российской Федерации и другими органами государственной власти в соответствии с настоящим Законом.

Органы государственной власти национально-государственных, национально- и административно-территориальных образований дополнительные льготы по налогообложению могут предоставлять только в пределах сумм налогов, зачисляемых в соответствии с законодательством Российской Федерации в их бюджеты, (часть введена Законом РФ от 16.07.92 N 3317-1)

Пунктом 1 статьи 18 Закона определены виды налогов, взимаемых на территории Российской Федерации, а именно:

а) федеральные налоги;

б) налоги республик в составе Российской Федерации и налоги краев, областей, автономной области, автономных округов;

в) местные налоги.

П.п. "З" п. 1 Статьи 21 Закона установил, что к местным относятся налог на рекламу. Налог уплачивают юридические и физические лица, рекламирующие свою продукцию, по ставке, не превышающей 5 процентов стоимости услуг по рекламе.

Пунктом 4 статьи 21 Закона устанавливается, что налоги и сборы, предусмотренные в подпунктах "з"-"х" пункта 1 настоящей статьи, могут устанавливаться решениями районных и городских представительных органов власти - местных Советов народных депутатов, (в ред. Закона РФ от 16.07.92 N 3317-1).

Таким образом, на момент принятия Московским городским советом народных депутатов Решения, положения которого оспариваются, Законом "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" была предусмотрена возможность введения местного налога - налога на рекламу, право введения данного налога была отнесено к компетенции представительных органов власти - местных Советов народных депутатов.

Следовательно, Московский городской Совет народных депутатов, был вправе решить вопрос об установлении в городе Москве данного вида местного налога.

Вместе с тем, в ст. 11 предусматривалось, что обязанности налогоплательщика возникают при наличии у него объекта налогообложения и по основаниям, установленным законодательными актами.

В целях определения обязанностей налогоплательщика законодательные акты устанавливают и определяют:

налогоплательщика (субъект налога);

объект и источник налога;

единицу налогообложения;

налоговую ставку (норму налогового обложения);

сроки уплаты налога;

бюджет или внебюджетный фонд, в который зачисляется налоговый оклад.

Из содержания п. 12 Решения, усматривается, что не были определены: объект и источник налога, единица налогообложения, срок уплаты налога, таким образом при введении на территории Москвы налога на рекламу, в законодательном акте не были определены, предусмотренные федеральным законом, обязательные признаки.

31 июля 1998 года был принят Налоговый кодекс Российской Федерации, который вступил в силу с 01.01.1999 г.

Пункт 6 ст. 3 Налогового кодекса РФ определил, что при установлении налогов должны быть определены все элементы налогообложения. Акты законодательства о налогах и сборах должны быть сформулированы таким образом, чтобы каждый точно знал, какие налоги (сборы), когда и в каком порядке он должен платить.

Из буквального толкования пункта 6 ст. 3 следует, что нормативным актом, в т.ч. и принятым в пределах своей компетенции органом субъекта РФ, установившим налог, должны быть определены элементы налогообложения.

Часть 3 п. 4 ст. 12 Налогового кодекса РФ предусматривает, что устанавливая местный налог, представительные органы местного самоуправления определяют в нормативных правовых актах следующие элементы налогообложения: налоговые льготы, налоговую ставку в пределах, установленных настоящим Кодексом, порядок и сроки уплаты налога, а также определяют форму отчетности по данному местному налогу. Иные элементы налогообложения устанавливаются настоящим Кодексом. В соответствии со ст. 17 Налогового кодекса:

1. Налог считается установленным лишь в том случае, когда определены налогоплательщики и следующие элементы налогообложения:

объект налогообложения;

налоговая база;

налоговый период;

налоговая ставка;

порядок исчисления налога;

порядок и сроки уплаты налога.

2. В необходимых случаях при установлении налога в нормативном правовом акте могут также предусматриваться налоговые льготы и основания для их использования налогоплательщиком.

3. При установлении сборов элементы обложения определяются применительно к конкретным сборам.

В силу ч. 2 ст. 76 Конституции РФ законы субъектов РФ по этому предмету совместного ведения должны приниматься в соответствии с федеральным законом.

Из содержания п. 12 Решения от 1992 г. усматривается, что требования установленные п. 6 ст. 3 и ч. 3 п. 4 ст. 12 Налогового кодекса не выполнены, оспариваемый пункт не содержит таких основных элементов как: налоговые льготы, налоговая база в пределах, установленных настоящим Кодексом, порядок и сроки уплаты налога, а также не определена форма отчетности по данному местному налогу.

С доводами представителя Московской городской Думы о том, что данные пробелы восполняет инструкция, принятая налоговой инспекцией г. Москвы, а следовательно п. 12 не содержит противоречий ни закону "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", ни Налоговому кодексу Российской Федерации, согласиться нельзя.

Из содержания ст. 2 и ст. 11 Закона Российской федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" можно сделать вывод, что налог считается надлежащим образом установленным только при наличии всех его необходимых элементов налогообложения, предусмотренных федеральным законодательством, эти элементы должны быть определены нормативным актом, которым вводиться налог и тем же органом который принял решение о его введении. Аналогичный вывод можно сделать и из содержания п. 6 ст. 3 Налогового кодекса Российской Федерации.

В данном случае ни на момент принятия оспариваемого Решения, ни на 01.01.1999 г., т.е. момент введение в действие Налогового кодекса РФ, в Решении о введении налога предусмотренные законом элементы не предусмотрены.

Инструкция "О порядке исчисления и уплаты налога на рекламу в городе Москве" от 21.12.1992 г. N 1 издана Государственной налоговой инспекцией по г. Москве, т.е. органом в чью компетенцию не входит введение в г. Москве налогов.

Принципы налогообложения и сборов в части, непосредственно предопределяемой положениями Конституции РФ, в соответствии с п. "а" ст. 71 находятся в ведении Российской Федерации.

Наличие в законе основных элементов относиться к основным принципам налогообложения в Российской Федерации.

С учетом изложенного, суд приходит к выводу, что на момент принятия Московским городским советом народных депутатов Решения от 22 июля 1992 года о введении налога на рекламу, решение было принято компетентным органом, в пределах своих полномочий и не противоречило действовавшему на тот момент федеральному законодательству.

С момента принятия п. 12 Решения о введении налога на рекламу, противоречит федеральному законодательству - Закону "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", а с момента вступления в силу Налогового кодекса РФ, то есть, с 01.01.1999 г., противоречит и ему.

Суд не может согласиться с доводами представителя ООО "Трейдинвестпром" о том, что оспариваемое положение п. 12 Решения не подлежало применению в связи с тем, что не было опубликовано в средствах массовой информации, а следовательно не вступило в силу. Решение было принято 22 июля 1992 года. Действовавшее законодательство не предусматривало публикации, как обязательного условия вступления в силу правового акта.

Впервые в российском законодательстве требование о вступлении закона в силу только после официального опубликования было сформулировано в Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой 22 ноября 1991 г., однако это требование касалось лишь законов, предусматривающих наказание граждан или ограничение их прав и свобод (статья 35). В статье 67.4 Конституции РСФСР (норма введена в апреле 1992 г.) также устанавливалось только, то что "незнание официально опубликованного закона не освобождает от ответственности за его несоблюдение". Положение об официальном опубликовании всех законов и Российской Федерации, о том, что неопубликованные законы не применяются введено с принятием Конституции Российской Федерации (п. 3 ст. 15).

Поскольку на момент принятия Решения Московского городского Совета народных депутатов законодательство не содержало требования публикации для вступления в силу нормативного акта, то довод о том, что в связи с этим обстоятельством Решение не подлежало применению является необоснованным.

Суд приходит к выводу, что доводы представителей заявителя о том, что нормы п. 12 Решения Совета народных депутатов от 22.07.1992 г. нарушают права ООО "Трейдинвестпром" нашли свое подтверждение в судебном заседании.

ООО "Трейдинвестпром" является коммерческим юридическим лицом, что следует из его правовой формы - общество с ограниченной ответственностью.

Согласно п. 3.1 Устава общества ООО "Трейдинвестпром", целью создания общества является хозяйственная деятельность, направленная на получение прибыли (л.д. 40).

Из материалов дела следует, что Общество 11.05.2001 г. обращалось с заявкой на изготовление рекламы (л.д. 56), при составлении калькуляции в коммерческом предложении N 224-УД от 22.05.01 г. Рекламным агентством "Велкам" было учтено положение об уплате в бюджет Москвы налога на рекламу, введенного п. 12 Решения Моссовета от 22.07.1992 г. "О структуре доходов и расходов г. Москвы в 1992 г." (л.д. 57).

Кроме того, действие оспариваемого положения подтверждается Законом г. Москвы от 27.12.2000 г. N 41 "О бюджете города Москвы на 2001 год", в статье 9 которого, предусматривалось включение в объем доходов бюджета по источникам доходы от налога на рекламу (п. 1), а также действие подтверждается письмом Департамента финансов г. Москвы N 05-0/44-236 от 06.08.2001 г.

Суд не может согласиться с доводами представителей Московской городской Думы о том, что п. 12 Решения не может быть отменен, поскольку Московская городская дума не является правопреемником Московского городского Совета народных депутатов и не вправе вносить изменения в принятые им Решения.

Действительно Указом Президента Российской Федерации N 1594 от 07.10.1993 г. "О прекращении полномочий Московского городского Совета народных депутатов, Зеленоградского городского Совета народных депутатов, районных Советов народных депутатов, поселковых и сельских Советов народных депутатов в г. Москве" полномочия Московского городского Совета народных депутатов были прекращены с 7 октября 1993 г. Правительству Москвы было поручено выборы в представительный орган в г. Москве". Московская городская дума была создана как новое юридическое лицо.

Однако при рассмотрении данного дела материальное правопреемство не может иметь значение, поскольку требования заявленные ООО "Трейдинвестпром" не носят искового характера, требование заявлено в связи с выполнением Моссоветом функций государственного органа, требования рассматриваются в соответствии с положениями главы 22 ГПК РСФСР.

П. 1 ст. 1 Закона Российской Федерации N 2449-1 от 05.03.1992 г. "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации" (утратил силу в связи с принятием ФЗ N 184-ФЗ от 06.10.1999 г.) определял, что краевой, областной Совет народных депутатов является представительным органом государственной власти края, области.

В соответствии со ст. 27, этого же закона, по вопросам вносимым на сессию, краевой, областной Совет принимает решения открытым, в том числе поименным, или тайным голосованием.

Пунктом 4 статьи 21 Закона "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" устанавливается, что налоги и сборы, предусмотренные в подпунктах "з"-"х" пункта 1 настоящей статьи, могут устанавливаться решениями районных и городских представительных органов власти - местных Советов народных депутатов.

Таким образом, являясь представительным органом государственной власти, Московский городской Совет народных депутатов принял нормативный акт в пределах своей компетенции и форме, установленной законом.

Согласно ст. 43 Устава города Москвы, дума является постоянно действующим представительным и законодательным органом власти города Москвы. Пунктом "в" ст. 45 Устава города Москвы к ведению Думы отнесено: установление и отмена городских налогов и сборов и других обязательных платежей, (в ред. Законов г. Москвы от 24.06.1998 N 11, 12.07.1999 N 31, от 12.07.2000 N 20).

Пункт 1 ст. 33 Устава города Москвы (в ред. Закона г. Москвы от 13.07.2001 N 32) установил, что Московская городская Дума является постоянно действующим высшим и единственным законодательным (представительным) органом государственной власти города Москвы.

П.п. 3 ст. 35 Устава города Москвы (в ред. Закона г. Москвы от 13.07.2001 N 32) устанавливает, что к ведению Московской городской Думы отнесены - установление региональных и местных налогов и сборов, порядка предоставления льгот по ним, а также конкретных размеров ставок и налоговых льгот по федеральным налогам в пределах прав, предоставляемых субъектам Российской Федерации федеральным законодательством.

Из приведенных норм можно сделать вывод о том, что Московский городской Совет народных депутатов являлся представительным органом государственной власти, к чьей компетенции, в том числе, относились и вопросы по введению налогов и сборов. С момента создания и по настоящее время Московская городская Дума является законодательным (представительным) органом, к компетенции которого также отнесены вопросы установления и отмены налогов.

Таким образом, Московская городская Дума в силу своих полномочий вправе решить вопросы как об отмене введенных в Москве налогов, так и об их введении.

В силу ст. 76 ГК Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В случае противоречия между федеральным законом и иным актам, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

П.п. 9 п. 1 ст. 6 Налогового кодекса Российской Федерации предусматривается, что нормативный правовой акт о налогах и сборах признается не соответствующим настоящему кодексу, если он иным способом противоречит общим началам и (или) буквальному смыслу, конкретных положений настоящего кодекса.

Поскольку суд пришел к выводу, о том, что п. 12 Решения Московского городского Совета народных депутатов от 22 июля 1992 года "О структуре доходов и расходов в г. Москвы на 1992 г." противоречит федеральному законодательству, то он подлежит признанию не действующим и не подлежащим применению.

Суд не может согласиться с доводами представителя ООО "Трейдинвестпром" о том, что указанный пункт подлежит признанию не действующим с момента его принятия.

В соответствии с ч. 3 ст. 239.8 ГПК РСФСР с момента вступления в законную силу решение суда о признании акта либо отдельной его части незаконными этот акт или его отдельная часть считаются недействующими. (в ред. ФЗ от 07.08.2000 г.). Процессуальный закон не устанавливает того, что правило о том, что нормативный акт либо его часть признаются недействующими с момента вступления решения в законную силу, распространяется только на законы и не относиться к иным нормативным актам.

В связи с чем, суд приходит к выводу, что п. 12 Решения Моссовета от 22.12.1992 года должен быть признан недействующим с момента вступления решения в законную силу.

В соответствии с п. 2 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.05.2000 г. N 19 "О внесении изменений и дополнений в некоторые постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации", решение по делу о признании противоречащим закону нормативного правового акта или сообщение о таком решении должно быть опубликовано в средстве массовой информации, в котором был опубликован данный нормативный правовой акт, о чем следует указать в резолютивной части решения (ст. 35 Закона Российской Федерации "О средствах массовой информации").

Поскольку Решение Моссовета от 22.06.1992 г. является нормативным актом, п. 12 затрагиваются права неопределенного круга лиц, то решение суда должно быть опубликовано в средствах массовой информации.

Статьей 19 Закона города Москвы от 14.12.1994 г. N 22 "О законодательных актах города Москвы" предусматривается, что законодательные акты города Москвы подлежат опубликованию в официальном издании Думы "Ведомости Московской Думы", а законы города Москвы, кроме того, - в официальных изданиях мэрии: "Вестнике мэрии Москвы" и газете "Тверская, 13". Официальным опубликованием законодательного акта города Москвы является его опубликование в "Ведомостях Московской Думы", "Вестнике мэрии Москвы", газете "Тверская, 13", а по решению Думы - также опубликование в иных изданиях.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 191-197 ГПК РСФСР, судебная коллегия решила:

заявление ООО "Трейдинвестпром" о признании противоречащими федеральному законодательству, не действующими и подлежащими применению с момента издания пункта 12 Решения Московского городского Совета народных депутатов от 22 июля 1992 года "О структуре доходов и расходов г. Москвы на 1992 г." удовлетворить частично.

Признать пункт 12 Решения Московского городского Совета народных депутатов от 22 июля 1992 года "О структуре доходов и расходов г. Москвы на 1992 г." противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению со дня вступления решения в законную силу.

Сообщение о принятом решении должно быть опубликовано в средстве массовой информации, в котором был опубликован данный нормативный правовой акт, в газете "Тверская 13" и "Вестнике Мэрии Москвы".

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение 10 дней.

Председательствующий

/подпись/

Судья

/подпись/

Секретарь

/подпись/