Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 28 сентября 2005 г. N 16-Г05-12 О признании недействующими отдельных положений Закона Волгоградской области от 21 марта 2005 г. N 1031-ОД "О наделении города-героя Волгограда статусом городского округа и установлении его границ", касающихся исключения муниципальных образований из состава территории городского округа

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 28 сентября 2005 г. N 16-Г05-12

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

рассмотрела в судебном заседании от 28 сентября 2005 года дело по кассационной жалобе администрации г. Волгограда на решение Волгоградского областного суда от 2 июня 2005 года, которым отказано в удовлетворении заявления Б. и Б. о признании недействующими отдельных положений закона Волгоградской области "О наделении города-героя Волгограда статусом городского округа и установлении его границ".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Х., объяснения представителя Б. - Ж. и представителя Б. - Б., поддержавших доводы кассационной жалобы, возражения против кассационной жалобы представителя администрации Светлоярского района С., представителей администрации Волгоградской области П. и Л., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Г., полагавшей, что решение суда подлежит оставлению без изменения, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Б. и Б. обратились в Волгоградский областной суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим Закона Волгоградской области N 1031-ОД от 21 марта 2005 года "О наделении города-героя Волгограда статусом городского округа и установлении его границ".

В обоснование требований сослались на то, что оспариваемый ими закон, не включив поселки "Соляной", им. 19 партсъезда, тубсанатория "Волго-Дон" в состав городского округа, нарушает их право на осуществление местного самоуправления посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах в органы местного самоуправления города.

Указывали, на то, что при принятии данного закона Волгоградской областной Думой не было учтено мнение граждан поселков, возражавших против их отнесения к Светлоярскому муниципальному району Волгоградской области.

Утверждали, что с принятием закона они терпят убытки и неудобства, связанные с лишением многих социальных, бытовых и других услуг, предоставляемых городскому населению.

Полагали, что при принятии оспариваемого закона не были учтены требования федерального закона о том, что границы муниципальных образований должны устанавливаться и изменяться с учетом исторически сложившихся земель населенных пунктов.

Поскольку поселки "Соляной", им. 19 партсъезда, тубсанатория "Волго-Дон" с момента своего образования находились в составе Красноармейского района г. Волгограда, считали, что они должны быть включены в состав городского округа город-герой Волгоград.

Решением суда от 2 июня 2005 года в удовлетворении заявления отказано.

В кассационной жалобе администрация г. Волгограда просит об отмене решения суда, ссылаясь на его незаконность и необоснованность.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации считает решение суда неправильным и подлежащим отмене.

Разрешая спор, суд пришел к выводу о том, что оспариваемый закон в соответствии с требованиями Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) впервые на уровне субъекта Российской Федерации установил, а не изменил границы муниципального образования "городской округ город-герой Волгоград". По этой причине, по мнению суда, не могут служить основанием для признания областного закона недействующим доводы заявительниц об изменении границ данного муниципального образования без согласия его населения.

Данный вывод суда является неправильным, а его довод об отсутствии доказательств того, что земля, на которой расположены поселки "Соляной", им. 19 партсъезда, тубсанатория "Волго-Дон", не является территорией Светлоярского района и относится к территории города Волгограда - не соответствующим фактическим обстоятельствам дела.

Факт же участия жителей поселков "Соляной", им. 19 партсъезда, тубсанатория "Волго-Дон" в выборах депутатов городской Думы в числе других обстоятельств необоснованно был увязан судом исключительно с административной подчиненностью поселков Красноармейскому району города Волгограда и, по убеждению суда, не мог быть учтен при принятии оспариваемого закона в силу прямого запрета, содержащегося в Федеральном законе N 131-ФЗ.

Ошибочность подобной правовой позиции суда основана на неправомерном смешении судом таких понятий как административно-территориальное устройство и организация местного самоуправления, границы административно-территориального образования и границы муниципального образования, на территории которого осуществляется местное самоуправление.

Суд не учел, что административно-территориальное устройство и организация местного самоуправления - два разных предмета правового регулирования.

Первый регулируется Законом Волгоградской области от 7 октября 1997 г. N 139-ОД "Об административно-территориальном устройстве Волгоградской области", второй - Законом области от 14 августа 1997 г. N 132-ОД (до его признания утратившим силу Законом от 6 июля 2004 г. N 929-ОД) "О порядке образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований в Волгоградской области".

В соответствии с пунктом 1 статьи 1 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальное образование - территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

Аналогичная по содержанию норма имелась и в статье 3 названного выше Закона области "О порядке образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований в Волгоградской области".

Согласно же статье 1 Закона области "Об административно-территориальном устройстве Волгоградской области" административно-территориальное устройство - это система территориальной организации государственной власти в области, представляющая собой совокупность взаимосвязанных административно-территориальных единиц.

Как следует из материалов дела, решением Исполнительного комитета Сталинградского областного Совета депутатов трудящихся N 20/472 от 23 сентября 1959 г. Солянский сельский Совет, включавший территории поселков "Соляной", им. 19 партсъезда, тубсанатория "Волго-Дон", был передан в административное подчинение Красноармейскому району города Сталинграда вместе с находящимися в них предприятиями, учреждениями, зданиями и сооружениями.

Однако данное обстоятельство административно-территориального устройства поселков не исключало осуществления на их территории городского самоуправления.

Напротив, материалами дела подтверждено наличие у территории поселков "Соляной", им. 19 партсъезда, тубсанатория "Волго-Дон", всех признаков территории муниципального образования город Волгоград: городская муниципальная собственность, формируемая на основании распоряжения Правительства Российской Федерации N 1502-р от 13.11.2001 г., бюджет города и его выборные органы местного самоуправления.

Указанное обстоятельство нашло свое отражение и в Уставах двух муниципальных образований - города Волгограда и Светлоярского района, в соответствии с которыми в административно подчиненных поселках "Соляной", им. 19 партсъезда, тубсанатория "Волго-Дон" осуществляется городское самоуправление, а в Светлоярском районе местное самоуправление осуществляется на территории района за исключением территорий этих поселков.

Факт осуществления на их территории городского местного самоуправления заинтересованными лицами по существу не оспаривался.

Таким образом, по делу установлено, что муниципальное образование город Волгоград существовало до принятия оспариваемого закона в границах, включающих поселки "Соляной", им. 19 партсъезда, тубсанатория "Волго-Дон", жители которого принимали участие в решении вопросов местного значения города.

Следовательно, исключение оспариваемым законом поселков "Соляной", им. 19 партсъезда, тубсанатория "Волго-Дон" из состава муниципального образования город Волгоград и их последующее включение в Светлоярский муниципальный район должно рассматриваться не иначе как изменение границ обоих муниципальных образований - города Волгограда и Светлоярского района.

Поскольку в соответствии с пунктом "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, то законы и иные нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации, принятые им по предметам совместного ведения, не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п.п. 2, 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Согласно части 2 статьи 131 Конституции Российской Федерации изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.

В соответствии с пунктом 3 статьи 84 Федерального закона N 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" изменение границ и преобразование муниципальных образований, существующих на день вступления в силу настоящей главы, в период со дня вступления в силу настоящей главы до 1 января 2006 года допускаются исключительно в порядке и по основаниям, установленным настоящей статьей и статьей 85 настоящего Федерального закона. Изменение границ и преобразование муниципальных образований, существующих на день вступления в силу настоящей главы, производятся с соблюдением требований соответственно статей 12 и 13 настоящего Федерального закона.

Пунктом 3 статьи 12 данного Федерального закона установлено, что изменение границ поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений, осуществляется с согласия населения данных населенных пунктов, выраженного путем голосования, предусмотренного частью 3 статьи 24 настоящего Федерального закона, либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих поселений.

При таких обстоятельствах считать, что граница муниципального образования город Волгоград оспариваемым законом не изменена, что согласия населения поселков "Соляной", им. 19 партсъезда, тубсанатория "Волго-Дон" на их лишение этим законом права на участие в городском самоуправлении не требуется, у суда не было оснований.

Ссылка в решении на то, что границы муниципального образования городской округ город-герой Волгоград устанавливались впервые, а потому не могли быть изменены, является необоснованной.

Во-первых, отсутствие законодательного закрепления субъектом Российской Федерации границ муниципального образования не свидетельствует об отсутствии муниципального образования и осуществления в нем местного самоуправления как таковых.

Во-вторых, данное утверждение суда не соответствует фактическим обстоятельствам дела.

Согласно подпункту 1 пункта 1 статьи 8 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статьи 5 Закона области "О порядке образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований в Волгоградской области" муниципальное образование имеет свой устав, в котором указываются границы, состав территории и порядок осуществления местного самоуправления на данной территории.

Как указывалось выше, в соответствии с частью 1 статьи 3 Устава города Волгограда, зарегистрированного 11 октября 1996 года, Волгоград территориально образуется в границах города с учетом территорий, входящих в его административное подчинение, и является муниципальным образованием.

Пунктами 3 и 4 статьи 5 Устава муниципального образования Светлоярский район (в ред. от 27 августа 1997 г.) установлено, что территория района является неотъемлемой частью Волгоградской области и определена границами, существующими на момент принятия Устава района.

Официальным документом, фиксирующим границы района, является план (схема) района, заверенный подписью главы администрации района.

В заседании Судебной коллегии представители заинтересованных лиц, в частности, представитель администрации Светлоярского района С. подтвердила факт фиксации в соответствии с требованиями Устава границ муниципального образования Светлоярский район.

Из статьи 7 данного Устава следует, что в состав территории муниципального образования Светлоярский район поселки "Соляной", им. 19 партсъезда, тубсанатория "Волго-Дон" не входят.

В связи с этим довод суда об установлении границ муниципальных образований город Волгоград и Светлоярский район впервые представляется необоснованным.

Нельзя согласиться с утверждением суда и о том, что поскольку поселки "Соляной", им. 19 партсъезда, тубсанатория "Волго-Дон" окружены со всех сторон землями муниципального района Светлоярский район Волгоградской области и не имеет общих границ с муниципальным образованием городской округ город-герой Волгоград, они не могли быть включены в черту муниципального образования городской округ город-герой Волгоград. В противном случае, по мнению суда, это противоречило бы положениям подпункта 14 пункта 1 статьи 11 Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Данная позиция основана на неправильном толковании судом нормы материального права и, как указывалось выше, смешении судом понятий административно-территориальных границ и границ муниципальных образований.

В соответствии с подпунктом 14 пункта 1 статьи 11 названного Федерального закона территория городского округа не входит в состав территории муниципального района.

Из чего буквально следует, что территория муниципального образования одного уровня не может входить в территорию другого муниципального образования того же уровня.

Однако это не означает, что территория муниципального образования одного уровня (его часть) не может располагаться в границах другого муниципального образования того же уровня.

Такого запрета федеральный закон не содержит.

Правильность подобного толкования подтверждается, например, положениями подпункта 10 пункта 1 той же статьи 11 Федерального закона N 131-ФЗ, допускающими расположение в границах муниципального района города, имеющего статус городского округа.

Согласно установленным по делу обстоятельствам поселки "Соляной", им. 19 партсъезда, тубсанатория "Волго-Дон" являлись частью территории муниципального образования город Волгоград, а не муниципального образования Светлоярский район. Границ других муниципальных образований границы поселков "Соляной", им. 19 партсъезда, тубсанатория "Волго-Дон", как части города Волгограда, не пересекают.

Установив неправильность применения судом первой инстанции норм материального права, несоответствие выводов суда, изложенных в его решении, обстоятельствам дела, Судебная коллегия считает, что такое решение подлежит отмене по основаниям, указанным в части 1 статьи 362 ГПК РФ.

Учитывая, что установления новых имеющих значение для дела обстоятельств и их доказывания не требуется, Судебная коллегия находит возможным, отменив решение суда, принять новое решение об удовлетворении требований заявителей.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 360 и 361 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Волгоградского областного суда от 2 июня 2005 года отменить и принять новое решение, которым заявление Б. и Б. удовлетворить.

Признать закон Волгоградской области N 1031-ОД от 21 марта 2005 г. "О наделении города-героя Волгограда статусом городского округа и установлении его границ" в части исключения из состава территории городского округа город-герой Волгоград поселка Соляной, поселка имени XIX партсъезда, поселка тубсанаторий "Волго-Дон" недействующим и не подлежащим применению со дня вступления настоящего решения в законную силу.