Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 28 декабря 2005 г. N 56-Г05-17 Суд отказал в признании недействующими отдельных положений закона Приморского края, устанавливающих меры социальной поддержки льготных категорий граждан, поскольку указанным законом прежние условия предоставления льгот не были существенно ухудшены по сравнению с ранее действовавшими и совокупный объем финансирования соответствующих льгот не уменьшен

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 28 декабря 2005 г. N 56-Г05-17

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по заявлению прокурора Приморского края о признании недействующим в части Закона Приморского края N 206-КЗ от 29.12.04 года "О социальной поддержке льготных категорий граждан, проживающих на территории Приморского края" по кассационному представлению прокурора Приморского края и кассационным жалобам администрации Приморского края и законодательного собрания Приморского края на решение Приморского краевого суда от 30 сентября 2005 года.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Е., объяснения представителя администрации Приморского края Щ., поддержавшей доводы кассационной жалобы, заключение помощника Генерального прокурора Российской Федерации Г., полагавшей решение суда подлежащим отмене в части, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Законодательным Собранием Приморского края 22 декабря 2004 г. принят Закон Приморского края N 206-КЗ "О социальной поддержке льготных категорий граждан, проживающих на территории Приморского края" и подписан Губернатором Приморского края 29 декабря 2004 г.

Прокурор Приморского края обратился в Приморский краевой суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими пункты 1 и 2 части 1 статьи 6, пункты 1 и 2 части 1 статьи 7, часть третью статьи 14 названного Закона, указав в обоснование своих требований, что эти правовые нормы не соответствуют положениям преамбулы и ст. 153 Федерального закона N 122 от 22.08.04 года, поскольку введенные правовые механизмы по замене натуральных льгот не обеспечили сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан. При принятии оспариваемого Закона не были соблюдены требования федерального закона о том, что вновь устанавливаемые размеры социальных выплат, гарантий и компенсаций отдельным категориям граждан в натуральной форме, не могут быть ниже уровня по состоянию на 31.12.04 года.

Так, ст. 6 и ст. 7 оспариваемого Закона, которыми предусмотрена меры социальной поддержки реабилитированным лицам и лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий предусмотрена 50 процентная оплата жилой площади и коммунальных услуг установленная Приморским краевым законом для инвалидов, пенсионеров и совместно проживающих нетрудоспособных членов их семей, тогда как в ст. 16 Федерального закона от 18.10.91 года "О реабилитации жертв политических репрессий", действовавшей до 01.01.05 г., круг лиц, имеющих право на такую льготу, был шире, в частности было предусмотрено право на льготу для всех членов семьи.

Также в ст. 14 оспариваемого Закона предусмотрены денежные выплаты отдельным категориям специалистов, проживающим в сельской местности и поселках городского типа. Между тем для указанных в оспариваемом Законе категорий граждан ранее были предусмотрены более высокие размеры и более благоприятные условия компенсаций в жилищно-коммунальной сфере.

Решением Приморского краевого суда от 30 сентября 2005 г. заявленные требования прокурора Приморского края удовлетворены в части признания недействующей и не подлежащей применению ч. 3 ст. 14 Закона Приморского края N 206-КЗ от 29.12.2004 г. "О социальной поддержке льготных категорий граждан, проживающих на территории Приморского края". В остальной части заявление прокурора Приморского края отставлено без удовлетворения.

В кассационных жалобах администрация Приморского края и Законодательное Собрание Приморского края просят решение Приморского краевого суда от 30.09.2005 г. отменить в части признания недействующей и не подлежащей применению ч. 3 ст. 14 названного Закона.

В кассационном представлении прокурор Приморского краевого суда просит указанное решение суда отменить в части отказа в удовлетворении требований о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими пунктов 1 и 2 части 1 статьи 6, пунктов 1 и 2 части 1 статьи 7 оспариваемого Закона.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационного представления, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.

Согласно подпункту "ж" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ социальная защита, включая социальное обеспечение, отнесена к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а в силу ч. 2 ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Отказывая прокурору Приморского края в удовлетворении требований о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими пунктов 1 и 2 части 1 статьи 6, пунктов 1 и 2 части 1 статьи 7 оспариваемого Закона, суд первой инстанции пришел к правильному выводу об отсутствии оснований для признания указанных положений недействующими.

В соответствии с изменениями, внесенными в Закон Российской Федерации "О реабилитации жертв политических репрессий" от 16 октября 1991 года N 1761-1 Федеральным законом от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ реабилитированные лица и лица, признанные пострадавшими от политических репрессий, обеспечиваются мерами социальной поддержки в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

Расходные обязательства по обеспечению мерами социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий являются расходными обязательствами субъектов Российской Федерации.

Российская Федерация обеспечивает софинансирование мер социальной поддержки указанным категориям граждан, путем предоставления бюджетам субъектов Российской Федерации субсидий, исходя из их фактической численности, в пределах объемов средств, выделяемых на эти цели в федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Субъект РФ при принятии Закона в пределах своей компетенции не вправе возлагать какие-либо обязательства на РФ или на иной федеральный орган.

Условия принятия органами государственной власти субъектов РФ нормативных правовых актов, устанавливающих меры социальной поддержки реабилитированным лицам, содержатся в Федеральном Законе РФ от 22.08.2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральных закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Также обязанность принимать законы и иные нормативные правовые акты, определяющие размеры, условия и порядок назначения и выплаты государственной социальной помощи реабилитированным лицам и лицам, пострадавшим от политических репрессий, прямо возложена на органы государственной власти субъектов Российской Федерации ст. 5 Федерального закона от 17.07.1999 г. N 178 "О государственной социальной помощи" в редакции от 22.08.2004 года N 122-ФЗ.

Отказывая в удовлетворении требований прокурора в признании недействующими и не подлежащими применению п. 2 и 3 части 1 ст. 6 и п. 2 и 3 ст. 7 оспариваемого Закона, Приморский краевой суд руководствовался тем, что в названных статьях нашли свое отражение меры социальной поддержки реабилитированным лицам с учетом их имущественного положения и имущественного положения членов семей, то есть льгота предоставлена тем категориям граждан, которые по своему правовому положению нуждаются в поддержке государства, в частности 50% льгота по оплате жилья и коммунальных услуг для реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, имеющих инвалидность или являющихся пенсионерами, и для совместного с ними проживающих нетрудоспособных членов их семей.

Суд сделал правильный вывод о том, что положения действующего до 1 января 2005 года Закона Российской Федерации "О реабилитации жертв политических репрессий" нашли отражение в оспариваемом Законе края в виде конкретных мер социальной поддержки.

Таким образом, при установлении мер социальной поддержки было обеспечено сохранение уровня социальной защиты названной категории лиц.

Вместе с тем нельзя согласиться с выводом суда первой инстанции о том, что все положения ч. 3 ст. 14 оспариваемого Закона противоречат действующему федеральному законодательству и подлежат признанию недействующими.

Частью 3 ст. 14 названного Закона предусмотрено, что ежемесячная денежная выплата устанавливается в следующих размерах:

специалистам, мастерам производственного обучения начального профессионального образования и социальным работникам, проживающим в жилых помещениях без центрального отопления жилом фонде независимо от формы собственности - 340 руб.,

специалистам, мастерам производственного обучения начального профессионального образования и социальным работникам, проживающим в жилых помещениях с центральным отоплением в жилом фонде независимо от формы собственности - 980 руб.

Признавая указанные положения оспариваемого Закона противоречащими федеральному законодательству и недействующими, суд первой инстанции руководствовался тем, что размер денежной выплаты установлен в твердой денежной сумме независимо от места жительства специалиста, размера занимаемой им жилой площади, состава семьи и установленных в различных муниципальных округах ставок оплаты жилья и коммунальных услуг.

При этом установленные в оспариваемом законе денежные выплаты не покрывают затрат льготных категорий граждан на оплату жилья, отопления и освещения, что подтверждается поступившими в прокуратуру края многочисленными обращениями специалистов, проживающих в сельской местности и поселках городского типа и тот факт, что Законодательным Собранием Приморского края рассмотрен проект закона о внесении изменений в оспариваемый закон, в соответствии с которым размер денежных выплат значительно увеличен.

С учетом изложенного Приморский краевой суд пришел к выводу о том, что избранный в законе Приморского края N 206-КЗ от 29.12.04 года "О социальной поддержке льготных категорий граждан, проживающих на территории Приморского края" механизм замены льгот в натуральной форме в жилищно-коммунальной сфере для отдельных категорий граждан, работающих и проживающих в сельской местности (социальные работники, врачи, провизоры, фармацевты, специалисты государственной ветеринарной службы) не отвечает принципам, которые изложены в преамбуле Федерального Закона N 122 от 22.08.2004 года и положениям ст. 153 указанного закона, поскольку он не обеспечивает сохранение ранее достигнутого уровня социальной защиты указанной категории граждан. В связи с этим ч. 3 ст. 14 оспариваемого Закона подлежит признанию недействующей.

Судебная коллегия находит, что этот вывод основан на неправильном толковании норм материального права в части, касающейся специалистов (за исключением педагогических работников), мастеров производственного обучения начального профессионального образования и социальных работников, а суд неправильно определил обстоятельства, имеющие значение для настоящего дела.

Положения федеральных законов, на которые ссылается суд в своем решении, устанавливающие льготы отдельным специалистам, проживающим в сельской местности, с 1 января 2005 года утратили силу.

За исключением льгот педагогических работников образовательных учреждений, находящихся в сельской местности, которые в силу ст. 55 Закона Российской Федерации "Об образовании" пользуются правом на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением, при этом размер общей площади жилья на федеральном уровне не ограничен, в связи с чем, данная категория граждан освобождена от оплаты за отопление и освещение независимо от размера занимаемого жилого помещения и нормативов потребления.

Следовательно, все льготы в отношении данных категорий граждан Федеральным законом N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" были отменены.

В силу пункта 1 статьи 153 указанного Федерального закона в рамках длящихся правоотношений для лиц, у которых возникло до 1 января 2005 года право на компенсации в натуральной форме или льготы и гарантии, носящие компенсационный характер, закрепленные в отменяемых настоящим Федеральным законом нормах, указанный Федеральный закон не может рассматриваться как не допускающий реализацию возникшего в указанный период права на эти компенсации, льготы и гарантии в форме и размерах, предусмотренных Федеральным законом.

Таким образом, законодатель установил, что форма и размер предоставляемых ранее и отмененных льгот и гарантий устанавливается указанным федеральным законом

В отношении социальных работников применяется статья 36 Федерального закона от 02.08.1995 г. N 122-ФЗ "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов" в редакции Федерального закона N 122-ФЗ, согласно которой меры социальной поддержки социальных работников, занятых в государственном секторе социального обслуживания, осуществляются в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

В отношении медицинских и фармацевтических работников - статья 63 Закона РСФСР "Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан" в редакции Федерального закона N 122-ФЗ, согласно которой меры социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников организаций здравоохранения, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, устанавливаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

В отношении специалистов государственной ветеринарной службы РФ - статья 6 Закона РФ от 14.05.93 г. N 4979-1 "О ветеринарии" в редакции Федерального закона N 122-ФЗ, согласно которой специалистам государственной ветеринарной службы Российской Федерации могут устанавливаться меры социальной поддержки в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Таким образом, Федеральным законом N 122-ФЗ установлены нормы, дающие право субъектам Российской Федерации самостоятельно определять меры социальной поддержки данным категориям граждан, которыми предусматривается замена натуральных льгот компенсационными выплатами.

С учетом изложенного судебная коллегия приходит к выводу о том, что областной закон, которым установлены меры социальной поддержки, фактически не изменяет прежние условия предоставления данной льготы, и что оспариваемым законом условия предоставления льгот не были существенно ухудшены по сравнению с ранее действовавшими, а совокупный объем финансирования соответствующих льгот не уменьшен.

Руководствуясь ст.ст. 360, 361, 366 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Приморского краевого суда от 30 сентября 2005 г. отменить в части отказа признания недействующей и не подлежащей применению п. 2 и п. 3 ч. 1 ст. 6, п. 2 и п. 3 ст. 7 Закона Приморского края N 206-КЗ от 29.12.04 года "О социальной поддержке льготных категорий граждан, проживающих на территории Приморского края" и в части признания недействующим и не подлежащим применению ч. 3 ст. 14 Закона Приморского края N 206-КЗ от 29.12.04 года "О социальной поддержке льготных категорий граждан, проживающих на территории Приморского края" в отношении педагогических работников оставить без изменения.

В остальной части решение Приморского краевого суда от 30 сентября 2005 года отменить и постановить новое решение.

Отказать прокуратуре Приморского края в признании недействующей ч. 3 ст. 14 Закона Приморского края N 206-КЗ от 29.12.04 года "О социальной поддержке льготных категорий граждан, проживающих на территории Приморского края" в отношении специалистов, мастеров производственного обучения начального профессионального образования и социальных работников.