Постановление Московской городской Думы от 26 апреля 2006 г. N 137 "Об отзыве на проект федерального закона N 284354-4 "О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и в статью 75 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

ГАРАНТ:

Постановлением Московской городской Думы от 20 сентября 2006 г. N 255 настоящее постановление снято с контроля

Рассмотрев проект федерального закона N 284354-4 "О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и в статью 75 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", внесенный депутатами Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации В.С. Мокрым, В.А. Жидких, А.В. Огоньковым,

Московская городская Дума постановляет:

1. Направить в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации отзыв Московской городской Думы на проект федерального закона N 284354-4 "О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и в статью 75 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

2. Настоящее постановление вступает в силу со дня его принятия.

3. Контроль за исполнением настоящего постановления возложить на Председателя Московской городской Думы.

Председатель Московской городской Думы

В.М. Платонов

Вносится Московской

городской Думой

Отзыв
на проект федерального закона N 284354-4 "О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и в статью 75 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

Московской городской Думой рассмотрен проект федерального закона N 284354-4 "О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и в статью 75 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - законопроект).

Содержание законопроекта состоит в том, что субъектам Российской Федерации предоставляется право временного осуществления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации отдельных полномочий органов местного самоуправления поселений и городских округов, являющихся административными центрами субъектов Российской Федерации, "в целях обеспечения единства систем жизнеобеспечения, коммуникаций и иной инфраструктуры указанных поселений и городских округов".

В ходе временного осуществления указанных полномочий органами государственной власти субъекта Российской Федерации могут осуществляться полномочия по решению вопросов местного значения, предусмотренных пунктами 4, 5, 7-9, 20, 22-25, 27 части 1 статьи 14 и пунктами 4, 5, 7-9, 11, 15, 24, 25, 28-31 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". При этом сроки и критерии введения временного осуществления полномочий не определяются.

Данное ограничение прав местного самоуправления в существующей редакции, как представляется, соответствует установленным Конституционным Судом Российской Федерации принципам, в соответствии с которыми, осуществляя регулирование соответствующих общественных отношений, федеральный законодатель связан конституционным принципом соразмерности и вытекающими из него требованиями адекватности и пропорциональности используемых правовых средств. То есть, безусловно, в статье 75 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" имеет место ограничение права на местное самоуправление, но оно соразмерно целям ограничения - реализации других жизненно важных прав граждан.

В отношении положений статьи 75 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" необходимо отметить следующее.

Во-первых, принятие на себя органами государственной власти осуществления полномочий органов местного самоуправления не приводит к прекращению функционирования последних (в ряде случаев основанием такого осуществления полномочий является отсутствие органов местного самоуправления), они продолжают функционировать и сохраняют все свои формальные атрибуты.

Во-вторых, соответствующее временное осуществление полномочий, несмотря на включение в главу, устанавливающую ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, формально не отнесено к мерам ответственности, хотя в некоторых случаях имеет достаточно много общего с ними. Тем не менее поскольку временное осуществление полномочий является императивной мерой обеспечительного характера (обеспечиваются права граждан, а также должное осуществление полномочий всех уровней власти, в том числе в экономической и социальной сфере), не требуется во всех случаях устанавливать такое вытекающее из конституционного принципа справедливости условие ответственности, как вина (хотя в ряде случаев нужно установить причинно-следственную связь между действиями и их последствиями).

В-третьих, правовые нормы, регулирующие соответствующие отношения, содержатся в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а в части временной финансовой администрации - также в Бюджетном кодексе Российской Федерации, дополненном главой 19.1, которая вступает в силу с 1 января 2007 года в части, касающейся субъектов Российской Федерации, а в части, касающейся муниципальных образований, - с 1 января 2008 года.

В-четвертых, некоторые полномочия органов местного самоуправления не могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Так, не могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочия органов местного самоуправления по принятию устава муниципального образования, внесению в него изменений и дополнений, установлению структуры органов местного самоуправления, изменению границ территории муниципального образования, преобразованию муниципального образования. Это прямо указано в статье 75 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

В-пятых, основания и порядок временного осуществления полномочий определены таким образом, что решение вопроса о том, принимать ли на себя осуществление соответствующих полномочий при наличии оснований для временного осуществления полномочий, фактически отдается на усмотрение тех органов, которые уполномочены принимать решение об этом.

Необходимо при этом признать, что положения статьи 75 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" недостаточно полны. Так, сейчас органы государственной власти субъекта Российской Федерации не могут принять на себя временное осуществление полномочий по вопросам местного значения в случае, если их ненадлежащее осуществление органами местного самоуправления создает риск нарушения жизнедеятельности инфраструктуры муниципального образования и прав граждан (например, при ненадлежащей подготовке к зиме), если отсутствуют основания, названные в статье 75 указанного Федерального закона.

Поэтому расширение статьи 75 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в части дополнительных оснований временного осуществления полномочий безусловно необходимо и может быть поддержано. Однако предлагаемая рассматриваемым законопроектом норма не имеет четких оснований и процедуры введения, сроков временного осуществления полномочий и нуждается в доработке.

В постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 11 ноября 2003 года N 16-П по делу о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 81 Закона Челябинской области "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области" в связи с запросом Челябинского областного суда выражена правовая позиция, согласно которой "общий принцип определенности правовой нормы получает подтверждение и в принципе равенства прав муниципальных образований как территориальных объединений граждан, коллективно реализующих на основании Конституции Российской Федерации право на осуществление местного самоуправления, что в сфере бюджетных правоотношений предполагает в том числе юридическое равенство муниципальных образований в их взаимоотношениях с субъектом Российской Федерации и, в конечном счете, является одной из гарантий равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от места жительства" (пункт 6 мотивировочной части).

Эта позиция, как представляется, в полной мере распространяется и на административные центры субъектов Российской Федерации. Во всяком случае, с точки зрения этой правовой позиции нет основания предусматривать возможность временного осуществления полномочий органов местного самоуправления только по самому факту того, что муниципальное образование является административным центром субъекта Российской Федерации. Соответствующую возможность с учетом поправки о точном установлении оснований и сроков надо распространить на все муниципальные образования, тем более что в любом из них из-за ненадлежащей деятельности органов местного самоуправления может создаться критическая ситуация для жизни и здоровья граждан.

С учетом изложенного Московская городская Дума поддерживает концепцию законопроекта. Вместе с тем законопроект нуждается в достаточно серьезной доработке.

Редактор проекта: депутат Московской городской Думы

Т.А. Портнова

26 апреля 2006 г.