Решение Арбитражного суда г. Москвы от 23 мая 2005 г. В соответствии с ФЗ "О рекламе" рекламодатели, рекламопроизводители и рекламораспространители обязаны по требованию федеральных органов исполнительной власти (их территориальных органов), на которые возложен контроль за соблюдением законодательства РФ о рекламе, предоставлять достоверные документы, объяснения в устной или письменной форме, а также иную информацию, необходимую для осуществления полномочий

Решение Арбитражного суда г. Москвы от 23 мая 2005 г.

ООО "Издательский дом Родионова" обратилось в Арбитражный суд г. Москвы с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Москве и Московской области о признании решения Управления ФАС по Москве и Московской области о возбуждении производства по делу по признакам нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе N и действия (требовании) УФАС на основе данного решения в отношении ООО "Издательский дом Родионова".

Заявитель основывает свои требования, ссылаясь на следующие обстоятельства:

Управление ФАС по Москве и Московской области 21 марта 2005 года возбудило против Заявителя производство по делу по признакам нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе (дело N . Поводом для возбуждения дела послужило обнаружение Заинтересованным лицом рекламы водки KREMLYOVSKAYA, размещаемой в издаваемом Заявителем журнале "Профиль". В рамках возбужденного дела Управление затребовало от Заявителя информацию как связанную со спорной рекламой, так и не имеющую к ней какого-либо отношения.

В частности, УФАС потребовало в срок до 14 марта 2005 года предоставить перечень размещения ООО "Издательский дом Родионова" рекламы алкогольной продукции с содержанием этилового спирта более 15 процентов объема готовой продукции в СМИ в период с 28.02.2005 г. по настоящее время", а также "Копии договоров на размещение ООО "Издательский дом Родионова" рекламы алкогольной продукции с содержанием этилового спирта более 15 процентов объема готовой продукции в СМИ в период с 28.02.2005 г. по настоящее время, копии платежных документов по оплате указанных договоров, а также копии утвержденных макетов указанной рекламы.

Антимонопольный орган принял решение о возбуждении данного дела, руководствуясь ведомственным актом - Порядком рассмотрения дел по признакам нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе. Данный нормативный акт предусматривает порядок установления как факта нарушения законодательства о рекламе, так и лица, виновного в нарушении законодательства о рекламе.

Заявитель считает, что решение УФАС о возбуждении дела, предусмотренного Порядком, до рассмотрения спорной рекламы и вынесение решения в порядке, предусмотренным# Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях является незаконным и противоречит КоАП РФ. Согласно статьи 14.3 КоАП РФ нарушение законодательства о рекламе является административным правонарушением. Соответственно лицо, допустившее такое нарушение должно быть привлечено к административной ответственности. Согласно ст. 28.1 КоАП РФ в случае обнаружения достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения должно быть возбуждено дело об административном правонарушении. Статья 28.7 КоАП РФ предусматривает, что в случае, если после выявления административного правонарушения в том числе в области законодательства о рекламе осуществляются процессуальные действия, требующие значительных временных затрат, проводится административное расследование. УФАС получило данные о размещении спорной рекламы не позднее 21 марта 2005 года, истребовало от Заявителя значительный объем информации и документов, установив крайний срок для их представления 14 апреля 2005 года и назначило дело к рассмотрению на 19 апреля 2005 года. Таким образом, налицо проведение антимонопольным органом административного расследования вне рамок процедур, предусмотренных КоАП РФ.

Кроме того, требование УФАС предоставить информацию о возможном нарушении Заявителем законодательства о рекламе, при условии, что факт такого нарушения самому УФАС не известен и является лишь предположением самого антимонопольного органа нарушает презумпцию невиновности и права лица не свидетельствовать против самого себя, предусмотренных ст. 1.5 КоАП РФ, чЛ# ст. 51 Конституции Российской Федерации и ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, ратифицированной Российской Федерацией. Согласно п. 1 ст. 26 Федерального закона "О рекламе" федеральный антимонопольный орган (его территориальные органы) осуществляют в пределах своей компетенции государственный контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации о рекламе. Этой норме корреспондируют нормы п. 1 ст. 28.3 и ст. 23.48 КоАП РФ, устанавливающих полномочия по выявлению и рассмотрению дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 14.3 КоАП РФ - нарушение законодательства о рекламе. Выявление и рассмотрение дела о предполагаемом нарушении Заявителем законодательства Российской Федерации о рекламе в ином порядке, чем предусмотрен КоАП РФ нарушает права Заявителя на свободное осуществление предпринимательской деятельности, является незаконным вмешательством в хозяйственную деятельность и лишает его существенных процессуальных гарантий, предусмотренных Федеральным законом - Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

Согласно ст. 14.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях нарушение законодательства о рекламе является административным правонарушением. До принятия КоАП РФ нарушение законодательства о рекламе влекло административную ответственность в виде штрафа, установленную п. 2 ст. 31 Федерального закона "О рекламе". Поскольку закон "О рекламе" процессуальных норм не содержит, то процедура привлечения к ответственности была установлена Порядком рассмотрения дел по признакам нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе*. Принятие КоАП РФ изменило как размер штрафов за нарушение законодательства о рекламе, так и процедуру привлечения к административной ответственности. Таким образом, в силу введения нового правового регулирования, а именно принятия КоАП РФ, подзаконный акт (Порядок рассмотрения дел) не может применяться в части противоречащей Кодексу, поскольку законодатель повысил уровень регламентации вопроса с ведомственного нормативного акта до федерального закона. В подобных случаях правовой акт меньшей юридической силы не применяется с момента введения в действие правового акта большей юридической силы. Статья 26.1 КоАП РФ не предусматривает какой-либо# вспомогательного расследования в силу подзаконного акта для выяснения обстоятельств наличия или отсутствия события административного правонарушения (т.е. нарушения законодательства о рекламе), установления лица, совершившего противоправное действие и виновность такого лица. Оспоренные действия антимонопольного органа направлены на выяснения данных обстоятельств вне рамок процедуры, установленных законом - Кодексом об административных правонарушениях.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в Постановлении от 35# октября 2001 года N 14-П недопустимо осуществлять регулирование ведомственными нормативными актами существенных элементов конституционного права. В силу ст. 28.1 Кодекса при обнаружении достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения компетентное лицо обязано возбудить дело об административном правонарушении. Кодекс устанавливает сроки составления протокола об административном право# пару# и юнии# или определения о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования. В нарушении# ст.ст. 28.1, 28.2, 28.5, 28.7 КоАП РФ антимонопольный орган, получив сведения о предполагаемом нарушении законодательства о рекламе, не возбудил дело, не составил в установленный законом срок протокол или определение об административном расследовании. Таким образом, Заявитель был лишен ряда существенных процессуальных гарантий, предусмотренных КоАП РФ.

Из# Федерального закона "О рекламе", ни из КоАП РФ не следует права антимонопольного органа запрашивать абстрактную информацию, чем, фактически является требование ответчика предоставить перечень размещения рекламы крепкого алкоголя в период с 28.02.2005 года по 21.03.2005 года и договоры на размещение такой рекламы, о возможном нарушении заявителем законодательства о рекламе. Такое требование нарушает ст. 6 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, что показывает практика Европейского суда по делам "Функе против Франции" (§ 44), "Саундерс против Соединенного Королевства" (§ 68 и § 71).

Ответчик исковые требования не признает, в отзыве ссылаясь на следующие обстоятельства:

Довод заявителя о том, что затребованные определением от 21.03.2005 г. по делу N документы возлагают обязанность на заявителя донести на самого себя о фактах нарушения законодательства РФ о рекламе, совершенных им, но неизвестных антимонопольному органу, является необоснованным.

Определением от 21 марта 2005 г. Управлением в отношении ООО "Издательский дом Родионова" возбуждено производство по делу N по признакам нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе, выразившимся в размещении ООО "Издательский дом Родионова" рекламы алкогольной продукции с содержанием этилового спирта более 15 процентов объема готовой продукции (водки "KREMLYOVSKAYA") вне организации, осуществляющей деятельность по производству и обороту алкогольной продукции, а именно, в журнале "Профиль" N 07 от 28.02.2005 г.

Определение Комиссии Управления вынесено в соответствии с действующим законодательством РФ, не нарушает прав и законных интересов Общества, не содержит властных предписаний о прекращении нарушения законодательства о рекламе и не служит основанием для возложения на Заявителя обязанности изменить содержание размещаемой рекламы.

Указанным определением была запрошены документы и материалы, необходимые для полного и всестороннего рассмотрения дела, а также объяснения по существу дела.

В соответствии со ст. 24 ФЗ "О рекламе" рекламодатели, рекламопроизводители и рекламораспространители обязаны по требованию федеральных органов исполнительной власти (их территориальных органов), на которые возложен контроль за соблюдением законодательства РФ о рекламе, предоставлять достоверные документы, объяснения в устной или письменной форме, а также иную информацию, необходимую для осуществления полномочий.

В соответствии с п. 1 ст. 26 ФЗ "О рекламе" "Федеральный антимонопольный орган (его территориальные органы) осуществляет в пределах своей компетенции государственный контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации о рекламе".

Согласно Положению о территориальном управлении ФАС России (утв. Приказом ФАС России N 135 от 13.10.2004 г.) в число функций, возложенных на Управление, входит предупреждение и пресечение фактов ненадлежащей рекламы, допущенных юридическими лицами, а также рассмотрение и анализ обращений юридических и физических лиц по вопросам нарушения законодательства, контроль за соблюдением которого относится к компетенции Управления (т.е. в том числе и законодательства о рекламе) (п. 1, 4.1.1., 5.1.).

В соответствии с п. 1.2 Порядка рассмотрения дел по признакам нарушения законодательства о рекламе, утвержденного Приказом МАП РФ от 13.11.1995 г. N 147, зарегистрированного в Минюсте РФ от 28.11.1995 г. N 985 в ходе подготовки рассмотрения дел по признакам нарушения законодательства о рекламе Комиссия Московского УФАС России вправе запрашивать от рекламораспространителя необходимые материалы и документы для ознакомления, снятия копий и приобщения их к материалам дела, а также письменные пояснения по делу.

В соответствии с п. 2.10 Порядка антимонопольный орган при выявлении признаков нарушения законодательства РФ о рекламе выносит Определение о возбуждении производства по делу, которое не является итоговым актом.

Определение Комиссии Управления вынесено в соответствии с действующим законодательством РФ, не нарушает прав и законных интересов Общества, не содержит властных предписаний о прекращении нарушения законодательства о рекламе и не служит основанием для возложения на Заявителя обязанности изменить содержание размещаемой рекламы.

Довод истца о том, что решение Управления о возбуждении дела, предусмотренного порядком до рассмотрения спорной рекламы и вынесения решения в порядке, предусмотренном КоАП РФ противоречит ст.ст. 28.1, 28.7 является необоснованным.

Производство по делу N возбуждено в соответствии с "Порядком рассмотрения дел по признакам нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе". Указанное производство не является производством об административном правонарушении.

Полученные Управлением материалы свидетельствуют о наличии признаков нарушения законодательства о рекламе. Факт нарушения законодательства о рекламе устанавливается Комиссией Управления (Раздел 3 Порядка рассмотрения дел по признакам нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе). По итогам рассмотрения дела, возбужденного в соответствии с порядком рассмотрения дел по признакам нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе и в случае установления факта нарушения законодательства о рекламе, Управлением составляется протокол об административном правонарушении (ст. 28.2 КоАП РФ), в случаях установленных КоАП РФ, проводиться# административное расследование (ст. 28.7 КоАП РФ), возбуждается дело об административном правонарушении.

В соответствии с "Порядком рассмотрения дел по признакам нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе", Комиссия Управления при подтверждении признаков нарушения ФЗ "О рекламе" выносит Решение (п. 3.13) и выдает на его основе Предписание хозяйствующему субъекту (п. 3.15).

В соответствии с п. 1 ст. 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие юридического лица, за которое Кодексом РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Пунктом 1 ст. 3.2 КоАП РФ дается исчерпывающий перечень видов административного наказания, а именно, по отношению к юридическим лицам это: 1) предупреждение; 2) административный штраф; 3) возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения; конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения.

Производство делу# по признакам нарушения законодательства РФ о рекламе, в соответствии с ФЗ "О рекламе" и "Порядком рассмотрения дел по признакам нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе" не предусматривает ни одного из вышеперечисленных видов административного наказания.

Довод истца о применении положений Конституции РФ (ч. 1 ст. 51), КоАП РФ (ст. 1.5 - презумпция невиновности) и Конвенции о защите прав человека и основных свобод (ст. 6 - право на справедливое судебное разбирательство), ратифицированной Российской Федерацией, является необоснованным.

В соответствии с п. 4.1.1. Положения о территориальном органе Федеральной антимонопольной службы, утвержденного Приказом ФЛС# России от 13.10.2004 г. N 135, антимонопольный орган осуществляет контроль и надзор за соблюдением хозяйствующими субъектами законодательства о рекламе в части установленных законодательством полномочий антимонопольного органа.

В соответствии со ст. 26 ФЗ "О рекламе" антимонопольный орган осуществляет в пределах своей компетенции государственный контроль за соблюдением законодательства РФ о рекламе. В том числе, предупреждает и пресекает факты ненадлежащей рекламы, допущенные юридическими и физическими лицами.

Определением Управления от 21.03.2005 г. возбуждено дело в отношении ООО "Издательский дом Родионова" по признакам нарушения законодательства РФ о рекламе.

ООО "Издательский дом Родионова" является юридическим лицом, действующим на основании Устава (зарегистрированного филиалом N 12 Московской регистрационной палаты N 13. Инспекцией МНС России N 39 по г. Москве от 21.08.2002 г. за основным государственным регистрационным номером 1027739097077) и действующим в соответствии с Федеральным законом от 08.02.1998 г. N 14-ФЗ "Об обществах с ограниченной ответственностью" и Федеральным законом "О государственной регистрации юридических лиц".

Часть 1 ст. 51 Конституции РФ регламентирует права и свободы человека и гражданина и неприменима к ООО "Издательский дом Родионова", так как указанное общество обладает всеми признаками юридического лица.

Довод истца о том, что Управлением нарушены положения ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод является необоснованным, в связи с тем, что положения указанной статьи распространяются на физическое лицо, обвиняемое в совершении уголовного преступления.

Статья 1.5 КоАП РФ неприменима в связи с тем, что Определение Комиссии Управления вынесено в соответствии с действующим законодательством РФ, не нарушает прав и законных интересов Общества, не содержит властных предписаний о прекращении нарушения законодательства о рекламе и не служит основанием для возложения на Заявителя обязанности изменить содержание размещаемой рекламы.

В силу ч. 1 ст. 198 ЛПК# РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными ненормативных правовых актов государственных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт государственного органа, должностного лица не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, создаст иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, АПК РФ устанавливает подведомственность споров арбитражному суду об оспаривании только в тех случаях, когда оспариваемый ненормативный правовой акт государственного органа, должностного лица создает последствия для прав и обязанностей лиц, осуществляющих предпринимательскую или иную экономическую деятельность, создает препятствие в осуществлении указанной деятельности или незаконно возлагает на указанных лиц какие-либо обязанности.

Оспариваемый документ, выданный в соответствии с п. 1 ст. 26 ФЗ "О рекламе" и п. 2.10 "Порядка рассмотрения дел по признакам нарушения законодательства о рекламе" является процессуальным документом, не содержит незаконных обязательных предписаний в отношении каких-либо юридических лиц, не создает препятствий в осуществлении предпринимательской и иной экономической деятельности.

Также на основании ст. 31 ФЗ "О рекламе" рассматриваемое Определение о возбуждении не может быть предметом обжалования, так как в указанной норме закона определен закрытый перечень актов (решение и предписание антимонопольного органа), подлежащих обжалованию в судебном порядке. Право обжалования определений о возбуждении производства по делу законодательством не предусмотрено.

С учетом вышеприведенных доводов считаем Определение от 21.03.2005 г. по делу N, вынесенное Управлением Федеральной антимонопольной службы по г. Москве и Московской области, актом, принятым с соблюдением норм действующего законодательства РФ, в соответствии с задачами, функциями и полномочиями антимонопольного органа.

Рассмотрев материалы дела, заслушав выступления представителей лиц, участвующих в деле, суд первой инстанции полагает исковые требования необоснованными и не подлежащими удовлетворению по следующим основаниям:

Судом установлены следующие фактические и иные обстоятельства:

Определением, вынесенным ответчиком (о возбуждении производства по делу) были запрошены документы и материалы, необходимые для полного и всестороннего рассмотрения дела, а также объяснения по существу дела.

В соответствии со ст. 24 ФЗ "О рекламе" рекламодатели, рекламопроизводители и рекламораспространители обязаны по требованию федеральных органов исполнительной власти (их территориальных органов), на которые возложен контроль за соблюдением законодательства РФ о рекламе, предоставлять достоверные документы, объяснения в устной или письменной форме, а также иную информацию, необходимую для осуществления полномочий. В соответствии с п. 1 ст. 26 ФЗ "О рекламе" "Федеральный антимонопольный орган (его территориальные органы) осуществляет в пределах своей компетенции государственный контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации о рекламе". Согласно Положению о территориальном управлении ФАС России (утв. Приказом ФАС России N 135 от 13.10.2004 г.) в число функций, возложенных на Управление, входит предупреждение и пресечение фактов ненадлежащей рекламы, допущенных юридическими лицами, а также рассмотрение и анализ обращений юридических и физических лиц по вопросам нарушения законодательства, контроль за соблюдением которого относится к компетенции Управления (т.е. в том числе и законодательства о рекламе) (п. 1, 4.1.1., 5.1.).

В соответствии с п. 1.2 Порядка рассмотрения дел по признакам нарушения законодательства о рекламе, утвержденного Приказом МАП РФ от 13.11.1995 г. N 147, зарегистрированного в Минюсте РФ от 28.11.1995 г. N 985 в ходе подготовки рассмотрения дел по признакам нарушения законодательства о рекламе Комиссия Московского УФАС России вправе запрашивать от рекламораспространителя необходимые материалы и документы для ознакомления, снятия копий и приобщения их к материалам дела, а также письменные пояснения по делу.

В соответствии п. 2.10 Порядка антимонопольный орган при выявлении признаков нарушения законодательства РФ о рекламе выносит Определение о возбуждении производства по делу, которое не является итоговым актом.

Производство делу# N возбуждено в соответствии с "Порядком рассмотрения дел по признакам нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе". По итогам рассмотрения дела, возбужденного в соответствии с порядком рассмотрения дел по признакам нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе и в случае установления факта нарушения законодательства о рекламе, Управлением составляется протокол об административном правонарушении (ст. 28.2 КоАП РФ), в случаях установленных КоАП РФ, проводится административное расследование (ст. 28.7 КоАП РФ), возбуждается дело об административном правонарушении.

В соответствии с "Порядком рассмотрения дел по признакам нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе", Комиссия Управления при подтверждении признаков нарушения ФЗ "О рекламе" выносит Решение (п. 3.13) и выдает на его основе Предписание хозяйствующему субъекту (п. 3.15).

В соответствии с п. 4.1.1. Положения о территориальном органе Федеральной антимонопольной службы, утвержденного Приказом ФЛС# России от 13.10.2004 г. N 135, антимонопольный орган осуществляет контроль и надзор за соблюдением хозяйствующими субъектами законодательства о рекламе в части установленных законодательством полномочий антимонопольного органа. В соответствии со ст. 26 ФЗ "О рекламе" антимонопольный орган осуществляет в пределах своей компетенции государственный контроль за соблюдением законодательства РФ о рекламе. В том числе, предупреждает и пресекает факты ненадлежащей рекламы, допущенные юридическими и физическими лицами.

Суд первой инстанции полагает обоснованным довод ответчика о том, что оспариваемый документ, выданный в соответствии с п. 1 ст. 26 ФЗ "О рекламе" и п. 2.10 "Порядка рассмотрения дел по признакам нарушения законодательства о рекламе" является процессуальным документом, не содержит незаконных обязательных предписаний в отношении каких-либо юридических лиц, не создает препятствий в осуществлении предпринимательской и иной экономической деятельности.

Доводы заявителя о том, что по результатам рассмотрения дела по признакам нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе N будет вынесено незаконное предписание и составлен незаконный протокол, судом отклоняются, так как незаконные действия ответчика, которые тот может в последующем (с точки зрения заявителя) совершить, не входят в предмет иска по настоящему делу.

Суд учитывает, что "Порядок рассмотрения дел по признакам нарушения законодательства РФ о рекламе", утвержденного# приказом МАП России N 147 (зарегистрированного в Министерстве юстиции РФ) не признан недействительным в установленном законом порядке.

Суд учитывает, что несоблюдение прав заявителя, которые могут произойти после вынесения определения о возбуждении производства по делу по признакам нарушения законодательства РФ о рекламе (не уведомление# заявителя о производстве действий и т.п.) не могут свидетельствовать, что действиями ответчика по возбуждении производства по делу былb# нарушены права заявителя давать все необходимые пояснения по существу нарушения и представлять доказательства, а также право на участие законного представителя заявителя при рассмотрении дела. Заявитель уведомлен о возбуждении производства по делу и имеет право представлять доказательства и давать пояснения по существу предъявленных претензий.

Руководствуясь ст.ст. 65, 110, 167 - 170, 197 - 201 АПК РФ, суд решил:

Отказать ООО "Издательский дом Родионова" в удовлетворении заявления о признании решения Управления ФАС по Москве и Московской области о возбуждении производства по делу по признакам нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе N и действия (требовании) УФАС на основе данного решения в отношении ООО "Издательский дом Родионова"

Решение может быть обжаловано в сроки и порядке, предусмотренные ст. 181, 257, 259, 273, 276 АПК РФ.