КОММЕНТАРИЙ К ДОГОВОРУ О ЕВРОПЕЙСКОМ СОЮЗЕ

Комментарий к Договору о Европейском союзе

Автор комментария -

к.ю.н. Четвериков А.О.

Договор о Европейском Союзе - один из главных учредительных документов этой организации. Он закрепляет:

1) общие принципы устройства и функционирования Союза как интеграционного объединения европейских стран и народов, в том числе, правовые основы "продвинутого сотрудничества" между его государствами-членами;

2) компетенцию Союза в 2-х сферах общественной жизни - внешнеполитической ("общая внешняя политика и политика безопасности") и правоохранительной ("сотрудничество полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере").

Все остальные сферы деятельности Союза, а также статус его институтов (Европейский парламент, Совет и др.) подчиняются нормам Договора об учреждении Европейского сообщества 1957 г. Последний фактически выступает не только самым крупным по объему (свыше 300 статей плюс 2 приложения и 35 протоколов), но и важнейшим по значению источником "первичного права" Европейского Союза в целом!

В сфере атомной энергетики деятельность союзных институтов по-прежнему основана на положениях Договора об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии 1957 г.

Структура Договора о Европейском Союзе включает преамбулу и восемь разделов, из которых самостоятельное значение имеют пять (разделы I и V - VIII). Остальные разделы (II - IV) содержат поправки в договоры, учреждающие Европейские сообщества. Эти поправки были инкорпорированы соответственно в Договор об учреждении Европейского экономического сообщества (ныне Европейское сообщество), в Договор об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии и в Договор об учреждении Европейского объединения угля и стали 1951 г. (утратил силу 24 июля 2002 г.).

Договор о Европейском Союзе в настоящее время содержит 63 статьи (в том числе 10 с дополнительными буквенными обозначениями: 27А, 40В и т.д.)*. Статьи Договора подразделяются на параграфы (обозначены цифрами), пункты (обозначены буквами латинского алфавита) или абзацы (не имеют обозначения).

К Договору о Европейском Союзе в разные годы были приложены в общей сложности десять протоколов:

1) Протокол 1992 г. (протокол не имеет названия; приложен одновременно к Договору о Европейском Союзе и к договорам, учреждающим Европейские сообщества; согласно протоколу нормы учредительных договоров и документов, их изменяющих или дополняющих, не затрагивает положений ст. 40 Конституции Ирландии, которыми право на жизнь признается за "еще не родившимися детьми");

2) Протокол 1997 г. о статье 17 Договора о Европейском Союзе (см. примечание к ст. 17);

3) Протокол 1997 г. об интеграции Шенгенских достижений в рамки Европейского Союза (приложен к Договору о Европейском Союзе и Договору об учреждении Европейского сообщества; предусматривает включение в правовую систему Союза Шенгенских соглашений и правовых актов, изданных на их основе);

4) Протокол 1997 г. о применении некоторых аспектов статьи 14 Договора об учреждении Европейского сообщества к Соединенному Королевству и Ирландии (приложен к Договору о Европейском Союзе и Договору об учреждении Европейского сообщества; гарантирует Великобритании и Ирландии право на осуществление пограничных проверок при въезде на их территорию);

5) Протокол 1997 г. о позиции Соединенного Королевства и Ирландии (приложен к Договору о Европейском Союзе и Договору об учреждении Европейского сообщества; предусматривает право данных стран самостоятельно решать вопрос об участии в процессе принятия актов Сообщества по вопросам визовой политики, иммиграции, убежища, гражданского судопроизводства);

6) Протокол 1997 г. о позиции Дании (приложен к Договору о Европейском Союзе и Договору об учреждении Европейского сообщества; предусматривает неучастие Дании в принятии и применении актов по вышеуказанным вопросам, за исключением некоторых аспектов визовой политики);

7) Протокол 1997 г. об установлении местонахождения институтов, некоторых органов и служб Европейских сообществ, а также Европола (приложен ко всем учредительным договорам);

8) Протокол 1997 г. о роли национальных парламентов в Европейском Союзе (приложен ко всем учредительным договорам; устанавливает формы участия парламентов государств-членов в принятии решений на уровне Союза);

9) Протокол 2001 г. о расширении Европейского Союза (приложен ко всем учредительным договорам; изменяет с 2004-2005 гг. квоты государств-членов при формировании Европейского парламента и Комиссии, а также количество приходящихся на их долю "взвешенных голосов" в рамках Совета);

10) Протокол 2001 г. о статуте Суда (приложен к Договору о Европейском Союзе, договорам, учреждающим Европейское сообщество и Европейское сообщество по атомной энергии; определяет правовой статус членов Суда и Трибунала первой инстанции Европейских сообществ, внутреннюю структуру и процедуру работы этих органов).

Договор о Европейском Союзе был подписан 2 февраля 1992 г. в г. Маастрихт (Нидерланды) и вступил в силу 1 ноября 1993 г. После этого он дважды пересматривался: сначала Амстердамским договором от 2 октября 1997 г. (вступил в силу 1 мая 1999 г.), затем Ниццким договором от 26 февраля 2001 г. (полное название: "Ниццкий договор о внесении изменений в Договор о Европейском Союзе, в Договоры, учреждающие Европейские сообщества, и в некоторые связанные с ними акты"; в силе с 1 февраля 2003 г.)**.

Поправки, внесенные Ниццким договором 2001 г., касаются, главным образом, следующих вопросов:

1) расширены возможности институтов Союза по контролю за соблюдением государствами-членами демократических принципов общественного строя (см. новый параграф 1 ст. 7, а также новый пункт "е" ст. 46);

2) в рамках общей внешней политики и политики безопасности (раздел V) возросло количество вопросов, решаемых Советом на базе квалифицированного большинства вместо единогласия (см. параграф 2 ст. 23 и параграфы 3 - 4 статьи 24); исключены положения об участии Западноевропейского союза (ЗЕС) в формировании общей оборонной политики Европейского Союза (новая редакция ст. 17); уточнен порядок заключения и применения международных договоров Союза с третьими странами и международными организациями (ст. 24); на месте существовавшего ранее Политического комитета создан Комитет по вопросам политики и безопасности с более широкой компетенцией (ст. 25);

3) применительно к сотрудничеству полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере (раздел VI) добавлены положения о новом правоохранительном органе Союза - Евроюст (ст. 29 и ст. 31);

4) с учетом предстоящего расширения Союза упрощен и уточнен порядок использования государствами-членами механизма "продвинутого сотрудничества" (см. новую редакцию раздела VII и ст. 40 - ст. 40В, регулирующие продвинутое сотрудничество в уголовно-правовой сфере). Аналогичное сотрудничество может теперь осуществляться в рамках общей внешней политики и политики безопасности (ст. 27 - ст. 27Е), что не допускалось прежней редакцией Договора о Европейском Союзе.

Еще до вступления в силу Ниццкого договора в рамках Европейского Союза была начата следующая, более масштабная реформа его учредительных документов. Для ее подготовки был образован и в феврале 2002 г. приступил к работе специальный представительный орган - Конвент о будущем Союза (Европейский конвент).

Если работа Конвента завершится успехом и ее результаты будут утверждены в ходе межправительственной конференции (запланирована на 2004 г.), то во второй половине текущего десятилетия Союз может получить единый учредительный документ - Конституционный договор (Конституцию) - предварительный проект которого уже подготовлен.

В этом случае Договор о Европейском Союзе и другие источники его "первичного права", вероятно, утратят свою силу, а их нормы будут инкорпорированы с соответствующими изменениями в текст нового учредительного акта организации.

------------------------------

* В английской редакции: ст. 27а, ст. 40b и т.д.

** Незначительные изменения, преимущественно, "технического" характера, были также внесены Договором о присоединении 1994 г., на основании которого в состав Европейского Союза вступили Австрия, Финляндия и Швеция.