Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 20 июля 2005 г. N 33-Г05-9 Областной закон, регулирующий оборот земель сельскохозяйственного назначения, противоречит нормам федерального законодательства, согласно которым принятие субъектами РФ законов и иных нормативных правовых актов, содержащих дополнительные правила и ограничения оборота земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, не допускается

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 20 июля 2005 г. N 33-Г05-9

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

рассмотрела в судебном заседании от 20 июля 2005 года гражданское дело по кассационным жалобам Законодательного собрания Ленинградской области и Ленинградского областного комитета по управлению государственным имуществом на решение Ленинградского областного суда от 25 января 2005 года в части удовлетворения заявления прокурора о признании недействующими отдельных положений областного закона N 29-оз от 31 мая 2004 года "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения на территории Ленинградской области".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Х., объяснения представителя Ленинградского областного комитета по управлению госимуществом Г., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации В., полагавшей решение суда оставить без изменения, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Прокурор Ленинградской области обратился в суд с заявлением о признании недействующими абзаца 1 пункта 2 ст. 6, пунктов 3, 4, 6, 7, 8 ст. 6 и пункта 3 ст. 7 областного закона от 31.05.2004 г N 29-оз "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения на территории Ленинградской области" с момента вступления в силу, то есть с 14 июня 2004 г.

В обоснование требований указано, что оспариваемые нормы областного закона противоречат п. 5 ст. 1, п. 3 ст. 5, ст. 8 Федерального закона от 24.07.2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", ст. 432 ГК РФ, ст. 37 Земельного кодекса РФ.

В заявлении от 01.12.2004 г. прокурор просил также признать недействующим с 14.06.2004 г. и абзац 2 пункта 2 ст. 9 областного закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения на территории Ленинградской области". Прокурор полагал, что названная норма областного закона противоречит ст. 14 Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения".

В заявлении от 24.01.2005 г. прокурор уточнил, что пункт 3 ст. 7 областного закона противоречит не п. 3 ст. 5 Федерального закона N 101-ФЗ от 24.07.2002 г., а п. 2 ст. 12 названного Федерального закона, отметив, что в первоначальном заявлении допущена ошибка.

В письменных объяснениях по заявленным требованиям от 24.01.2005 г. прокурор указал, что п. 4 ст. 6 областного закона N 29-оз от 31.05.2004 г. наделяет орган исполнительной власти Ленинградской области правом устанавливать случаи, когда муниципальное образование приобретает преимущественное право покупки земельного участка. Согласно же п.п. 1-4 ст. 8 Федерального закона N 101-ФЗ от 24.07.2002 г. случаи, когда муниципальное образование приобретает преимущественное право покупки должны быть установлены только законом субъекта РФ. Указанным федеральным законом (в частности ст. 8) не предусматривается возможность передачи права преимущественной покупки от субъекта РФ муниципальному образованию.

Пунктами 4 и 6 ст. 6 областного закона N 29-оз от 31.05.2004 г. установлено, что субъект преимущественной покупки принимает решение о покупке земельного участка в течение 14 дней.

По мнению прокурора п. 6 ст. 6 данного областного закона (в части установления 14 дневного срока принятия решения администрацией муниципального образования) противоречит п. 3 ст. 8 Федерального закона N 101-ФЗ, установившего срок - 1 месяц для принятия соответствующего решения субъектом преимущественного права.

Пунктом 2 ст. 6 областного закона N 29-оз от 31.05.2004 г. на продавца земельного участка возложена обязанность направить извещения о намерении продажи земельного участка одновременно в Правительство Ленинградской области и в администрацию муниципального образования, на территории которого полностью или преимущественно расположен этот земельный участок.

Прокурор полагает, что данная норма противоречит п. 1 и п. 2 ст. 8 Федерального закона N 101-ФЗ 24.07.2002 г., последним же пунктом предусмотрено, что извещение направляется либо в высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ либо в муниципальное образование в тех случаях, при которых оно может воспользоваться преимущественным правом покупки земельного участка.

По аналогичным основаниям пункт 3 ст. 7 областного закона N 29-оз от 31.05.2004 г. противоречит п. 2 ст. 12 Федерального закона N 101-ФЗ от 24.07.2002 г.

Возможность возврата извещения о продаже земельного участка действующим федеральным законодательством не предусмотрена. Поэтому и п. 3 ст. 6 областного закона N 29-оз, предусмотревший такую возможность не соответствует федеральному законодательству. По существу, названная оспариваемая норма областного закона не соответствует п. 5 ст. 1, п. 4 ст. 8 Федерального закона N 101-ФЗ от 24.07.2002 г.

Пунктом 8 ст. 6 областного закона N 29-оз от 31.05.2004 г. предусмотрено что при продаже земельного участка по цене ниже ранее заявленной продавец обязан направить извещение о намерении продать этот земельный участок в определенном ст. 6 порядке. В абзаце 2 п. 3 ст. 8 Федерального закона N 101-ФЗ от 24.07.2002 г. указано же, что основаниями к повторному направлению извещения о намерении продать земельный участок являются цена ниже ранее заявленной продавцом и изменение существенных условий договора. Таким образом, по мнению прокурора, требования к реализации преимущественного права покупки земельного участка в областном законе сужены, так как допускают возможность не направлять извещение о намерении продажи земельного участка при изменении существенных условий договора.

Абзац 2 пункта 2 ст. 9 областного закона N 29-оз от 31.05.2004 г. должен быть признан недействующим, так как в нарушение ст. 14 Федерального закона N 101-ФЗ от 24.07.2002 г. допускает использование порядка, разработанного специально уполномоченным органом без принятия собственного порядка владения и пользования земельным участком, находящимся в долевой собственности.

Прокурор также дополнил, что просит признать недействующими оспариваемые пункты статей областного закона в целом, исходя из требований ГПК РФ.

В судебном заседании от 20.01.2005 г. прокурор уточнил, что пункт 4 ст. 6 областного закона оспаривается по двум основаниям: по установлению срока 14 дней и по определению уполномоченного органа.

В судебном заседании от 25.01.2005 г. прокурор также указал, что непосредственно пункт 7 ст. 6 областного закона N 29-оз от 31.05.2004 г. не противоречит федеральному законодательству, но во взаимосвязи с другими пунктами статьи 6 областного закона (п. 1 ст. 6) должен быть признан недействующим.

Таким же образом и абзац 2 пункта 3 ст. 7 областного закона N 29-оз от 31.05.2004 г. непосредственно не противоречит Федеральному закону N 101-ФЗ от 24.07.2002 г., но во взаимосвязи с абзацем 1 пункта 3 ст. 7 названного областного закона подлежит признанию недействующим.

Решением Ленинградского областного суда от 25 января 2005 г. постановлено.

Заявление прокурора Ленинградской области удовлетворить частично. Признать недействующими абзац 1 пункта 2, пункты 3, 4, 6, 8 статьи 6, абзац 1 пункта 3 статьи 7, абзац 2 пункта 2 статьи 9 областного закона N 29-оз от 31.05.2004 г. "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения на территории Ленинградской области" с момента вступления его в силу, то есть с 14 июня 2004 г.

В удовлетворении заявления прокурора Ленинградской области о признании недействующими пункта 7 статьи 6, абзаца 2 пункта 3 статьи 7 областного закона N 29-оз от 31.05.2004 г. "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения на территории Ленинградской области" с момента вступления его в силу - с 14 июня 2004 г., отказать.

В кассационных жалобах Законодательного Собрания Ленинградской области и Ленинградского областного комитета по управлению государственным имуществом поставлен вопрос об отмене решения суда в части удовлетворения заявления прокурора в связи с нарушением норм материального права.

Проверив материалы дела в пределах доводов кассационных жалоб, обсудив доводы кассационных жалоб, Судебная коллегия не находит оснований для их удовлетворения.

Как видно из материалов дела и установлено судом, 31 мая 2004 г. принят областной закон N 29-оз "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения на территории Ленинградской области". Данный закон опубликован в газете "Вести" N 62 от 03.06.2004 г. и вступил в силу с 14 июня 2004 г.

В абзаце 1 пункта 2 ст. 6 областного закона N 29-оз от 31.05.2004 г. предусмотрено, что продавец обязан одновременно направить извещение о намерении продать земельный участок в письменной форме в Правительство Ленинградской области и администрацию муниципального образования, на территории которого полностью или преимущественно расположен этот земельный участок.

Согласно пункту 3 ст. 6 названного областного закона, если в извещении продавца о намерении продать земельный участок не указаны существенные условия договора купли-продажи земельного участка, из представленных документов невозможно установить собственника земельного участка определить границу этого земельного участка, извещение считается ненаправленным и подлежит возврату отправителю без рассмотрения.

В пункте 4 ст. 6 данного областного закона оговорено, что уполномоченный орган государственной власти Ленинградской области в течение четырнадцати календарных дней с момента получения извещения обязан принять решение о покупке земельного участка или о передаче преимущественного права его покупки муниципальному образованию, на территории которого расположен этот земельный участок, и направить копии такого решения в администрацию соответствующего муниципального образования и продавцу земельного участка.

В соответствие с пунктом 6 ст. 6 областного закона N 29-оз от 31.05.2004 г. уполномоченный орган местного самоуправления в течение четырнадцати календарных дней с даты принятия уполномоченным органом государственной власти Ленинградской области решения о передаче преимущественного права покупки земельного участка вправе принять решение о покупке земельного участка и направить копии такого решения продавцу земельного участка и уполномоченному органу государственной власти Ленинградской области.

Пунктом 7 ст. 6 указанного областного закона предусмотрено, что продавец земельного участка вправе в течение года продать его любым третьим лицам по цене не ниже указанной в извещении, если по истечении месяца с даты поступления извещения в уполномоченный орган государственной власти Ленинградской области или уполномоченный орган местного самоуправления в его адрес не поступила копия решения уполномоченного органа государственной власти Ленинградской области или копия решения уполномоченного органа местного самоуправления о покупке этого земельного участка.

Согласно пункту 8 ст. 6 областного закона N 29-оз от 31.05.2004 г. при продаже земельного участка по цене ниже ранее заявленной продавец обязан направить новое извещение о намерении продать этот земельный участок по правилам, изложенным в настоящей статье.

В статье 7 областного закона N 29-оз от 31.05.2004 г. изложены особенности совершения сделок с долями в праве общей собственности на земельные участки. В пункте 3 названной статьи указано, что если остальные участники долевой собственности в течение месяца с момента получения извещения или опубликования сообщения об этом в средстве массовой информации муниципального образования откажутся от покупки доли в праве общей собственности на земельный участок или не заявят о намерении приобрести ее, продавец обязан в письменной форме одновременно известить о ее продаже Правительство Ленинградской области и администрацию муниципального образования, на территории которого полностью или преимущественно находится соответствующая часть земельного участка (абзац 1). Последующие действия продавца доли, уполномоченного органа государственной власти Ленинградской области и уполномоченного органа местного самоуправления осуществляются в порядке, установленном статьей 6 настоящего областного закона (абзац 2).

В статье 9 областного закона N 29-оз от 31.05.2004 г. оговорены особенности определения порядка владения и пользования земельным участком, находящимся в долевой собственности. В частности, в абзаце 2 пункта 2 названной статьи предусмотрено, что участники долевой собственности при принятии на общем собрании решения по вопросам, указанным в пункте 1 настоящей статьи, вправе руководствоваться примерным порядком, утвержденным уполномоченным органом государственной власти Ленинградской области, либо на его основе утвердить собственный порядок.

Согласно п\п "о" п. 1 ст. 71 Конституции РФ гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации.

В подпунктах "в, и к" п. 1 ст. 72 Конституции РФ определено, что вопросы владения, пользования и распоряжения землей, а также земельное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ.

Статьей 76 Конституции РФ предусмотрено, что по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации (часть 1). По предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ (часть 2). Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи.

В соответствии с п. 6 ст. 27 Земельного Кодекса РФ оборот земель сельскохозяйственного назначения регулируется Федеральным Законом об обороте земель сельскохозяйственного назначения.

Основные положения, определяющие понятие и состав земель сельскохозяйственного назначения, особенности использования и порядка предоставления земель сельскохозяйственного назначения изложены в главе XIV Земельного кодекса РФ.

Согласно п. 1 ст. 1 Федерального закона N 101-ФЗ от 24.07.2002 г. "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" названный закон регулирует отношения, связанные с владением, пользованием, распоряжением земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения, устанавливает правила и ограничения, применяемые к обороту земельных участков и долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения - сделкам, результатом совершения которых является возникновение или прекращение прав на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения и доли в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, а также изъятия их в государственную или муниципальную собственность.

В п. 2 ст. 1 данного Федерального закона оговорено, что правовое регулирование отношений в области оборота земельных участков и долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения осуществляется Конституцией РФ, Земельным кодексом РФ, Гражданским кодексом РФ, настоящим федеральным законом, другими федеральными законами, а также принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами РФ и законами субъектов РФ.

Одновременно в п. 5 ст. 1 Федерального закона N 101-ФЗ от

Принципы оборота земель сельскохозяйственного назначения перечислены в пункте 3 ст. 1 Федерального закона N 101-ФЗ от 24.07.2002 г.

Согласно подпунктам 3 и 4 п. 3 ст. 1 Федерального закона N 101-ФЗ от 24.07.2002 г. к принципам оборота указанных земель, в том числе, относятся:

преимущественное право субъекта РФ или в случаях, установленных законом субъекта РФ, муниципального образования на покупку земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения при его продаже, за исключением случаев продажи с публичных торгов;

преимущественное право субъекта РФ или в случаях, установленных законом субъекта РФ, муниципального образования на покупку доли в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения при возмездном отчуждении такой доли участником долевой собственности в случае, если другие участники долевой собственности откажутся от покупки такой доли или не заявят о намерении приобрести такую долю в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения.

Статья 8 названного Федерального закона регулирует вопросы, связанные с куплей-продажей земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения.

Пунктом 1 ст. 8 Федерального закона N 101-ФЗ от 24.02.2002 г. предусмотрено, что при продаже земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения субъект РФ или в случаях, установленных законом субъекта РФ, муниципальное образование имеет преимущественное право покупки такого земельного участка по цене, за которую он продается, за исключением случаев продажи с публичных торгов.

В пункте 2 названной статьи оговорено, что продавец земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения обязан известить в письменной форме высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ или в случаях, установленных законом субъекта РФ, муниципальное образование о намерении продать земельный участок с указанием цены и других существенных условий договора. Извещение вручается под расписку или направляется заказным письмом с уведомлением о вручении.

Согласно пункту 3 ст. 8 Федерального закона N 101-ФЗ от 24.02.2002 г. в случае, если субъект РФ или в случаях, установленных законом субъекта РФ, муниципальное образование откажется от покупки либо не уведомит продавца о намерении приобрести продаваемый земельный участок в течение месяца со дня поступления извещения, продавец вправе в течение года продать земельный участок третьему лицу по цене не ниже указанной в извещении цены. Течение указанного срока начинается со дня поступления извещения в высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ или в случаях, установленных законом субъекта РФ, в муниципальное образование.

При продаже земельного участка по цене ниже ранее заявленной цены или с изменением других существенных условий договора продавец обязан направить новое извещение по правилам, установленным настоящей статьей.

В соответствии с п. 4 данной статьи при продаже земельного участка с нарушением преимущественного права покупки субъект РФ или в случаях, установленных законом субъекта РФ, муниципальное образование имеет право в течение года с момента государственной регистрации перехода права собственности требовать в судебном порядке перевода на него прав и обязанностей покупателя.

Проанализировав указанные положения федерального законодательства, и сопоставив их с содержанием абз. 1 п. 2, пунктами 3, 4, 6, 8 статьи 6, абз. 1 п. 3 ст. 7, абз. 2 п. 2 ст. 9 оспариваемого закона, суд пришел к правильному выводу о том, что данные нормы областного закона противоречат федеральным законам.

Признавая недействующим абзац 1 пункта 2 статьи 6 областного закона, суд правильно исходил из того, что он противоречит п. 2 ст. 8 Федерального закона N 101-ФЗ от 24 июля 2002 года, которым не предусмотрена обязанность продавца извещать о намерении продать земельный участок и соответствующий орган субъекта РФ и муниципальное образование. По существу, абзацем 1 п. 2 ст. 6 оспариваемого закона на продавца земельного участка возложена дополнительная (по сравнению с п. 2 ст. 8 названного Федерального закона) обязанность по одновременному извещению и Правительства Ленинградской области и администрации муниципального образования, что недопустимо также согласно пунктов 2, 5 ст. 1 этого же федерального закона.

Что касается п. 3 ст. 6 областного закона, предусматривающего возможность возврата извещения продавцу, если в последнем не указаны существенные условия договора купли-продажи земельного участка, из представленных документов невозможно установить собственника земельного участка, определить границу земельного участка (такое извещение считается ненаправленным), то суд обоснованно исходил из того, что в федеральном законе отсутствует норма, предусматривающая для субъекта РФ или муниципального образования возможность возврата продавцу его извещения без рассмотрения.

Как правильно указал суд в решении, по существу п. 3 ст. 6 оспариваемого закона вводит дополнительное правило для оборота земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения в виде возврата извещения продавцу при определенных условиях, что может оказать влияние на длительность процедуры оборота земельных участков. Согласно же п. 5 ст. 1 Федерального закона N 101-ФЗ от 24 июля 2002 года субъекты РФ не вправе принимать законы и иные нормативные правовые акты, содержащие дополнительные правила и ограничения оборота земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения.

Является правильным и вывод суда о противоречии пункту 3 ст. 8 Федерального закона N 101-ФЗ от 24 июля 2002 года пункта 4 ст. 6 оспариваемого закона в части установления срока, в течение которого субъект преимущественно права (в данном случае субъект РФ - Ленинградская область) вправе разрешить вопрос о приобретении земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения.

Как обоснованно указал суд в решении, по существу пунктом 4 статьи 6 областного закона (по сравнению с п. 3 ст. 8 данного федерального закона) значительно ограничен срок, в течение которого субъект РФ - Ленинградская область вправе разрешить вопрос о приобретении земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения, что недопустимо согласно п. 5 ст. 1 этого же Федерального закона.

По этим же основаниям обоснованно признан противоречащим федеральному законодательству и п. 6 ст. 6 оспариваемого закона области.

Пунктом 8 ст. 6 областного закона предусмотрено, что при продаже земельного участка по цене ниже ранее заявленной, продавец обязан направить новое извещение о намерении продать этот земельный участок по правилам, изложенным в настоящей статье.

Признавая данную норму недействующей, суд обоснованно исходил из того, что п. 8 ст. 6 этого же закона не предусматривает обязанности продавца направлять новое извещение о намерении продать земельный участок в случае изменения существенных условий договора, последнее же предусмотрено в качестве императивного правила в абзаце 2 п. 3 ст. 8 Федерального закона N 101-ФЗ от 10 июля 2002 года.

Вывод суда в этой части согласуется и с п. 2 ст. 1 и п. 5 ст. 1 этого же федерального закона.

Кроме того, соглашаясь с решением суда в указанной части, Судебная коллегия исходит из того, что в пункте 8 содержится положение о том, что новое извещение направляется по правилам, изложенным в ст. 6 оспариваемого закона.

Между тем, обжалуемым решением суда отдельные нормы ст. 6 признаны противоречащими федеральному законодательству. В связи с этим отсылка к правилам, которые не соответствуют федеральному законодательству, также противоречит закону.

Обоснованно признан недействующим и абз. 1 п. 3 ст. 7 оспариваемого закона, как противоречащий абзацу 3 пункта 2 статьи 12 Федерального закона N 101-ФЗ от 24 июля 2002 года, поскольку федеральным законодательством не предусмотрена обязанность продавца извещать одновременно соответствующие органы субъекта РФ и муниципального образования о намерении продать долю в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения.

Вывод суда в этой части соответствует и требованиям п. 5 ст. 1 этого же Федерального закона.

Признавая противоречащим федеральному законодательству абз. 2 пункта 2 ст. 9 оспариваемого закона, суд правильно указал в решении, что данная норма по существу лишает общее собрание участников долевой собственности на земельный участок права принять решение о порядке владения, пользования и распоряжения земельным участком, находящимся в долевой собственности, самостоятельно, что не согласуется с положениями п. 1 ст. 14 Федерального закона N 101-ФЗ от 24 июля 2002 года, а также пунктов 2 и 5 ст. 1 этого закона.

Ссылка в кассационных жалобах на то, что оспариваемый абзац носит исключительно рекомендательный характер, несостоятельна и опровергается его содержанием.

Вывод суда о противоречии федеральному законодательству перечисленных норм областного закона N 29-оз от 31 мая 2004 года основан на анализе действующего законодательства, мотивирован, соответствует требованиям закона и оснований считать его неправильным у Судебной коллегии не имеется.

Доводы кассационных жалоб сводятся к нарушению судом норм материального права, с чем нельзя согласиться по указанным в решении суда и настоящем определении основаниям. Нормы материального права применены и истолкованы судом правильно.

Руководствуясь ст.ст. 361, 362, 366 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

кассационные жалобы Законодательного собрания Ленинградской области и Ленинградского областного комитета по управлению государственным имуществом на решение Ленинградского областного суда от 25 января 2005 года оставить без удовлетворения.