Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 18 мая 2005 г. N 60-Г05-2 Об отказе в признании противоречащим федеральному законодательству постановления губернатора Камчатской области от 30 июня 2004 г. N 250 "О запрете с 2005 г. весенней охоты на бурого медведя на территории Камчатской области"

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 18 мая 2005 г. N 60-Г05-2

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

рассмотрела в судебном заседании 18 мая 2005 г. гражданское дело по кассационному представлению, участвовавшего в деле прокурора прокуратуры Камчатской области на решение Камчатского областного суда от 25 февраля 2005 г., которым и.о. прокурора Камчатской области отказано в удовлетворении заявления о признании противоречащим федеральному законодательству, действующим и не подлежащим применению постановления губернатора Камчатской области от 30 июня 2004 г. N 250 "О запрете с 2005 г. весенней охоты на бурого медведя на территории Камчатской области".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Х., объяснения представителя Губернатора Камчатской области П., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Ф., полагавшей решение суда оставить без изменения, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

30 июня 2004 г. губернатором Камчатской области принято постановление N 250 "О запрете с 2005 г. весенней охоты на бурого медведя на территории Камчатской области", опубликованное в газете "Официальные ведомости" - вестнике администрации Камчатской области - N 44-45 (533-534) от 22 июля 2004 г., которым постановлено запретить с 2005 г. весеннюю охоту на бурого медведя на территории Камчатской области в целях охраны и воспроизводства камчатской популяции бурого медведя до возникновения оснований для отмены настоящего запрета.

Указанное постановление издано на основании письма Управления природных ресурсов и охраны окружающей среды Министерства природных ресурсов Российской Федерации по Камчатской области и Корякскому автономному округу N ЮГ/2003 от 30.06.2004 г.

Исполняющий обязанности прокурора Камчатской области обратился в Камчатский областной суд с заявлением о признании названного постановления губернатора Камчатской области противоречащим действующему законодательству, недействующим и не подлежащим применению со дня издания, как изданного с нарушением установленного порядка в нарушение предписаний ст. 21 Федерального закона от 24.04.1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире" (далее - ФЗ "О животном мире"), постановления Правительства РФ от 19.01.1998 г. N 67 "О специально уполномоченных государственных органах по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания", Типового положения об управлении по охране и регулированию использования охотничьих ресурсов, утвержденного приказом Минсельхозпрода РФ от 22.10.1997 г. N 438, ст.ст. 12, 23 Закона Камчатской области от 03.08.2001 г. N 163 "Об охоте и охотничьем хозяйстве в Камчатской области" (далее - Закон Камчатской области), а также п. 39 Правил производства охоты на территории Камчатской области, утвержденных постановлением Главы администрации Камчатской области от 31.10.1996 г. N 269.

В заявлении указано, что согласно вышеназванным нормативным правовым актам ограничение, приостановление и запрет пользования определенными объектами животного мира на определенных территориях и на определенные сроки могут быть установлены решением органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации по представлению соответствующего специально уполномоченного государственного органа по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания. Поскольку согласно утвержденному постановлением Правительства РФ от 26.12.1995 г. N 1289 Перечню объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, бурый медведь отнесен к объектам охоты, то в соответствии с положениями вышеназванных нормативных правовых актов специально уполномоченным государственным органом, по представлению которого возможно введение запрета охоты на медведя, является Управление по охране, контролю и регулированию использования охотничьих животных Камчатской области. Между тем Управлением по охране, контролю и регулированию использования охотничьих животных Камчатской области в адрес губернатора Камчатской области соответствующее представление о необходимости ограничения, приостановления или запрета весенней охоты на бурого медведя на территории Камчатской области не направлялось.

Таким образом прокурор полагает, что при издании губернатором Камчатской области оспариваемого постановления нарушен установленный законом порядок введения ограничений и запретов пользования определенными объектами животного мира.

В судебном заседании представитель заявителя - прокурор отдела прокуратуры Камчатской области поддержал заявленные требования по изложенным в заявлении основаниям. Дополнительно указал, что в нарушение ст. 14 Закона Камчатской области "Об охоте и охотничьем хозяйстве в Камчатской области" до принятия губернатором Камчатской области оспариваемого постановления не была проведена экологическая экспертиза, что также свидетельствует о нарушении порядка издания названного нормативного правового акта. При этом полномочия губернатора Камчатской области по изданию указанного постановления не оспаривал.

Представители губернатора Камчатской области возражали против заявленных требований и просили в удовлетворении заявления отказать, считая, что оспариваемое постановление издано губернатором Камчатской области в пределах его полномочий, в соответствии с нормами действующего на тот период законодательства и по представлению полномочного органа в лице Управления природных ресурсов и охраны окружающей среды Министерства природных ресурсов России по Камчатской области и Корякскому автономному округу, которое также в соответствии с федеральным законодательством является специально уполномоченным государственным органом по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания в Российской Федерации.

Решением Камчатского областного суда от 25 февраля 2005 г. прокурору в удовлетворении заявления отказано.

В кассационном представлении участвовавшего в деле прокурора поставлен вопрос об отмене решения суда в связи с нарушением норм материального и процессуального права.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационного представления прокурора, Судебная коллегия оснований для отмены решения суда не находит.

В соответствии со ст. 21 ФЗ "О животном мире" в целях сохранения и воспроизводства объектов животного мира и среды их обитания осуществление отдельных видов пользования животным миром, а также пользование определенными объектами животного мира могут быть ограничены, приостановлены или полностью запрещены на определенных территориях и акваториях или на определенные сроки решением органа исполнительной власти Российской Федерации или органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в пределах их компетенции по представлению соответствующего специально уполномоченного государственного органа по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания.

Сохранение объектов животного мира может быть достигнуто, в частности, путем изменения вида пользования животным миром с запрещением изъятия объектов животного мира из среды обитания.

Следовательно, как правильно указал суд, нормативный правовой акт, устанавливающий ограничения либо запрет на пользование определенными объектами животного мира будет являться законным, при соблюдении двух условий: если он издан органом исполнительной власти в пределах его компетенции и его издание обусловлено наличием соответствующего представления специально уполномоченного государственного органа по охране контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания.

Статьей 6 названного Федерального закона, в действовавшей на момент издания оспариваемого постановления редакции, к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области охраны и использования животного мира были отнесены:

принятие законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, регулирующих отношения в области охраны и использования животного мира в соответствии с настоящим Федеральным законом;

установление территориальных правил, лимитов и нормативов в области использования объектов животного мира в пределах своей компетенции;

организация охраны и воспроизводства объектов животного мира и среды их обитания;

введение ограничений на использование объектов животного мира в целях их охраны и воспроизводства.

К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации отнесена охрана объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты названной статьей Закона и в новой редакции, действующей с 1 января 2005 г.

В соответствии со ст. 25 Закона Камчатской области к полномочиям администрации Камчатской области в сфере охоты, охотничьего хозяйства, охраны, контроля и регулирования использования охотничьих животных в пределах ее компетенции отнесены:

осуществление мер по восстановлению видов охотничьих животных и среды их обитания;

введение ограничений на использование охотничьих животных в целях их охраны и воспроизводства.

Исходя из положений вышеназванных правовых норм, а также содержания оспариваемого постановления губернатора Камчатской области, согласно которому запрет с 2005 г. весенней охоты на бурого медведя на территории Камчатской области установлен в целях охраны и воспроизводства камчатской популяции бурого медведя, суд пришел к правильному выводу о том, что оспариваемое постановление было издано губернатором Камчатской области как руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в пределах своих полномочий, установленных как федеральным законом, так и законом субъекта РФ в рамках осуществления соответствующего правового регулирования в силу прямого предписания на то закона.

Статья 1 ФЗ "О животном мире", устанавливает основные понятия, применяемые в целях настоящего закона, исходя из которых:

- объект животного мира - организм животного происхождения (дикое животное) или их популяция;

- охрана животного мира - деятельность, направленная на сохранение биологического разнообразия и обеспечение устойчивого существования животного мира, а также на создание условий для устойчивого использования и воспроизводства объектов животного мира;

- использование объектов животного мира - изучение, добывание объектов животного мира или получение иными способами пользы от указанных объектов для удовлетворения материальных или духовных потребностей человека с изъятием их из среды обитания или без такового.

В соответствии со ст. 11 ФЗ "О животном мире" государственное управление в области охраны и использования объектов животного мира осуществляют Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и специально уполномоченные государственные органы по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания.

Специально уполномоченные государственные органы по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания состоят из федеральных государственных органов по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания и их территориальных (бассейновых) подразделений.

Специально уполномоченные государственные органы по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания образуют систему государственных органов управления, обеспечивающую осуществление комплексных мер по охране, воспроизводству и устойчивому использованию объектов животного мира и среды их обитания.

Полномочия, специализация и структура указанных государственных органов определяется Правительством Российской Федерации на основе требований настоящего Федерального закона.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 19.01.1998 г. N 67 "О специально уполномоченных государственных органах по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания" установлено, что такими специально уполномоченными государственными органами в Российской Федерации являются Министерство сельского хозяйства и продовольствия РФ, Государственный комитет Российской Федерации по охране окружающей среды, Федеральная служба лесного хозяйства России, Федеральная пограничная служба Российской Федерации и их территориальные органы.

В соответствии с Указом Президента РФ от 17 мая 2000 г. N 867 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" Государственный комитет РФ по охране окружающей среды и Федеральная служба лесного хозяйства РФ, в функции которых входило осуществление государственного управления в области охраны и использования животного мира, были упразднены и их функции по осуществлению охраны, контроля и регулирования использования объектов животного мира и среды их обитания переданы Министерству природных ресурсов Российской Федерации, остающемуся в структуре федеральных органов исполнительной власти по настоящее время в соответствии с вновь изданным Президентом РФ Указом от 20.05.2004 г. N 649.

Согласно Положению о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации, утвержденному постановлением Правительства РФ от 25.09.2000 г. N 726 (в период действия которого губернатором Камчатской области издано оспариваемое постановление) Министерство природных ресурсов Российской Федерации является специально уполномоченным государственным органом в области охраны, контроля и регулирования использования объектов животного мира и среды их обитания и осуществляет возложенные на него полномочия как непосредственно, так и через свои территориальные органы (п.п. 1, 3 Положения).

Согласно Положению об Управлении природных ресурсов и охраны окружающей среды Министерства природных ресурсов РФ по Камчатской области и Корякскому автономному округу, утвержденному приказом Министерства природных ресурсов РФ от 17.05.2002 г. N 266 названное Управление как территориальный орган Министерства природных ресурсов РФ также является специально уполномоченным государственным органом в области охраны, контроля и регулирования использования объектов животного мира и среды их обитания и осуществляет при реализации основных направлений государственной политики в области природопользования и охраны окружающей среды в пределах своей компетенции совместно с другими специально уполномоченными на то государственными органами охрану объектов животного мира и среды их обитания на территории Камчатской области и Корякского автономного округа.

Как обоснованно указал суд в решении, в данных Положениях не содержится указания на то, что юрисдикция Министерства природных ресурсов РФ и его территориального органа в Камчатской области как специально уполномоченных государственных органов в области охраны, контроля и регулирования использования объектов животного мира и среды их обитания не распространяется на объекты животного мира, которые относятся к объектам охоты.

Таким образом является правильным вывод суда о том, что на момент издания губернатором Камчатской области оспариваемого постановления Министерство природных ресурсов РФ как непосредственно, так и в лице своего территориального органа - Управления природных ресурсов и охраны окружающей среды МПР РФ по Камчатской области и Корякскому автономному округу - наряду с Министерством сельского хозяйства РФ, территориальным органом которого выступает Управление по охране, контролю и регулированию использования охотничьих животных Камчатской области, являлось специально уполномоченным государственным органом по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира, в том числе относимых к охотничьим животным.

Как следует из содержания постановления губернатора Камчатской области от 30.06.2004 г. N 250, оно было издано на основании письма Управления природных ресурсов и охраны окружающей среды Министерства природных ресурсов Российской Федерации по Камчатской области и Корякскому автономному округу N ЮГ/2003 от 30.06.2004 г.

Как видно из приобщенной к материалам дела копии названного письма, в нем содержится представленная в адрес губернатора информация о результатах проведенной по распоряжению Министра природных ресурсов РФ от 25.06.2004 г. N 279-р проверки соблюдения требований законодательства РФ при использовании камчатской популяции бурого медведя в периоды весенней охоты на территории Камчатской области и указывается на негативное влияние на состояние камчатской популяции бурого медведя его добычи в весенние сезоны с рекомендацией необходимости запрета охоты на бурого медведя в весенний период 2005 г.

Поскольку при издании губернатором Камчатской области оспариваемого постановления требуемое федеральным законом условие в виде получения представления соответствующего специально уполномоченного государственного органа по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания было соблюдено, само постановление издано в пределах предоставленных ему законом полномочий, суд обоснованно признал постановление губернатора Камчатской области от 30 июня 2004 г. N 250 "О запрете с 2005 г. весенней охоты на бурого медведя на территории Камчатской области" не противоречащим действующему законодательству.

Довод представителя заявителя о несоблюдении при издании постановления положений ст. 14 Закона Камчатской области с указанием на то, что ограничения введены без достаточных оснований и без проведения экспертизы правильно признан несостоятельным.

Из содержания вышеуказанной статьи Закона Камчатской области, а также аналогичной правовой нормы, содержащейся в ст. 20 ФЗ "О животном мире" следует, что обязательное проведение экспертизы необходимо, только если принимаемые решения хозяйственного характера способны повлиять на существование охотничьих животных и среду их обитания. Обязательной экологической экспертизе подлежат также документы и материалы, обосновывающие объемы (лимиты, квоты) изъятия охотничьих животных и работы по их акклиматизации и гибридизации.

В данном случае оспариваемым постановлением губернатора Камчатской области устанавливается запрет весенней охоты на объект животного мира, что как правильно указал суд, не предполагает какого-либо изъятия объектов животного мира из природной среды либо воздействия на них со стороны человека.

Более того, как было установлено в судебном заседании принятию решения о запрете с 2005 г. весенней охоты на бурого медведя предшествовало проведение проверки соблюдения требований природоохранительного законодательства при использовании камчатской популяции бурого медведя в период весенней охоты 2004 г. на территории Камчатской области, инициированной Министерством природных ресурсов РФ, с вынесением по ее итогам заключения о необходимости запрета охоты на бурого медведя в весенние периоды, изложенного в письме начальника Управления природных ресурсов РФ по Камчатской области и Корякскому автономному округу от 30.06.2004 г. N ЮГ/2003, на основании которого губернатором и было вынесено оспариваемое постановление, что подтверждается представленными губернатором Камчатской области документами, из которых также следует, что в обсуждении вопроса о возможном запрете весенней охоты на бурого медведя принимал участие и руководитель Управления по охране, контролю и регулированию использования охотничьих животных Камчатской области

Министерства сельского хозяйства РФ, что находится в соответствии с требованиями ч. 3 ст. 14 Закона Камчатской области.

Ссылка прокурора на Типовое положение об Управлении по охране и регулированию использования охотничьих ресурсов, утвержденное приказом Минсельхозпрода РФ от 22.10.97 г. N 438, а также представленное в судебное заседание Положение об Управлении по охране, контролю и регулированию использования охотничьих животных Камчатской области, как обоснованно указал суд, не может служить основанием для признания постановления губернатора Камчатской области от 30 июня 2004 г. N 250 изданным с нарушением установленного законом порядка, поскольку в этих нормативных правовых актах не содержится какого-либо указания на то, что такое Управление как территориальный орган Министерства сельского хозяйства РФ является исключительно единственным в Камчатской области специально уполномоченным государственным органом по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, а также в области охраны природной среды в этой сфере.

По аналогичным основаниям обоснованно отвергнута и ссылка прокурора в судебном заседании на нормативные предписания Положения о Министерстве сельского хозяйства РФ, утвержденного постановлением Правительства РФ от 28.06.2004 г. N 315, где Минсельхоз РФ, территориальным органом которого является Управление по охране, контролю и регулированию использования охотничьих животных Камчатской области, определен как федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны, изучения, сохранения, воспроизводства и использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты.

Кроме того, суд обоснованно исходил из того, что названное постановление Правительства РФ, с учетом даты его принятия, исходя из положений п. 6 Указа Президента РФ от 23.05.1996 г. N 763 к моменту издания губернатором оспариваемого постановления не вступило в законную силу.

Ссылка заявителя на ст.ст. 12, 23 Закона Камчатской области в обоснование довода о несоблюдении установленного законом порядка издания губернатором Камчатской области оспариваемого постановления правильно признана несостоятельной, по тем основаниям, что ст. 12 названного Закона устанавливает полномочия Управления по охране, контролю и регулированию использования охотничьих животных Камчатской области по вопросам регулирования численности охотничьих животных. Однако целью регулирования численности охотничьих животных, а также других объектов животного мира в соответствии со ст. 12 Закона Камчатской области, а также в соответствии со ст. 27 ФЗ "О животном мире", является охрана жизни и здоровья населения, предотвращение ущерба домашним животным, народному хозяйству, животному миру и среде обитания охотничьих видов животных, прекращение эпидемий и эпизоотии. Тогда как оспариваемое постановление издано губернатором Камчатской области в целях сохранения генофонда популяции камчатского бурого медведя и не направлено на его уничтожение или сокращение численности в целях, указанных в упомянутых нормах Закона субъекта РФ и Федерального закона.

Что касается ст. 23 Закона Камчатской области, то, как правильно указал суд в решении, из содержания следует лишь то, что Управление по охране, контролю и регулированию использования охотничьих животных Камчатской области как специально уполномоченный государственный орган, наряду с органами государственной власти Камчатской области в лице Совета народных депутатов Камчатской области и администрации Камчатской области осуществляет государственное управление в сфере охоты, охотничьего хозяйства, охраны, контроля и использования охотничьих животных на территории Камчатской области. В названной статье Закона Камчатской области не содержится указания на то, что данное Управление является в этой сфере единственным специально уполномоченным государственным органом, что вытекает и из содержания ст. 10 этого же Закона Камчатской области, где указано о том, что охрану охотничьих животных в Камчатской области осуществляют: Управление по охране, контролю и регулированию использования охотничьих животных Камчатской области и другие специально уполномоченные государственные органы по охране контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания

Как видно из материалов дела и установлено судом, на территории Камчатской области помимо вышеназванного Управления функциями по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира наделен также и территориальный орган Министерства природных ресурсов РФ - Управление природных ресурсов и охраны окружающей среды Министерства природных ресурсов РФ по Камчатской области и Корякскому автономному округу.

Вывод суда основан на анализе законодательства, мотивирован, соответствует требованиям закона и оснований считать его неправильным у Судебной коллегии не имеется.

Доводы кассационного представления прокурора по существу сводятся к нарушению судом норм материального права, с чем нельзя согласиться по указанным выше основаниям.

Нарушения судом норм материального и процессуального права, которые бы привели или могли привести к неправильному рассмотрению дела, в том числе и тех, на которые имеется ссылка в кассационном представлении, судом не допущено.

Руководствуясь ст.ст. 361, 362, 366 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Камчатского областного суда от 25 февраля 2005 г. оставить без изменения, а кассационное представление прокурора - без удовлетворения.