Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 13 июля 2005 г. N 44-Г05-13 О признании недействующим в части положений Закона Пермской области от 14 марта 2003 г. "Об административных правонарушениях"

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 13 июля 2005 г. N 44-Г05-13

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

рассмотрела в судебном заседании от 13 июля 2005 года гражданское дело по кассационному представлению прокурора, участвовавшего в деле, прокуратуры Пермской области на решение Пермского областного суда от 21 марта 2005 года по заявлению прокурора Пермской области о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими отдельных положений Закона Пермской области от 14 марта 2003 года "Об административных правонарушениях".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Х., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Г., полагавшей решение суда отменить в части, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Законодательным Собранием Пермской области 14 марта 2003 года принят Закон Пермской области N 672-132 "Об административных правонарушениях".

Прокурор Пермской области обратился в суд с заявлением о признании недействующим указанного правового акта в части. В обоснование своего заявления указал, что ст. 1.2 Закона Пермской области определены условия привлечения к административной ответственности, тогда как в соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 1.3 Кодекса об административных нарушениях Российской Федерации правовое регулирование порядка производства по делам об административных правонарушениях является компетенцией Российской Федерации и определяется Кодексом РФ об административных правонарушениях. Кроме того, неточная формулировка ст. 1.2 Закона Пермской области не исключает возможности установления административной ответственности и по вопросам, имеющим федеральное значение.

Статья 2.13 Закона Пермской области предусматривает ответственность за неповиновение законному распоряжению или требованию должностного лица органа местного самоуправления, осуществляющего контрольные функции, а равно воспрепятствование осуществлению этим должностным лицом служебных обязанностей. Частью 2 ст. 2.14 Закона Пермской области предусмотрена ответственность за невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления) органа местного самоуправления органа муниципального финансового контроля и их должностных лиц, осуществляющих контрольные функции, об устранении нарушения законодательства. Однако ответственность за подобные правонарушения уже установлена ст.ст. 19.4, 19.5 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации. Установив ответственность по вопросам, имеющим федеральное знание. Законодательное Собрание Пермской области допустило вмешательство в компетенцию Российской Федерации.

Нормы ст.ст. 3.5, 3.7 Закона Пермской области определяющие, что административные комиссии создаются в городах (районах в городе) и районах области и являются коллегиальными органами административной юрисдикции по рассмотрению дел об административных правонарушениях и условия правомочности заседания и принятия решений противоречат п. 4 ст. 6 Федерального закона РФ от 12.08.1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", п.п. 2, 3 ст. 4 Федерального закона РФ от 10.09.1997 г. N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", поскольку производство по делам об административных правонарушениях и применение мер административного принуждения являются выполнением государственных полномочий и не входят в компетенцию органов местного самоуправления.

В части 4 ст. 3.8 Закона Пермской области указано, что протоколы об административных правонарушениях вправе составлять уполномоченные работники общественного пассажирского транспорта (контролеры-ревизоры, билетные контролеры, иные уполномоченные работники). Данная норма носит неопределенный характер, не содержит исчерпывающего перечня управомоченных должностных лиц, кроме того, противоречит п. 3 ст. 7 Закона РСФСР от 22.03.1991 г. "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках".

Не соответствуют федеральному законодательству положения ст.ст. 2.5, 2.6 Закона Пермской области, поскольку вопросы, по которым установлена административная ответственность, относятся в части к исключительному ведению Российской Федерации либо частично к федеральным полномочиям по предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Без учета полномочий Российской Федерации по вопросам регулирования рекламной деятельности ст. 2.18 Закона Пермской области введена административная ответственность за нарушение установленного органами местного самоуправления порядка размещения наружной рекламы. Данная норма не согласуется с требованиями ст. 3 Федерального закона РФ от 14.06.1995 г. N 108-ФЗ "О рекламе". Органам местного самоуправления не предоставлено право регулирования вопросов рекламной деятельности.

Представитель администрации Пермской области просил отказать в удовлетворении заявления прокурора, пояснив, что ст. 1.2 оспариваемого нормативного акта определяет пределы применения закона области, и ни коим образом не касается порядка производства по делам об административных правонарушениях, определенного разделом четвертным Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации. Формулировка ст. 1.2 закона области полностью корректна и исключает ее двойственное толкование, в том числе и такое толкование, которое дает ей прокурор области.

Не обоснован вывод прокурора области о противоречии требованиям КоАП РФ ст. 2.13 и ч. 2 ст. 2.14 закона области, поскольку содержание диспозиции ст.ст. 19.4, 19.5 КоАП РФ не представляет возможности их применения к лицам, допустившим противоправные действия в отношении осуществления соответствующих полномочий органами местного самоуправления.

Статьи 3.5 и 3.7 закона области не содержат нормы права, регулирующие вопросы компетенции органов местного самоуправления в сфере законодательства об административных правонарушениях.

Не могут быть признаны доказанными доводы прокурора области о противоречии п. 4 ст. 3.8 закона области требованиям Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", т.к. действие федерального закона распространяется на отношения, влияющие на конкуренцию на товарных рынках в Российской Федерации. Вместе с тем согласен с тем, что норма закона области в части указания "иные уполномоченные работники" не конкретна.

Не обоснован вывод прокурора о противоречии требованиям федерального законодательства ст. 2.5 закона области. Согласно ст. 6 Федерального закона от 28.08.1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к предмету ведения местного самоуправления относится вопрос благоустройства и озеленения территории муниципального образования.

Отсутствует противоречие федеральному законодательству ст. 2.6 закона области, поскольку согласно ст. 8 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан защита прав и свобод человека и гражданина в области охраны здоровья входит, в том числе, и в предмет ведения органов местного самоуправления.

Согласно ст. 14 Федерального закона "О рекламе", а также правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, органы местного самоуправления вправе самостоятельно решать вопросы местного значения, связанные с особенностями распространения наружной рекламы, поэтому отсутствует противоречие федеральному законодательству ст. 2.18 закона области.

Представитель Законодательного Собрания Пермской области поддержав доводы представителя администрации, указала, что отсутствуют основания для признания, несоответствующими федеральному законодательству оспариваемых прокурором норм закона Пермской области "Об административных правонарушениях".

Решением Пермского областного суда от 21 марта 2005 г. постановлено:

Признать противоречащим закону и недействующим в части положение "иные уполномоченные работники" п. 4 ст. 3.8 Закона Пермской области от 14.03.2003 г. N 672-132 "Об административных правонарушениях".

Прокурору Пермской области в заявлении о признании противоречащими закону и недействующими ст.ст. 1.2, 2.5, 2.6, 2.13, ч. 2 ст. 2.14, 2.18, 3.5, 3.7, п. 4 ст. 3.8 Закона Пермской области от 14.03.2003 г. N 672-132 (в ред. Закона от 12.03.2004 г. N 1279-264) "Об административных правонарушениях" отказать.

В кассационном представлении прокурора поставлен вопрос об отмене решения суда в части отказа в удовлетворении заявления.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационного представления прокурора, Судебная коллегия находит решение суда подлежащим отмене в части.

Статьей 1.2 Закона Пермской области "Об административных правонарушениях" определено, что за противоправное виновное действие (бездействие) физическое или юридическое лицо несет административную ответственность в соответствии с настоящим Законом, если указанное действие (бездействие) не влечет административную ответственность в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

Отказывая прокурору в удовлетворении заявления в отношении данной статьи, суд исходил из того, что ею не регулируется порядок производства по делам об административных правонарушениях. Данная норма закона области предусматривает, что его применение возможно только при условии, что это не приведет к вторжению в сферу ведения Российской Федерации.

Между тем с выводом суда согласиться нельзя.

Редакция оспариваемой статьи является неопределенной и позволяет субъекту РФ устанавливать административную ответственность в сфере отношений, регулирование которых является предметом ведения Российской Федерации - по вопросам федерального значения, не получившим в силу различных причин регламентации в КоАП РФ, что противоречит статье 1.3 КоАП РФ и ст.ст. 26, 26.1 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

В связи с этим решение суда в указанной части подлежит отмене, а заявление прокурора удовлетворению.

Статьей 2.13 закона Пермской области установлена административная ответственность за неповиновение законному распоряжению или требованию должностного лица органа государственной власти Пермской области, органа местного самоуправления органа государственного финансового контроля, осуществляющего контрольные функции, а равно воспрепятствование осуществлению этим должностным лицом служебных обязанностей.

Частью второй ст. 2.14 закона области предусмотрена административная ответственность за невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления) органа местного самоуправления органа муниципального финансового контроля и их должностных лиц, осуществляющих контрольные функции, об устранении нарушения законодательства.

Оспаривая указанные нормы закона области, прокурор указал, что ответственность за правонарушения, посягающие на осуществление управленческих функций органами местного самоуправления уже установлена ст.ст. 19.4, 19.5 КоАП РФ. Установив ответственность по вопросам, имеющим федеральное значение, Законодательное Собрание Пермской области допустило вмешательство в компетенцию Российской Федерации.

С доводами прокурора суд правильно не согласился поскольку ст. 19.4 КоАП РФ предусматривает ответственность за невыполнение законному распоряжению должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор (контроль), ст. 19.5 КоАП РФ - за невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль). Статьей 1.3 КоАП РФ определены предметы введения Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях. Вопросы административной ответственности за правонарушения, посягающие на осуществление управленческих функций органами местного самоуправления КоАП РФ не урегулированы. Диспозиция статей 19.4 и 19.5 КоАП РФ не охватывает сферу деятельности органов и должностных лиц, осуществляющих муниципальный контроль.

Ссылка прокурора в кассационном представлении на то, что вопросы обеспечения деятельности органов местного самоуправления находятся в исключительном ведении Российской Федерации не согласуется с положениями Федерального закона от 12.08.1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в частности его ст.ст. 4 и 5.

Из содержания заявления прокурора области видно, что положения ст. 2.13 и п. 2 ст. 2.14 Закона области им оспаривались фактически в части, касающейся лишь органов местного самоуправления (л.д. 3).

Следовательно оснований для отмены решения в этой части не имеется.

Статьей 3.5 закона области определено, что административные комиссии создаются в городах (районах в городах) и районах области и являются коллегиальными органами административной юрисдикции по рассмотрению дел об административных правонарушениях.

Статьей 3.7 закона области установлено, что заседание административной комиссии считается правомочным, если в нем принимает участие не менее половины установленного ее состава. Решение комиссии считается принятым, если за него проголосовало более половины членов комиссии, принимающих участие в заседании.

Отказывая прокурору в удовлетворении заявления в части признания недействующими указанных статей, суд правильно исходил из того, что они не регулируют отношений, связанных с передачей государственных полномочий по созданию административных комиссий, не определяют порядок их формирования. Оспариваемыми нормами определен только их статус и порядок принятия ими решений. В связи с этим они не противоречат п. 4 ст. 6 Федерального закона от 12 августа 1995 года N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", п.п. 2, 3 ст. 4 Федерального закона от 10 сентября 1997 г. N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" и частям 1, 2 ст. 1.6, ст. 22.1 КоАП РФ.

Ссылка в кассационном представлении на ст. 3.6 оспариваемого закона несостоятельна, поскольку в ее отношении протест Заместителя Генерального прокурора РФ от 18.11.2004 г. до принятия судом решения по настоящему делу был удовлетворен.

Оспаривая ч. 4 ст. 3.8 Закона Пермской области, которой установлено, что уполномоченные работники общественного пассажирского транспорта (контролеры-ревизоры, билетные контролеры, иные уполномоченные работники) вправе составлять протокол об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 2.8 настоящего Закона, прокурор указал, что данная норма носит неопределенный характер, не содержит исчерпывающего перечня управомоченных должностных лиц, противоречит п. 3 ст. 7 Закона РСФСР от 22.03.1991 г. N 948-1 (в ред. Федерального закона от 09.10.2002 г. N 122-ФЗ) "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", которым запрещается наделение полномочиями, осуществление которых имеет либо может иметь своим результатом ограничение конкуренции, федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных наделенных функциями или правами указанных органов власти органов или организаций, а также запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных наделенных правами указанных органов власти органов или организаций с функциями хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами государственного надзора, за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами Российской Федерации.

Вывод суда о том, что составление протоколов об административных правонарушениях контролерами-ревизорами и билетными контролерами за правонарушения, предусмотренные ст. 2.8 оспариваемого закона, не противоречит федеральному законодательству, соответствует требованиям п. 6 ст. 28.3 КоАП РФ.

Возможность рассматривать дела об административных правонарушениях от имени органов автомобильного транспорта контролерами-ревизорами и билетными контролерами, а, следовательно и составления ими протоколов об административных правонарушениях предусмотрены, в частности, ст. 23.37 КоАП РФ.

С учетом указанных обстоятельств несостоятельна ссылка прокурора на п. 4 ч. 1 ст. 1.3, ч.ч. 1, 2 ст. 1.6, ст. 22.1, ст. 22.2, п. 2 ч. 4 ст. 28.1, ч. 2 ст. 28.2, ч. 2 ст. 29.7, ст. 29.10, ч. 1 ст. 27.8, ч. 1 ст. 27.10 КоАП РФ, а также п. 3 ст. 7 Закона РСФСР от 22 марта 1991 г. "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках, поскольку оспариваемая норма не влияет на конкуренцию.

Статьей 2.5 Закона Пермской области установлена ответственность за нарушение установленных органами местного самоуправления правил благоустройства территорий городов и других населенных пунктов, а также несоблюдение правил содержания территорий в городах и других населенных пунктах.

Суд обоснованно отказал прокурору в удовлетворении заявления о признании данной нормы противоречащей федеральному законодательству, так вопрос, связанный с благоустройством территорий городов и других населенных пунктов и их содержанием не находится в исключительном ведении Российской Федерации и по своему характеру не относится к вопросам, имеющим исключительно федеральное значение (ст. 1.3 КоАП РФ).

Это следует, в частности, из содержания ст. 6.19 Федерального закона от 12 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Имеется в виду ст. 6 Федерального закона от 12 августа 1995 г. N 154-ФЗ

В связи с этим несостоятельна ссылка прокурора в кассационном представлении на постановление Госкомитета РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 27 сентября 2003 года N 170, которым утверждены правила и нормы технической эксплуатации жилищного фонда.

Ссылка на ст. 55 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" также несостоятельна.

Действительно, в ней определено, что за нарушение санитарного законодательства устанавливается ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Однако, согласно ст. 3 этого же закона законодательство Российской федерации в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения (санитарное законодательство) состоит не только из федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации, но и из законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Закон РФ от 24 декабря 1992 года "Об основах федеральной жилищной политики" утратил силу с 1 марта 2005 года, поэтому ссылка прокурора в кассационном представлении на данный закон не может быть принята во внимание.

Что касается довода о том, что статьями 6.3, 6.4, 8.1 и 8.2 установлена административная ответственность за нарушение санитарно-эпидемиологических и экологических требований, то он не свидетельствует о незаконности решения суда в указанной части, поскольку субъектом РФ в соответствии с указанными выше положениями федеральных законов установлена административная ответственность не за нарушение санитарно-эпидемиологических и экологических требований, а за нарушение правил благоустройства территорий городов и других населенных пунктов и несоблюдение правил их содержания, установленных органами местного самоуправления.

Статьей 2.6 Закона Пермской области установлена административная ответственность за нарушение установленных органами местного самоуправления правил содержания домашних животных в городах и других населенных пунктах.

Суд правильно отказал прокурору в удовлетворении заявления в отношении данной статьи, поскольку вопрос, связанный с содержанием домашних животных не находится в исключительном ведении Российской Федерации и по своему характеру не относится к вопросам, имеющим исключительно федеральное значение (ст. 1.3 КоАП РФ), что следует, в частности, из содержания статей 6 и 19 Федерального закона от 12 августа 1995 года N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Довод кассационного представления о том, что за нарушение правил содержания домашних животных уже установлена административная ответственность КоАП РФ, является несостоятельным, поскольку аналогичная норма в КоАП РФ отсутствует.

Несостоятельна ссылка и на статью 53 Закона РФ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", а также статью 23 Закона РФ "О ветеринарии", поскольку правоотношения, возникающие в этих сферах регулируются не только законодательством Российской Федерации, но и субъектов РФ.

Статьей 2.18 оспариваемого закона области установлена административная ответственность за нарушение установленного органами местного самоуправления порядка размещения наружной рекламы.

Отказывая прокурору в удовлетворении заявления о признании противоречащей федеральному законодательству этой статьи суд исходил из того, что органы местного самоуправления вправе самостоятельно решать вопросы местного значения, связанные с особенностями распространения наружной рекламы, поскольку они затрагивают правомочия пользования, владения и распоряжения муниципальной собственностью.

Однако, само по себе данное обстоятельство не свидетельствует о том, что субъект РФ вправе устанавливать и административную ответственность в этой сфере.

Статьей 1.43 КоАП РФ ответственность за нарушение законодательства о рекламе уже установлена.

Из содержания данной статьи видно, что административная ответственность ею установлена не только за нарушение федерального законодательства о рекламе, но и иного законодательства.

Следовательно, субъект РФ не вправе был за те же нарушения вводить административную ответственность, а ст. 2.18 противоречит ст. 14.3 КоАП РФ и подлежит признанию недействующей.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 361, 362, 366 ГПК РФ Судебная коллегия определила:

решение Пермского областного суда от 21 марта 2005 года в части отказа прокурору Пермской области в удовлетворении заявления в отношении ст. 1.2 и ст. 2.18 Закона Пермской области от 14 марта 2003 года "Об административных правонарушениях" отменить. Принять в этой части по делу новое решение, которым заявление прокурора Пермской области удовлетворить.

Признать недействующими со дня принятия решения статьи 1.2 и 2.18 Закона Пермской области от 14 марта 2003 года "Об административных правонарушениях".

В остальной части кассационное представление прокурора оставить без удовлетворения.