Определение Конституционного Суда РФ от 11 мая 2004 г. N 139-О "По жалобе гражданина Алехина Андрея Анатольевича на нарушение его конституционных прав пунктом 4 статьи 20 и пунктом 2 статьи 23 Закона Омской области "О Законодательном Собрании Омской области"

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей М.В. Баглая, Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, С.М. Казанцева, М.И. Клеандрова, А.Л. Кононова, Л.О. Красавчиковой, В.О. Лучина, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, А.Я. Сливы, В.Г. Стрекозова, О.С. Хохряковой, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева,

заслушав в пленарном заседании заключение судьи Г.А. Гаджиева, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение жалобы А.А. Алехина, установил:

1. Гражданин А.А. Алехин в своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации оспаривает конституционность положений Закона Омской области "О Законодательном Собрании Омской области" (в редакции от 15 декабря 2002 года), а именно пункта 4 статьи 20, согласно которому председатели или заместители председателей комитетов, председатели постоянных комиссий и иных рабочих органов Законодательного Собрания Омской области могут осуществлять свои полномочия как на профессиональной постоянной основе, так и без отрыва от основной деятельности, и пункта 2 статьи 23, согласно которому депутат осуществляет свои полномочия на профессиональной постоянной основе по его письменному заявлению и при наличии персонального решения Законодательного Собрания Омской области в соответствии с объемом бюджетного финансирования Законодательного Собрания Омской области на очередной финансовый год.

Как следует из жалобы и приложенных к ней материалов, бюджетом Омской области на 2002-2003 годы, штатным расписанием Законодательного Собрания Омской области на указанный период устанавливалось финансирование деятельности двенадцати депутатов и соответствующее число штатных единиц. Тем не менее А.А. Алехину - депутату Законодательного Собрания Омской области в заседании Законодательного Собрания Омской области от 25 июня 2002 года было отказано в переводе на работу на профессиональной постоянной основе, хотя на момент его обращения с заявлением только один депутат - Председатель Законодательного Собрания Омской области осуществлял свои полномочия на такой основе. Центральный районный суд города Омска решением от 14 июля 2003 года, оставленным без изменения судебной коллегией по гражданским делам Омского областного суда, отказал в удовлетворении иска А.А. Алехина о признании незаконными действий Законодательного Собрания Омской области.

По мнению заявителя, пункт 4 статьи 20 Закона Омской области "О Законодательном Собрании Омской области" ограничивает право депутата, не избранного Законодательным Собранием Омской области на указанные в данной норме должности, на осуществление депутатских полномочий на профессиональной постоянной основе, а пункт 2 его статьи 23, не предусматривая гарантии реализации права депутата осуществлять свои полномочия на профессиональной постоянной основе, допускает принятие Законодательным Собранием Омской области произвольных решений, чем нарушаются конституционные принципы справедливости, равенства всех перед законом, верховенства федеральных законов на всей территории Российской Федерации, а также права граждан участвовать в управлении делами государства и свободно распоряжаться своими способностями к труду и тем самым - статьи 1, 7, 17, 18, 19 (части 1 и 2), 32 (части 1 и 4), 37 (части 1 и 3), 55 (часть 2) и 76 (часть 5) Конституции Российской Федерации.

2. Вопрос о гарантиях реализации депутатами Законодательного Собрания Омской области права на осуществление своих полномочий на профессиональной постоянной основе уже был предметом исследования Конституционного Суда Российской Федерации.

В Определении от 9 апреля 2002 года N 162-О по жалобе граждан А.Г. Авдейчикова, А.А. Алехина и др. Конституционный Суд Российской Федерации пришел к выводу, что в силу правовой позиции, выраженной Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 22 января 2002 года по делу о проверке конституционности положений статей 69, 70 и 90 Конституции Республики Татарстан, а также статей 4 и 21 Закона Республики Татарстан "О выборах народных депутатов Республики Татарстан" и данном Определении, положения, содержащиеся в пункте 1 статьи 17 Закона Омской области "О Законодательном Собрании Омской области" и в постановлении Законодательного Собрания Омской области "О порядке приема депутатов для работы в Законодательном Собрании Омской области на профессиональной постоянной основе", которыми реализация права депутата на осуществление своих полномочий на профессиональной постоянной основе ставится в зависимость от персонального решения Законодательного Собрания Омской области, в отсутствие законодательно установленных процедур, гарантирующих равенство соответствующих возможностей всем депутатам, не могут служить основанием ограничения данного права.

Конституционный Суд Российской Федерации, указав, что данное им истолкование названных положений является общеобязательным и исключает любое иное их истолкование в правоприменительной практике, обязал Законодательное Собрание Омской области осуществить законодательное регулирование механизма реализации права депутатов на осуществление своих полномочий на профессиональной основе с учетом этого Определения.

3. После принятия Конституционным Судом Российской Федерации Определения от 9 апреля 2002 года N 162-О Законом Омской области от 5 декабря 2003 года были внесены изменения в Устав Омской области, а Законом Омской области от 15 декабря 2002 года изменена редакция статьи 17 Закона Омской области "О Законодательном Собрании Омской области", статья 20 дополнена пунктом 4, а статья 23 - пунктом 2.

3.1. По смыслу пункта 4 статьи 20 Закона Омской области "О Законодательном Собрании Омской области", возможность выбора депутатами формы деятельности в составе Законодательного Собрания Омской области предоставлена не всем его депутатам, а только тем из них, кто избран председателем или заместителем председателя постоянного комитета, председателем постоянной комиссии или иного рабочего органа Законодательного Собрания Омской области.

При таком подходе к регламентации деятельности депутатов - в отсутствие специальных процедур принятия решений о формировании действующей на профессиональной постоянной основе части депутатского корпуса - данная норма не гарантирует право депутатов осуществлять депутатские полномочия на профессиональной постоянной основе, поскольку при наличии заявления депутата и соответствующих бюджетных ассигнований не обеспечивает всем депутатам равные возможности, допуская предпочтение для тех из них, кто избран на указанные в этой норме должности.

Такого рода нормы в силу их неопределенности неоднократно признавались Конституционным Судом Российской Федерации противоречащими провозглашенному Конституцией Российской Федерации (статья 19, части 1 и 2) принципу равенства всех перед законом.

3.2. В Уставе Омской области (в редакции Закона Омской области от 28 ноября 1997 года) содержалась норма, в соответствии с которой депутаты Законодательного Собрания Омской области работают, как правило, на профессиональной постоянной основе (пункт 3 статьи 39).

Данная норма не противоречила Федеральному закону от 6 октября 1999 года "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации": в силу пункта 2 его статьи 1 органы государственной власти субъекта Российской Федерации обеспечивают реализацию прав граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей; в целях реализации этого принципа деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации в статье 11 названного Федерального закона определено, что условия осуществления депутатом депутатской деятельности - на профессиональной постоянной основе либо на профессиональной основе в определенный период, т.е. на основе ротации или без отрыва от основной деятельности, - должны устанавливаться конституцией (уставом) и (или) законом субъекта Российской Федерации. В пункте 6 статьи 4 того же Федерального закона в редакции от 4 июля 2003 года предусмотрено, что число депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе, устанавливается законом субъекта Российской Федерации.

Устав Омской области в действующей редакции предусматривает, что вопрос о работе депутата на профессиональной постоянной основе решается Законодательным Собранием Омской области (пункт 2 статьи 37). Тем самым - в противоречие с Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" такой элемент правового статуса депутата, как условия выполнения им депутатской деятельности, определен не уставом и (или) законом Омской области, что не гарантирует право депутатов осуществлять депутатские полномочия на профессиональной основе. В результате по-прежнему при наличии необходимых и достаточных оснований для реализации этого права (заявление депутата и соответствующие бюджетные ассигнования) допускается вынесение произвольных решений - об удовлетворении заявлений одних депутатов и об отказе другим.

Норма пункта 2 статьи 23 Закона Омской области "О Законодательном Собрании Омской области", из которой следует, что формирование действующей на профессиональной постоянной основе части депутатского корпуса осуществляется путем принятия Законодательным Собранием Омской области персональных решений в соответствии с объемом бюджетного финансирования Законодательного Собрания Омской области на очередной финансовый год, содержалась в постановлении Законодательного Собрания Омской области от 27 марта 1998 года "О порядке приема депутатов для работы в Законодательном Собрании Омской области на профессиональной постоянной основе", по сути которого позиция Конституционного Суда Российской Федерации выражена в сохраняющем силу Определении от 9 апреля 2002 года N 162-О.

3.3. Таким образом, нормативное содержание пункта 4 статьи 20 и пункта 2 статьи 23 Закона Омской области "О Законодательном Собрании Омской области" свидетельствует о том, что законодателем Омской области - вопреки требованию, вытекающему из части второй статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", - была преодолена юридическая сила Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 9 апреля 2002 года N 162-О, в котором дано конституционное истолкование пункта 1 статьи 17 названного Закона в редакции, действовавшей до 15 декабря 2002 года.

При этом оказалось невыполненным предписание Конституционного Суда Российской Федерации о законодательном урегулировании механизма реализации права депутатов на осуществление своих полномочий на профессиональной постоянной основе с учетом данного Определения (пункт 2 резолютивной части), которое в соответствии со статьей 6 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" является обязательным для представительных органов государственной власти.

4. В силу правовых позиций, неоднократно изложенных в решениях Конституционного Суда Российской Федерации, положения пункта 4 статьи 20 и пункта 2 статьи 23 Закона Омской области "О Законодательном Собрании Омской области" не могут служить основанием для вынесения Законодательным Собранием Омской области решений об отказе депутатам в реализации их права на осуществление депутатских полномочий на профессиональной постоянной основе, поскольку в отсутствие установленных законом гарантий реализации данного права подобное регулирование не соответствует условиям функционирования законодательных (представительных) органов государственной власти в демократическом правовом государстве и не исключает принятия произвольных субъективных решений.

Ненадлежащее применение указанных положений, а именно в истолковании, расходящемся с их смыслом, выявленным в настоящем Определении с учетом Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 9 апреля 2002 года N 162-О, является основанием для обжалования и пересмотра в установленном порядке судебных решений по делу заявителя.

Исходя из изложенного и руководствуясь статьей 6, пунктом 3 части первой статьи 43, частью первой статьи 79 и статьей 80 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации определил:

1. В силу правовых позиций, выраженных Конституционным Судом Российской Федерации в ранее вынесенных решениях и настоящем Определении, нормативные положения, содержащиеся в пункте 4 статьи 20 и в пункте 2 статьи 23 Закона Омской области "О Законодательном Собрании Омской области", которыми реализация права депутата на осуществление своих полномочий на профессиональной постоянной основе ставится в зависимость от того, занимает ли он соответствующую должность в Законодательном Собрании Омской области, в отсутствие законодательно установленных процедур, гарантирующих всем его депутатам равные возможности, не может служить основанием ограничения этого права.

Данное Конституционным Судом Российской Федерации истолкование указанных нормативных положений является общеобязательным и исключает любое иное их истолкование в правоприменительной практике.

2. Признать жалобу гражданина А.А. Алехина не подлежащей дальнейшему рассмотрению в заседании Конституционного Суда Российской Федерации, поскольку для разрешения поставленного в ней вопроса необходимость вынесения итогового решения в виде постановления, предусмотренного статьей 71 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", отсутствует.

3. Законодательному Собранию Омской области надлежит осуществить законодательное регулирование механизма реализации права депутатов на осуществление своих полномочий на профессиональной постоянной основе с учетом настоящего Определения.

4. Правоприменительные решения по делу гражданина Алехина Андрея Анатольевича, основанные на пункте 4 статьи 20 и пункте 2 статьи 23 Закона Омской области "О Законодательном Собрании Омской области" (в редакции от 15 декабря 2002 года) в истолковании, расходящемся с их конституционно-правовым смыслом, выявленным Конституционным Судом Российской Федерации в настоящем Определении, должны быть пересмотрены в установленном порядке.

5. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.

6. Настоящее Определение подлежит опубликованию в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации" и официальных изданиях органов государственной власти Омской области.

Председатель Конституционного Суда Российской Федерации

В.Д. Зорькин

Судья-секретарь Конституционного Суда Российской Федерации

Ю.М. Данилов