Приложение. Отзыв на проект федерального закона N 136492-4 "Водный кодекс Российской Федерации"

Вносится Московской

городской Думой

Отзыв
на проект федерального закона N 136492-4 "Водный кодекс Российской Федерации"

Сознавая необходимость приведения водного законодательства в соответствие с природоохранным, гражданским и другим законодательством и внесения соответствующих изменений в действующий Водный кодекс Российской Федерации, Московская городская Дума не поддерживает проект федерального закона N 136492-4 "Водный кодекс Российской Федерации" (далее - законопроект).

Нормы, вводимые законопроектом, имеют для города Москвы первостепенное значение, поскольку система его водных объектов является частью природной среды города, выполняет градообразующие, инженерные и экологические функции, формирует ландшафтный облик города, осуществляет отвод поверхностного и дренажного стока.

Действующее федеральное законодательство в сфере охраны и использования водных объектов не учитывает специфику города Москвы в части особенностей существующих систем водопользования городских коммунальных предприятий водопотребления и водоотведения, характера основных источников загрязнения водных объектов на территории города Москвы.

Поэтому необходимо, чтобы в новой редакции Водного кодекса Российской Федерации были установлены новые правовые основания пользования водными объектами, уточнены объекты правового регулирования водных отношений, режимы охраны и защиты водных объектов.

Рассмотрев представленный законопроект, Московская городская Дума отмечает большое количество недостатков и имеет ряд замечаний и предложений, изложенных ниже.

1. В законопроекте полностью проигнорированы интересы субъектов Российской Федерации и тем самым нарушены положения статей 9 и 72 Конституции Российской Федерации.

Положения действующего Водного кодекса Российской Федерации в части разграничения прав собственности на водные объекты между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации не реализуются.

Однако законопроект, призванный изменить данную ситуацию, не исправляет эту ошибку. В нем отсутствует перечень полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в данной области и не установлены полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, несмотря на то, что в статье 4 законопроекта к водному законодательству отнесены и федеральное законодательство, и законы субъектов Российской Федерации, а органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации предоставлено право издавать акты, регулирующие водные отношения.

В законопроекте также не установлены принципы разграничения права собственности на обособленные водные объекты между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями.

Кроме того, в нарушение статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования, распоряжения водными объектами отнесены к ведению Российской Федерации, хотя эти вопросы находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

2. В абзаце втором части 2 статьи 3 законопроекта неправомерно устанавливается приоритет норм Водного кодекса Российской Федерации над нормами гражданского законодательства в сфере имущественных отношений по владению, пользованию и распоряжению обособленными водными объектами.

В пункте 2 статьи 3 Гражданского кодекса Российской Федерации сказано, что нормы, регулирующие имущественные отношения, содержащиеся в других законах, должны соответствовать Гражданскому кодексу Российской Федерации. И законопроект не может изменять существующие нормы, в том числе и в отношении обособленных водных объектов.

3. Многие положения законопроекта носят декларативный характер:

1) принцип стимулирования охраны водных объектов, изложенный в перечне принципов водного законодательства и принципов экономического регулирования использования и охраны водных объектов (часть 1 статьи 2 и часть 1 статьи 69 законопроекта).

Реализация данного принципа должна оказывать воздействие на водопользователей экономическими методами, побуждая их осуществлять мероприятия по восстановлению и охране водных объектов. Но в соответствии с законопроектом плата за пользование водными объектами будет поступать полностью в федеральный бюджет, таким образом, участие водопользователей в процессе распределения средств на восстановление и охрану водных объектов оказывается под вопросом, что свидетельствует об отсутствии механизма стимулирования деятельности по восстановлению и охране водных объектов.

Для того чтобы данный принцип получил реальное воплощение, на наш взгляд, необходимо разработать механизм уменьшения платы за пользование водным объектом на сумму денежных средств, затраченных водопользователем на восстановление и охрану водных объектов;

2) принцип гласности водопользования, согласно которому все решения органов государственной власти и органов местного самоуправления о предоставлении водных объектов в пользование, а также договоры водопользования общедоступны любому лицу, за исключением информации, которая составляет государственную тайну.

Необходимо уточнить этот принцип, так как открытому доступу не подлежит информация о водопользовании, составляющая не только государственную, но и коммерческую тайну.

Данное уточнение будет соответствовать части 6 статьи 41 законопроекта и нормам Гражданского кодекса Российской Федерации.

4. Есть замечания по построению, содержанию, изложению законопроекта. Понятийный аппарат, который должен позволить однозначно трактовать заложенные в законопроекте нормы, недоработан:

1) в статье 1 законопроекта дается определение основных понятий, используемых в нем.

Под водным объектом понимается сосредоточение вод на поверхности суши в формах ее рельефа либо в недрах, имеющее границы, объем и черты водного режима. Следует отметить, что под это определение подпадает любое сосредоточение вод на поверхности суши, например, сосредоточение воды в дорожной колее, овраге или в любой поверхностной выемке, так как находится в формах рельефа суши, имеет границы, объем и черты водного режима.

На наш взгляд, для более четкого определения водного объекта необходимо установить его юридический признак, например, внесение в государственный водный реестр.

Требует уточнения понятие "сточные воды". Необходимо конкретизировать, какую территорию следует относить к загрязненной, кто и по каким критериям это определяет. Такое уточнение имеет принципиальное значение для определения объема поверхностных сточных вод, поступающих в водные объекты с городских территорий;

2) основные принципы водного законодательства, установленные в статье 2 законопроекта, сформулированы не точно. Они содержат пояснения, которые вызывают ряд вопросов либо дублируют сами принципы ("целевое использование водных объектов. При этом водные объекты предоставляются в пользование для определенных целей" и т.д.).

Кроме того, в законопроекте содержится ряд терминов и формулировок, понятия которых отсутствуют в самом законопроекте и в действующем законодательстве, что может привести к неоднозначному толкованию норм законопроекта правоприменителями ("сработка водохранилищ", "единый балансодержатель" (статья 2), "факт сговора" (пункт 2 статьи 28) и т.д.).

В статье 2 законопроекта к основным принципам водного законодательства отнесен приоритет использования водных объектов для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. В то же время ни в одной из статей законопроекта не определено требование к качеству таких водоемов;

3) в статье 5 законопроекта указывается, что "объектом водных отношений является сам водный объект или его часть".

Понятие "водный объект" содержится в статье 1 законопроекта. Следовательно, в целях облегчения правоприменения данных норм понятие "водный объект" необходимо изложить в статье 5 законопроекта;

4) в части 2 статьи 6 законопроекта представлен закрытый перечень видов поверхностных водных объектов, которые в свою очередь поделены на подвиды. Объективно невозможно перечислить все подвиды поверхностных водных объектов. Например, поверхностные водоемы не ограничиваются только озерами, прудами, копанями, карьерами, водохранилищами.

При этом в статье 6 законопроекта не определено, что относится к подземным водным объектам. Например, деревенский или дачный колодец тоже собственность Российской Федерации;

5) непонятно стремление разработчиков в статье 9 законопроекта ограничить сделки с обособленными водными объектами, в частности с естественными обособленными водными объектами.

В указанной статье запрещаются сделки по отчуждению естественных обособленных водных объектов площадью акватории более 3000 кв.метров, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

В связи с этим возникает вопрос, почему естественный обособленный водный объект площадью акватории более 3000 кв.метров продавать нельзя, а искусственный обособленный водный объект площадью акватории более 3000 кв. метров - можно.

Обособленные водные объекты отнесены Гражданским кодексом Российской Федерации и действующим Водным кодексом Российской Федерации к объектам недвижимого имущества. Остальные водные объекты, например такие, как река Москва, ни Гражданский кодекс Российской Федерации, ни действующий Водный кодекс Российской Федерации, ни рассматриваемый законопроект недвижимостью не называют.

По нашему мнению, необходимо, чтобы все водные объекты были признаны законом недвижимостью, права на них подлежали регистрации в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", так как они обладают всеми признаками недвижимого имущества. Например, любая река прочно связана с землей, перемещение реки без несоразмерного ущерба ее назначению невозможно. Река имеет свой кадастровый номер, наименование, географическое месторасположение;

6) в статье 13 законопроекта перечисляются случаи предоставления водных объектов в особое пользование. В особое пользование водные объекты могут предоставляться в целях:

а) обеспечения обороны страны и безопасности государства;

б) создания особо охраняемых природных территорий;

в) реабилитации радиационно загрязненных водных объектов;

г) сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов.

Действительно, указанные цели водопользования являются особо важными для государства.

Однако питьевое водоснабжение населения не менее важно, чем воспроизводство водных биологических ресурсов. Если государство не воспроизведет водные биологические ресурсы, это безусловно приведет к некоторым негативным последствиям, но никакой катастрофы не произойдет. Но если государство не обеспечит питьевой водой города и села, то это может привести к катастрофическим последствиям (волнения среди населения, болезни, эпидемии).

Иначе говоря, деятельность по снабжению питьевой водой населения обеспечивает безопасность государства. Питьевое водоснабжение населения как вид водопользования должно быть отнесено к особому водопользованию.

Признание предприятий, осуществляющих питьевое водоснабжение населения, особыми пользователями источников питьевого водоснабжения решило бы ряд проблем.

Имея права особого пользователя, предприятия водопроводно-канализационного хозяйства могли бы определять для других лиц условия водопользования на таких водных объектах, контролировать хозяйственную деятельность и запрещать ее. Кроме предприятий водопроводно-канализационного хозяйства, снабжающих население водой, режим охраны источников питьевого водоснабжения не соблюдают ни органы государственной власти, ни муниципальные власти, ни юридические лица, ни граждане.

В конечном итоге реализация прав особого пользования позволила бы улучшить качество вод источников питьевого водоснабжения, которое из года в год ухудшается, что создает реальную угрозу здоровью населения России;

7) в статье 14 законопроекта к специальному водопользованию относится сброс сточных вод, в том числе и ливневых, через водоотводящие сооружения. Однако в данной статье не учитывается специфика отведения поверхностного стока, поступающего с территорий населенных пунктов, при наличии раздельных систем канализирования (ливневой и хозфекальной), включая естественный сток водотоков, полностью или частично заключенных в коллектор.

В законопроекте нет ответа на вопрос, как рассматривать открытый участок водотока, который на основном своем протяжении заключен в коллектор;

8) непонятны причины отнесения естественных выходов подземных вод (родников, гейзеров) к поверхностным водным объектам (абзац восьмой части 2 статьи 6). Действующим Водным кодексом Российской Федерации родники и гейзеры отнесены к подземным водным объектам;

9) в статье 18 законопроекта устанавливается, что право пользования водным объектом независимо от основания его возникновения может быть передано другому лицу путем заключения договора передачи права.

В этой связи необходимо отметить, что согласно статье 15 законопроекта право пользования водным объектом возникает на основании договора или решения.

Правомерность передачи права пользования водным объектом, возникшего на основании договора, путем заключения договора передачи права не вызывает сомнений. Однако правомерность передачи права пользования водным объектом, возникшего на основании решения, путем заключения договора передачи права вызывает значительные сомнения. Право, полученное в административном порядке, не может быть передано другому лицу путем заключения договора.

Считаем, что право пользования водным объектом, возникшее на основании решения, может быть передано другому лицу только путем принятия нового решения о предоставлении водного объекта в пользование;

10) наименование статьи 20 не соответствует ее содержанию, поскольку в части 1 содержится перечень условий, которые должен содержать договор водопользования, части 2 - перечень прилагаемых к договору графических материалов, частях 3 и 4 - перечни условий, которые должен содержать договор водопользования, предусматривающий изъятие воды из водных объектов, а также договор водопользования в целях проведения взрывных, буровых и иных работ. Следовательно, без соблюдения всех перечисленных в данной статье условий договор не может быть заключен.

В части 2 данной статьи при оформлении договора водопользования предусматривается наличие графических материалов с нанесением границ водоохранных зон и т.д. Однако не ясно, кто должен их представлять. Если водопользователь, то следует указать, где он должен их получать и на какой основе.

В части 3 данной статьи следует уточнить, требуется ли установка зон санитарной защиты на водозаборах из поверхностных водных объектов для удовлетворения технических нужд;

11) в статье 24 законопроекта требуется конкретизировать меры ответственности, применяемые контрагентом к водопользователю;

12) в статьях 18, 26 и 32 законопроекта регламентируются порядок заключения договора водопользования, договора передачи права пользования водным объектом и порядок принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование.

Перечень документов, представляемых водопользователем для получения прав пользования водным объектом, ограничивается заявлением и проектом договора.

Для принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование такого перечня документов явно недостаточно, государственные органы будут требовать представления дополнительных документов, что в некоторых случаях может привести к административным злоупотреблениям.

Кроме того, нормы статей 18 и 32 законопроекта, регламентирующие получение согласия государственного органа на заключение договора передачи права пользования водным объектом, а также порядок принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование, не предусматривают исчерпывающего перечня оснований для отказа государственного органа в совершении таких действий.

Учитывая вышеизложенное, считаем, что в целях исключения административных злоупотреблений в вопросах предоставления водных объектов в пользование необходимо предусмотреть в перечисленных статьях исчерпывающий перечень представляемых документов и оснований для отказа;

13) в статье 33 законопроекта предусматривается приостановление пользования водным объектом при однократном или систематическом нарушении, повлекшем причинение вреда окружающей среде, в статье 38 содержится требование обеспечить консервацию или ликвидацию водохозяйственных сооружений при прекращении права пользования водным объектом.

Однако данные статьи не предусматривают аварийных ситуаций на городских очистных сооружениях, консервация которых невозможна, так как это приведет к экологической катастрофе;

14) в статье 35 законопроекта содержится перечень оснований для прекращения права пользования водным объектом, одним из которых является требование уполномоченного Правительством Российской Федерации федерального органа исполнительной власти.

Однако в соответствии с частью 1 статьи 15 законопроекта основанием возникновения права пользования водными объектами служат договорные отношения, за исключением случаев, когда право водопользования возникает на основе решения о предоставлении водного объекта в пользование. Кроме того, в части 3 статьи 36 законопроекта содержится положение о том, что право пользования водным объектом может быть прекращено по решению суда в тех же случаях, что и по требованию уполномоченного Правительством Российской Федерации федерального органа исполнительной власти.

Следовательно, прекращение права водопользования, возникшего на основе решения о предоставлении водного объекта в пользование, может быть осуществлено в случае принятия соответствующего решения указанным уполномоченным органом либо по решению суда по одним и тем же основаниям;

15) наименование статьи 38 законопроекта не соответствует ее содержанию, поскольку в ней устанавливаются обязанности водопользователя при прекращении права пользования водным объектом, а не последствия прекращения права пользования водным объектом;

16) в статье 39 законопроекта предусмотрена возможность создания бассейновых советов.

Однако согласно законопроекту создание бассейновых советов не является обязательным. Статус данных советов и их решений, общий порядок деятельности в законопроекте не регламентированы. Устанавливается только, что порядок создания и деятельности бассейновых советов должно определить Правительство Российской Федерации.

По нашему мнению, в проекте Водного кодекса необходимо предусмотреть обязательность создания бассейновых советов, определить их статус и компетенцию, а также статус принимаемых ими решений. Более детальную регламентацию вопросов деятельности бассейновых советов можно отнести к компетенции Правительства Российской Федерации;

17) в части 3 статьи 42, части 3 статьи 45, части 7 статьи 46 законопроекта содержатся положения, согласно которым описание границ бассейновых округов, а также утверждение нормативов допустимых воздействий на водные объекты, осуществление государственного надзора за использованием и охраной водных объектов осуществляются в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации. При этом в законопроекте не устанавливается, кто будет осуществлять описание границ бассейновых округов, а также утверждать нормативы допустимых воздействий на водные объекты. Следовательно, до принятия соответствующего постановления Правительства Российской Федерации эти действия производиться не будут;

18) в статье 45 законопроекта нормативы допустимых воздействий на водные объекты разрабатываются на основании предельно допустимых концентраций содержания загрязняющих веществ в водных объектах рыбохозяйственного назначения, исходя из недопустимости их превышения. Переход к технологическому нормированию, основанному на внедрении наилучших из существующих технологий, в законопроекте даже не упоминается.

Данный подход недопустим, так как подавляющее большинство предприятий не выполняет нормативы допустимых воздействий на водные объекты рыбохозяйственного назначения по объективным причинам. В настоящее время современные технологии очистки не позволяют качественно очищать воду, а если и позволяют, то ведут к удорожанию производства, не совместимому с существованием предприятия.

Следует реальнее подходить к решению проблемы качества воды в водных объектах, установив в законопроекте, что пути достижения указанной цели должны определяться в схемах комплексного использования и охраны водных объектов, разработка которых предусмотрена в статье 46 законопроекта.

В части 2 статьи 47 законопроекта запрещено размещение водозаборных сооружений на участках (акваториях) водных объектов, являющихся местом нереста, нагула и зимовки рыб.

В данной части и в других соответствующих нормах законопроекта следует исключить такое понятие, как нагул, так как местами нагула считается, как правило, вся акватория водного объекта в отличие от установленных мест нереста и зимовальных ям.

Водное законодательство исходит из принципа приоритетности использования водных объектов в целях питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. В связи с этим предлагаем второе предложение части 4 статьи 47 законопроекта изложить в следующей редакции: "Использование указанных водных объектов для иных целей, кроме питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, может быть ограничено в соответствии с настоящим Кодексом.";

19) в части 2 статьи 49 законопроекта запрещается сброс сточных и дренажных вод в водные объекты, являющиеся местом нереста, нагула и зимовки рыб и других водных биологических ресурсов или местом обитания видов животных и растений, занесенных в Красную книгу Российской Федерации и красные книги субъектов Российской Федерации.

Данную норму необходимо исключить, так как запрещение сброса очищенных сточных вод противоречит природоохранному законодательству. Запрещение сброса может касаться только сточных вод, качество которых не соответствует требованиям охраны водных объектов;

20) в части 1 статьи 55 законопроекта принятие мер по сохранению водных объектов, предотвращению их загрязнения, засорения, захламления и истощения, а также по ликвидации последствий указанных явлений возлагается исключительно на собственников водных объектов. Вместе с тем выполнение требований по охране водных объектов, сохранению их водных биологических ресурсов, безопасному ведению работ и т.д. относится не только к обязанностям собственника водных объектов, но и к обязанностям водопользователя (пункт 1 статьи 23 законопроекта);

21) в статье 62 законопроекта содержится норма о возможности установления округов и зон санитарной охраны на водных объектах питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, а также на водных объектах, содержащих природные лечебные ресурсы.

По нашему мнению, в законопроекте должны быть регламентированы общие принципы режима деятельности в округах и зонах санитарной охраны;

22) в части 5 статьи 65 законопроекта запрещается сброс сточных вод, содержащих возбудителей инфекционных заболеваний и вещества, для которых не установлены их предельно допустимые концентрации, при эксплуатации хозяйственных объектов.

По нашему мнению, данная норма не будет работать, по крайней мере в отношении предприятий водопроводно-канализационного хозяйства.

В настоящее время предприятия водопроводно-канализационного хозяйства осуществляют сброс очищенных сточных вод с содержанием веществ, предельно допустимые концентрации для которых не установлены. В связи с этим нельзя запретить деятельность этих предприятий. К этой проблеме нужно подходить более реально;

23) в статье 69 законопроекта необходимо дать разъяснения, какие гидротехнические сооружения относятся к федеральной собственности, а также указать, какие мероприятия по реабилитации и благоустройству федеральных водных объектов должны финансироваться из бюджета субъекта Российской Федерации, так как в настоящее время в городе Москве проектирование, строительство, эксплуатация городских очистных сооружений поверхностного стока (например, техническое обслуживание Лихоборской обводнительной системы) финансируются из бюджета города Москвы, но при этом все эти сооружения находятся на водных объектах федеральной собственности;

24) наименование главы 11 законопроекта не соответствует ее содержанию, так как наряду со статьей 70, регламентирующей плату за пользование водными объектами, в главе 11 содержится статья 69, устанавливающая принципы экономического регулирования использования и охраны водных объектов - платность водопользования и стимулирование охраны водных объектов;

25) в части 2 статьи 69 законопроекта содержится положение, в соответствии с которым порядок финансирования работ на бесхозяйных гидротехнических сооружениях и гидротехнических сооружениях, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, устанавливается федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год, и эти работы финансируются из федерального бюджета. Однако в соответствии со статьей 210 Гражданского кодекса Российской Федерации собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором.

Кроме того, данное положение законопроекта не соответствует статье 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации, устанавливающей принцип самостоятельности бюджетов, согласно которому органы государственной власти и органы местного самоуправления на соответствующем уровне бюджетной системы Российской Федерации вправе самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, вправе самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субсидий и субвенций из бюджетов других уровней);

26) в части 1 статьи 70 законопроекта предусмотрено освобождение водопользователей от платы за пользование водными объектами в случае, если за этот вид водопользования уплачивается водный налог. Этим устраняется потенциальное двойное налогообложение водопользователей. Однако в законопроекте необходимо предусмотреть юридически грамотный механизм реализации этой нормы.

В части 1 статьи 20 законопроекта к существенным условиям договора водопользования отнесен размер платы за пользование водным объектом. Если в договоре водопользования с лицом, освобожденным от платы за пользование водным объектом в связи с уплатой водного налога, не оговариваются условия о платности водопользования, то такой договор в соответствии со статьей 432 Гражданского кодекса Российской Федерации не будет считаться заключенным;

27) согласно части 2 статьи 71 законопроекта привлечение к административной и уголовной ответственности не освобождает виновных лиц от обязанности устранить допущенные нарушения и возместить причиненный вред. Однако данная норма является невыполнимой на практике, например, лицо, отбывающее уголовное наказание в местах лишения свободы, физически не сможет устранить допущенные им нарушения.

Выводы.

Основными недостатками законопроекта являются:

1) полностью проигнорированы интересы субъектов Российской Федерации и соответственно положения статьей 9 и 72 Конституции Российской Федерации;

2) неправомерно установлена приоритетность норм Водного кодекса Российской Федерации перед нормами гражданского законодательства в сфере имущественных отношений по владению, пользованию и распоряжению обособленными водными объектами;

3) многие положения законопроекта носят декларативный характер;

4) по своему построению, содержанию, изложению законопроект характеризуется некорректностью, неконкретностью и неточностью норм.