Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 8 декабря 2004 г. N 51-Г04-25 "Руководитель исполнительного органа власти субъекта Российской Федерации не может принимать решение по вопросу, находящемуся в компетенции коллегиального органа власти" (извлечение)

Заместитель Генерального прокурора РФ обратился в суд с заявлением о признании постановлений администрации Алтайского края от 27 апреля 2004 г. N 170 "О распределении обязанностей между главой администрации края и его заместителями" (с последующими изменениями) и от 9 июня 2004 г. N 256 "О совершенствовании структуры администрации Алтайского края и внесении изменений и дополнений в распределение обязанностей между главой администрации края и его заместителями" недействующими с момента их принятия, считая их противоречащими требованиям ст.ст. 5, 20 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (с последующими изменениями и дополнениями), Устава Алтайского края (далее - Устав) и Закона Алтайского края от 11 мая 2000 г. N 23-ЗС "О схеме управления Алтайским краем и структуре администрации края". По мнению прокурора, данные акты приняты указанным органом с превышением предоставленных полномочий, поскольку разрешение этих вопросов отнесено к ведению представительного органа субъекта Российской Федерации и в форме закона. Кроме того, структура администрации Алтайского края утверждена Законом Алтайского края "О схеме управления Алтайским краем и структуре администрации края", которому оспариваемые постановления противоречат. Статьей 81 Устава, ст. 3 Закона Алтайского края от 15 марта 2002 г. N 17-ЗС "Об администрации Алтайского края" в составе администрации Алтайского края предусмотрена должность первых заместителей, которые назначаются с согласия Алтайского краевого Совета народных депутатов в порядке, установленном законом Алтайского края, в то время как постановлением администрации Алтайского края N 170 этот институт фактически упразднен, их полномочия переданы заместителям администрации края, в структуре администрации края созданы новые подразделения.

В ходе рассмотрения дела прокурор изменил основания заявленных требований, указав, что со 2 сентября 2004 г. утратил силу Закон Алтайского края N 23-ЗС, который устанавливал структуру администрации Алтайского края, и в настоящее время отсутствует закон, регулирующий данные вопросы. Однако в силу положений ст. 22 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", ст. 86 Устава это обстоятельство не предоставляет право исполнительному органу государственной власти субъекта Российской Федерации разрешать такие вопросы самостоятельно.

Решением Алтайского краевого суда от 10 сентября 2004 г. заявление удовлетворено частично: признаны недействующими с момента издания пп. 1-5 постановления администрации Алтайского края "О совершенствовании структуры администрации Алтайского края и внесении изменений и дополнений в распределение обязанностей между главой администрации края и его заместителями"; п. 1 постановления администрации Алтайского края "О распределении обязанностей между главой администрации края и его заместителями"; в остальной части в удовлетворении требований отказано.

Дополнительным решением Алтайского краевого суда от 30 сентября 2004 г. с администрации Алтайского края взыскана государственная пошлина в размере 1 тыс. рублей.

В кассационной жалобе администрации Алтайского края ставился вопрос об отмене решения от 10 сентября 2004 г. в части удовлетворенных требований, а в кассационном представлении заместителя Генерального прокурора РФ - об отмене решения в части отказа в удовлетворении требований ввиду неправильного толкования норм материального права. Кроме того, в кассационной жалобе администрация Алтайского края просила отменить дополнительное решение Алтайского краевого суда от 30 сентября 2004 г., ссылаясь на то, что органы государственной власти освобождаются от уплаты государственной пошлины.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ, рассмотрев дело 8 декабря 2004 г., указала следующее.

Вывод суда о том, что структура администрации Алтайского края как высшего исполнительного органа государственной власти может быть установлена уставом, законом Алтайского края, является обоснованным, так как основан на правильном толковании п. 1 ст. 17, п. 3 ст. 20 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и ст. 81 Устава Алтайского края.

Уставом Алтайского края структура администрации края не определена.

11 мая 2000 г. принят Закон Алтайского края "О схеме управления Алтайским краем и структуре администрации края", которым была установлена структура администрации Алтайского края. В ходе рассмотрения дела он признан утратившим силу в связи с принятием Закона Алтайского края от 2 сентября 2004 г. N 18-ЗС "О структуре исполнительных органов государственной власти Алтайского края".

При таких обстоятельствах суд правильно признал оспариваемые постановления в части урегулирования вопросов о структуре администрации края (а именно: пп. 1-5 постановления N 256 и пункт 1 постановления N 170) принятыми администрацией края с превышением предоставленных полномочий.

Доводы кассационной жалобы администрации Алтайского края не опровергают выводов суда в этой части, необоснованность их отражена в судебном решении с изложением соответствующих мотивов.

Государственная пошлина в размере 1 тыс. рублей взыскана с администрации Алтайского края по дополнительному решению от 30 сентября 2004 г. правильно на основании ст. 103 ГПК РФ и ст. 4 Закона Российской Федерации от 9 декабря 1991 г. N 2005-I "О государственной пошлине".

Администрация края по настоящему делу не выступает в защиту государственных интересов и не может быть освобождена от уплаты госпошлины в порядке ст. 5 названного Закона.

Отказывая в удовлетворении требований прокурора в остальной части, суд сослался на то, что положения п. 2 постановления N 170 и п. 6 постановления N 256, которым внесены изменения и дополнения в пп. 2.1-2.6, 2.8, 2.9, регулируют вопросы распределения обязанностей между главой администрации края и его заместителями, что в данном случае является прерогативой главы администрации как руководителя, и не свидетельствуют об упразднении института первого заместителя (первых заместителей). Признаны несостоятельными доводы прокурора и о том, что приведенные нормы фактически вносят изменения в состав администрации края, установленный Основным Законом края и специальным Законом края. Оснований для признания недействующими оспариваемых постановлений в полном объеме суд не нашел.

Судебная коллегия считает, что решение в части отказа в удовлетворении заявления прокурора подлежит отмене как постановленное с неправильным толкованием норм материального права.

Вывод суда о том, что п. 2 постановления N 170 и п. 6 постановления N 256 распределены обязанности между главой администрации и его заместителями в рамках компетенции главы как руководителя и речь об упразднении института первого заместителя не идет, противоречит следующим положениям законодательства.

Согласно ст. 17 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в субъекте Российской Федерации устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, возглавляемым руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

В силу п. 3 ст. 20 Закона наименование высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, его структура, порядок его формирования устанавливаются конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта Российской Федерации.

В соответствии со ст. 78 Устава (Основного Закона) Алтайского края администрация Алтайского края является постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти Алтайского края.

Статьей 81 Устава определен состав администрации Алтайского края, куда входят глава администрации края, его первые заместители, заместители, руководители подчиненных главе администрации края органов исполнительной власти Алтайского края. Первый заместитель (первые заместители) главы администрации Алтайского края, руководители краевых органов финансов, социальной защиты населения, по управлению государственным имуществом Алтайского края назначаются на должность с согласия Алтайского краевого Совета народных депутатов в порядке, предусмотренном законом Алтайского края.

Закон Алтайского края "Об администрации Алтайского края" (в ред. от 31 декабря 2003 г.) содержит аналогичное положение о составе администрации края и порядке его формирования.

Таким образом, вышеназванными нормами фактически установлен механизм, ограничивающий в определенной степени область единоличного регулирования организации исполнительной власти в крае.

Как следует из нормы ст. 83 Устава (подп. 3 п. 6), глава администрации края наделен полномочиями по формированию администрации края и иных органов исполнительной власти края. Однако данные полномочия могут быть им осуществлены исключительно с соблюдением условия согласования лиц, назначаемых на определенные высшие государственные должности края.

ГАРАНТ:

По-видимому, с тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Имеется в виду п.п. 3 п. 1 ст. 83 Устава Алтайского края

Принятый Алтайским краевым Советом народных депутатов 26 августа 2004 г. Закон Алтайского края "О структуре исполнительных органов государственной власти Алтайского края", отменив Закон Алтайского края от 11 мая 2000 г. N 23-ЗС "О схеме управления Алтайским краем и структуре администрации края", вопрос структуры администрации края как высшего органа исполнительной власти не урегулировал, предусмотрев лишь структуру исполнительных органов власти.

Вместе с тем установленная Законом от 11 мая 2000 г. структура администрации содержит в качестве самостоятельного элемента должности первых заместителей.

При таких обстоятельствах Судебная коллегия считает, что в структуре администрации края не могут отсутствовать должности, входящие в его состав самостоятельно, а не в рамках какого-либо структурного подразделения.

В данном случае распределение обязанностей между главой администрации и заместителями является ни чем иным как организацией исполнительной власти в крае. Поскольку ни единого вопроса государственного управления к компетенции первых заместителей при распределении обязанностей соответствующих должностных лиц не отнесено, оспариваемыми постановлениями данный институт власти фактически исключен.

В силу п. 3 ст. 22 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", п. 3 ст. 86 Устава (Основного Закона) Алтайского края акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, конституции (уставу) и законам субъекта Российской Федерации.

Отсутствие института первого заместителя в оспариваемых актах администрации края свидетельствует об их противоречии приведенным положениям законодательства.

Временный характер правовых актов администрации не может определять их законность, поскольку акты являются нормативно-правовыми (устанавливают правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом). Обязанности распределены данным образом между заместителями главы администрации не в связи и не на период наличия вакантных должностей первых заместителей.

Поскольку определение структуры и состава администрации Алтайского края отнесено к исключительной компетенции представительного органа субъекта Российской Федерации, глава администрации при издании названных постановлений превысил свои полномочия.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ решение Алтайского краевого суда от 10 сентября 2004 г. в части отказа в удовлетворении требований прокурора о признании недействующими постановлений администрации края от 27 апреля 2004 г. N 170 "О распределении обязанностей между главой администрации края и его заместителями" (с изменениями от 14 и 26 мая 2004 г.) и от 9 июня 2004 г. N 256 "О совершенствовании структуры администрации Алтайского края и внесении изменений и дополнений в распределение обязанностей между главой администрации края и его заместителями" отменила; вынесла новое решение, которым признала названные постановления недействующими с момента вступления настоящего решения в законную силу; в остальной части решение от 10 сентября 2004 г., а также дополнительное решение от 30 сентября 2004 г. оставила без изменения, а кассационную жалобу администрации Алтайского края - без удовлетворения.