Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 1 февраля 2006 г. N 11-Г05-25 О признании недействующим пункта 2.2 Устава Государственного резервного фонда земель при Президенте Республики Татарстан, утв. постановлением Кабинета министров Республики Татарстан от 13 мая 2004 г. N 232 "О создании органов управления Государственного резервного фонда земель при Президенте Республики Татарстан"

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 1 февраля 2006 г. N 11-Г05-25
(извлечение)

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

рассмотрела в судебном заседании от 1 февраля 2006 года дело по кассационному представлению участвующего в деле прокурора на решение Верховного суда Республики Татарстан от 7 октября 2005 года, которым отказано в удовлетворении заявления прокурора Республики Татарстан о признании противоречащим федеральному законодательству постановления Кабинета Министров Республики Татарстан от 13 мая 2004 года N 232 "О создании органов управления Государственного резервного фонда земель при Президенте Республики Татарстан".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Х., возражения против кассационного представления представителя Кабинета Министров Республики Татарстан У., заключение прокурора Генеральной прокуратуры РФ Г., полагавшей, что решение суда подлежит частичной отмене, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Прокурор Республики Татарстан обратился в Верховный суд Республики Татарстан с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим постановления Кабинета Министров Республики Татарстан от 13 мая 2004 года N 232 "О создании органов управления Государственного резервного фонда земель при Президенте Республики Татарстан", которым утверждены Устав Государственного резервного фонда земель при Президенте Республики Татарстан и состав Попечительского совета Государственного резервного фонда земель при Президенте Республики Татарстан.

В обоснование заявленных требований прокурор указал, что в нарушение положений Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" на Фонд, являющийся некоммерческой организацией, возложены задачи и функции органа государственного контроля.

Считал, что в соответствии с положениями статьи 50 Гражданского кодекса Российской Федерации, Федерального закона "О некоммерческих организациях" органы государственной власти не могут создавать такие некоммерческие организации, которые становятся собственниками переданного им учредителями государственного имущества.

Полагал, что Кабинет Министров Республики Татарстан не уполномочен включать в состав создаваемых им органов должностных лиц, состоящих в структуре федеральных органов исполнительной власти, и давать им директивные указания о порядке и способах выполнения ими функциональных обязанностей.

Решением Верховного суда Республики Татарстан от 7 октября 2005 года в удовлетворении заявления прокурора Республики Татарстан отказано.

В кассационном представлении участвующий в деле прокурор просит об отмене решения суда, ссылаясь на его незаконность.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационного представления, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации считает решение суда подлежащим частичной отмене.

Как следует из материалов дела, постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 13 мая 2004 года N 232 "О создании органов управления Государственного резервного фонда земель при Президенте Республики Татарстан" утверждены Устав Государственного резервного фонда земель при Президенте Республики Татарстан и состав Попечительского совета фонда.

Согласно разделу 2 Устава Государственного резервного фонда земель при Президенте Республики Татарстан основными задачами фонда являются повышение эффективности использования земельных участков на территории Республики Татарстан; создание условий для реализации Республиканской программы жилищного строительства; создание условий для развития ипотеки, формирование системы жилищного кредитования и привлечения инвестиций в сферу жилищного строительства; реализация других мероприятий, предусмотренных республиканскими программами развития ипотеки и жилищного строительства Республики Татарстан.

Для реализации основных задач Фонд осуществляет следующие функции: ведет анализ и мониторинг процесса формирования земельных участков, подлежащих включению в государственный резерв земель Республики Татарстан, и их дальнейшего пользования; проводит работы по инвентаризации и выявлению свободных, а также высвобождаемых при ликвидации ветхого жилищного фонда земельных участков для их последующего включения в государственный резерв земель Республики Татарстан; участвует в формировании перечней земельных участков, подлежащих включению в государственный резерв земель Республики Татарстан; разрабатывает и вносит предложения об использовании земельных участков, включенных в государственный резерв земель Республики Татарстан; участвует в реализации Программы использования земельных участков, включенных в государственный резерв земель Республики Татарстан, и осуществляет контроль за ходом ее выполнения; ведет контроль за использованием по назначению земельных участков, включенных в государственный резерв земель Республики Татарстан.

Не соглашаясь с доводом прокурора о неправомерном совмещении функций Фонда с функциями органов исполнительной власти, суд пришел к выводу о том, что приведенные выше положения Устава не содержат каких-либо задач и функций органов государственного управления. Ни одна из вышеперечисленных задач и функций, по мнению суда, не затрагивает функции органов государственной власти по управлению и распоряжению земельными участками, находящимися в государственной собственности Республики Татарстан.

Данный вывод суда не в полной мере соответствует фактическим обстоятельствам дела, а потому является неправильным.

В соответствии с пунктом 3 статьи 7 Закона РСФСР от 22 марта 1991 г. N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" запрещено совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с функциями хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного надзора.

Из содержания пункта 2.2 Устава Фонда буквально следует, что для реализации основных задач Фонд осуществляет мониторинг пользования включенных в государственный резерв земель, контроль за их использованием по назначению, контроль за ходом выполнения Программы использования земельных участков, включенных в государственный резерв Республики Татарстан.

Между тем, такой мониторинг, включая непрерывное наблюдение за использованием земель исходя из их целевого назначения и разрешенного использования, согласно пунктам 2, 4 и 5 Положения об осуществлении государственного мониторинга земель, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 ноября 2002 г. N 846, осуществляется Федеральной службой земельного кадастра России во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Аналогичные нормы содержатся и в Положении о Федеральном агентстве кадастра объектов недвижимости, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 августа 2004 г. N 418 (пункты 1, 4, 5.4.3, 5.4.8).

Осуществление контроля за использованием по назначению и сохранностью земельных участков Республики Татарстан во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти в соответствии с пунктом 3.3.26 Положения о Министерстве земельных и имущественных отношений Республики Татарстан, утвержденного постановлением Кабинета министров Республики Татарстан от 6 июля 2005 г. N 324, возложено на названное Министерство непосредственно и через его территориальные органы.

При этом представитель Кабинета министров Республики Татарстан в заседании Судебной коллегии пояснила, что возложение на Фонд функций по мониторингу земель и контролю за их целевым использованием в основном обусловлено упразднением территориальных органов Министерства земельных и имущественных отношений республики, что не может рассматриваться иначе как осуществление Фондом указанных функций вместо территориальных органов Министерства.

Кроме того, главой 12 Земельного кодекса РФ установлено четыре вида контроля, включая контроль за использованием земель: государственный, муниципальный, общественный и производственный контроль. Ни к одному из субъектов названных видов контроля Фонд отнести нельзя.

При таких обстоятельствах считать, что Фонд, как хозяйствующий субъект, не наделен функциями органов исполнительной власти, у суда не было оснований.

В связи с изложенным пункт 2.2 оспариваемого Устава в части наделения Фонда функциями мониторинга пользования включенных в государственный резерв земель, контроля за их использованием по назначению, контроля за ходом выполнения Программы использования земельных участков, включенных в государственный резерв Республики Татарстан подлежал признанию судом противоречащим пункту 3 статьи 7 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", а потому недействующим и не подлежащим применению.

Иных функций Фонда, которые являлись бы функциями исключительно органов исполнительной власти, пункт 2.2 Устава не содержит.

Выводы суда о соответствии Устава в остальной его части, соответствии оспариваемого постановления об утверждении состава Попечительского совета Фонда федеральному законодательству являются обоснованными.

Не соглашаясь с доводами прокурора о том, что органы государственной власти не вправе создавать некоммерческие организации, которые становятся собственниками переданного им учредителями государственного имущества, суд правильно исходил из того, что возможность создания ими таких организаций предусмотрена федеральным законом.

Так, согласно пункту 3 статьи 26.11 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в целях осуществления полномочий по предметам ведения субъектов Российской Федерации и по предметам совместного с Российской Федерацией ведения органы государственной власти субъекта Российской Федерации могут создавать кроме государственных унитарных предприятий, государственных учреждений и другие организации, что указывает на возможность создания органами государственной власти субъектов Российской Федерации и некоммерческих организаций, в том числе в виде фондов.

Усматривается такая возможность и из пункта 1 статьи 4 Федерального закона от 17 июля 2001 г. N 101-ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю", согласно которому одним из оснований внесения земельных участков в перечень земельных участков, на которые у субъектов Российской Федерации возникает право собственности, является включение земельных участков в состав земель того или иного назначения, если эти земельные участки предоставлены органу государственной власти субъекта Российской Федерации, а также государственному унитарному предприятию, государственному учреждению, другой некоммерческой организации, которые созданы органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

В соответствии со статьей 10 Федерального закона от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" предусмотрена возможность создания кроме общественного фонда и государственных фондов, к каковым относится и резервный фонд земель при Президенте Республики Татарстан.

В подтверждение своей позиции суд обоснованно указал и на то, что если в пункте 4 статьи 66 Гражданского кодекса Российской Федерации содержится прямой запрет государственным органам выступать участниками хозяйственных обществ, если иное не установлено законом, то такого же запрета выступать учредителем фонда Гражданский кодекс Российской Федерации, Федеральный закон "О некоммерческих организациях" не содержат.

В то же время суд правомерно заметил, что подобный запрет установлен федеральным законодателем, например, в отношении учреждения общественных, благотворительных фондов (ст. 6 ФЗ "Об общественных объединениях", ст. 8 ФЗ "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях").

Однако Государственный резервный фонд земель при Президенте Республики Татарстан, созданный в иных общественно-полезных целях, ни общественным, ни благотворительным не является.

Данный подход полностью согласуется с положениями пункта 2 статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации, в соответствии с которыми гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона.

Довод прокурора о том, что в соответствии со статьей 31 Федерального закона "О некоммерческих организациях" органы государственной власти создают только государственные учреждения, закрепляют за ними имущество на праве оперативного управления в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации и осуществляют их полное или частичное финансирование, проверялся судом и правильно признан им несостоятельным.

Суд обоснованно указал на то, что данная норма Закона регулирует вопросы экономической поддержки некоммерческих организаций органами государственной власти и не решает вопросы о порядке создания и составе учредителей некоммерческих организаций.

Установив, таким образом, право органов государственной власти на учреждение фондов (кроме случаев установленного федеральным законом запрета) суд правомерно счел положения пункта 4.1 Устава о передаче Фонду соответствующего имущества не противоречащими статье 118 Гражданского кодекса Российской Федерации.

При этом суд справедливо отметил, что данная норма Устава подразумевает внесение в фонд в качестве имущественного взноса государственного имущества (в зависимости от вида имущества) как в порядке, установленном законами о приватизации, так и Гражданским кодексом Российской Федерации, что соответствует требованиям статьи 217 Кодекса.

Пунктами 4.1 и 4.2 Устава Фонда предусмотрена возможность формирования средств Фонда за счет средств бюджета Республики Татарстан, направляемых в порядке, определяемом законом Республики Татарстан о бюджете Республики Татарстан на соответствующий год, а также возможность приобретения им имущества на такие средства.

Согласно статье 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации допускается предоставление юридическим лицам субсидий и субвенций из бюджетов субъектов Российской Федерации в случаях, предусмотренных федеральными целевыми программами, федеральными законами, региональными целевыми программами и законами субъектов Российской Федерации.

В соответствии со статьей 25 Закона Республики Татарстан "О бюджете Республики Татарстан на 2004 год", а также статьей 21 Закона Республики Татарстан "О бюджете Республики Татарстан на 2005 год" предусмотрено право Кабинета Министров Республики Татарстан выделять в соответствующем году субвенции и субсидии организациям любых организационно-правовых форм и форм собственности и определять порядок их предоставления в соответствии с действующим законодательством.

В этой связи суд пришел к правильному выводу о том, что положения пунктов 4.1 и 4.2 Устава Фонда не противоречат федеральному законодательству.

Отказывая прокурору в признании недействующим оспариваемого им постановления Кабинета Министров Республики Татарстан об утверждении персонального состава Попечительского совета Фонда, суд обоснованно исходил из того, что никаких директивных указаний Кабинета Министров Республики Татарстан о порядке и способах выполнения функциональных обязанностей должностными лицами, состоящими в структуре федерального органа исполнительной власти и включенными в состав Совета, данное постановление не содержит.

Прокурор не указал, какому федеральному закону противоречит включение таких должностных лиц в состав Попечительского совета Государственного резервного фонда земель при Президенте Республики Татарстан.

Как следует из положений пункта 5.3 Устава Фонда, члены Попечительского совета Фонда осуществляют свою деятельность на общественных началах.

Запрета же на осуществление гражданским служащим данного вида деятельности статья 17 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" не содержит.

При таких обстоятельствах решение суда об отказе в удовлетворении указанной части требований прокурора следует признать правильным.

Ссылки в кассационном представлении на статью 66, 217 Гражданского кодекса РФ, сложившуюся судебную практику арбитражного суда по вопросам учреждения органами государственной власти хозяйственных обществ, внесения этими органами в качестве имущественного взноса в уставные фонды обществ государственной собственности являются необоснованными, поскольку фонды хозяйственными обществами не являются.

Прочие доводы кассационного представления прокурора направлены на иную оценку обстоятельств, установленных и исследованных судом по правилам статей 12, 56 и 67 ГПК РФ, а потому не могут служить поводом к отмене законного и обоснованного в этой части решения суда.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 360 и 361 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Верховного суда Республики Татарстан от 7 октября 2005 года в части отказа в признании недействующим пункта 2.2 Устава Государственного резервного фонда земель при Президенте Республики Татарстан отменить и принять новое решение.

Признать положения пункта 2.2 Устава Государственного резервного фонда земель при Президенте Республики Татарстан, утвержденного постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 13 мая 2004 года N 232 "О создании органов управления Государственного резервного фонда земель при Президенте Республики Татарстан" в той части, в которой Фонд осуществляет функции мониторинга пользования включенных в государственный резерв земель, контроля за их использованием по назначению, контроля за ходом выполнения Программы использования земельных участков, включенных в государственный резерв Республики Татарстан, недействующими и не подлежащим применению со дня вступления настоящего решения в законную силу.

В остальной части это же решение суда оставить без изменения, а кассационное представление участвующего в деле прокурора - без удовлетворения.