Апелляционное определение СК по гражданским делам Верховного Суда Республики Татарстан от 04 августа 2014 г. по делу N 33-7847/14

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Республики Татарстан в составе:

председательствующего судьи Л.И. Сибгатуллиной,

судей С.М. Тютчева, А.Х. Хисамова,

при секретаре судебного заседания А.В. Дианкиной,

рассмотрела в открытом судебном заседании по докладу судьи С.М. Тютчева гражданское дело по апелляционной жалобе представителя МКУ "Управление архитектуры и градостроительства ИКМО г. Казани" - Р.И. Халиуллина на решение Вахитовского районного суда г. Казани Республики Татарстан от 9 сентября 2013 года, которым постановлено:

иск удовлетворить.

Признать решение комиссии по землепользованию и застройке при руководителе исполнительного комитета муниципального образования г. Казани от 27 июня 2013 года об отказе Фардееву Р.Р. о внесении изменений в карту зон градостроительных регламентов правил землепользования и застройки на земельных участках в жилом массиве Салмачи Приволжского района г. Казани незаконным.

Обязать исполнительный комитет муниципального образования г. Казани принять решение о направлении проекта в Казанскую городскую Думу о внесении изменений в карту зон градостроительных регламентов правил землепользования и застройки г. Казани земельных участков, принадлежащих Фардееву Р.Р. с кадастровыми номерами ... , расположенных по адресу: г "адрес" в части перевода из зоны СХ - зоны сельскохозяйственных угодий в зону Ж2.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы представителя МКУ "Управление архитектуры и градостроительства ИКМО г. Казани" - Р.И. Халиуллина об отмене решения суда и принятии по делу нового решения об отказе в удовлетворении исковых требований, заслушав в судебном заседании Р.И. Халиуллина в поддержку доводов апелляционной жалобы, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Р.Р. Фардеев обратился в суд с иском к исполнительному комитету муниципального образования г. Казани (далее ИКМО г. Казани) об устранении препятствий в пользовании земельными участками с кадастровыми номерами ... , расположенных по адресу: ... в соответствии с категорией земель и их разрешенным использованием, а именно: категория земель - земли населенных пунктов, разрешенное использование - индивидуальное жилищное строительство и ведение личного подсобного хозяйства; возложении на комиссию по землепользованию и застройке при руководителе ИКМО г. Казани обязанности внести изменения в карту зон градостроительных регламентов правил землепользования и застройки г. Казани указанных земельных участков в части их перевода из зоны СХ в зону Ж2; возложении на МКУ "Управление архитектуры и градостроительства ИКМО г. Казани" обязанности предоставить сведения информационной системы обеспечения градостроительной деятельности о развитии и застройке: о зоне и видах разрешенного использования (раздел 4 "Правила землепользования и застройки, внесение в них изменений") на указанные земельные участки с указанием для них зоны Ж2 - индивидуальной и малоэтажной застройки.

В обоснование заявленных исковых требований указал, что ему на праве собственности принадлежат земельные участки с кадастровыми номерами ... расположенные по адресу: "адрес" , относящиеся к землям населенных пунктов, с разрешенным видом использования - индивидуальное жилищное строительство и ведение личного подсобного хозяйства. В августе 2012 года он обратился в МКУ "Управление архитектуры и градостроительства ИКМО г. Казани" с запросом о предоставлении сведений о зоне и видах разрешенного использования указанных земельных участков. Письмом МКУ "Управление архитектуры и градостроительства ИКМО г. Казани" от 10 августа 2012 года ему сообщено о том, что указанные земельные участки находятся в зоне сельскохозяйственных угодий. Для рассмотрения возможности внесения изменений в карту зон градостроительных регламентов по видам и параметрам разрешенного использования принадлежащих ему земельных участков он обратился в комиссию по землепользованию и застройке, поскольку указание МКУ "Управление архитектуры и градостроительства ИКМО г. Казани" о расположении спорных земельных участков в зоне сельскохозяйственных угодий противоречит кадастровым выпискам на данные земельные участки, согласно которым с 1997 года таковые имеют категорию земель: земли населенных пунктов и разрешенное использование: индивидуальное жилищное строительство и ведение личного подсобного хозяйства. Из-за имеющихся противоречий между сведениями о зоне градостроительных регламентов правил землепользования и застройки г. Казани и сведениями, предоставленными ФГБУ "ФКП Росреестра" по РТ о категории земель и разрешенном использовании земельных участков, он не имеет возможности изменить вид их разрешенного использования.

В ходе судебного разбирательства представитель истца Р.Р. Фардеева - О.З. Булнина изменила исковые требования и просила признать решение комиссии по землепользованию и застройке при руководителе ИКМО г. Казани от 27 июня 2013 года об отказе Р.Р. Фардееву о внесении изменений в карту зон градостроительных регламентов правил землепользования и застройки на земельных участках в жилом массиве Салмачи Приволжского района г. Казани незаконным и обязать ИКМО г. Казани принять решение о направлении проекта в Казанскую городскую Думу о внесении изменений в карту зон градостроительных регламентов правил землепользования и застройки г. Казани земельных участков, принадлежащих Р.Р. Фардееву, с кадастровыми номерами ... , расположенных по адресу: "адрес" в части перевода из зоны СХ (сельскохозяйственных угодий) в зону Ж2.

Представитель ответчика ИКМО г. Казани и третьего лица МКУ "Управление архитектуры и градостроительства ИКМО г. Казани" - Р.И. Халиуллин иск не признал.

Представители ФГБУ "ФКП Росреестра" по РТ, Управления Росреестра по РТ в суд не явились.

Суд постановил решение об удовлетворении заявленных исковых требований в вышеуказанной формулировке.

В апелляционной жалобе представителем МКУ "Управление архитектуры и градостроительства ИКМО г. Казани" - Р.И. Халиуллиным ставится вопрос об отмене решения суда по данному делу как незаконного. При этом указывается на то, что порядок внесения изменений в Правила землепользования и застройки с указанием последовательности действий установлен статьями 31-32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, согласно которым внесение изменений в проект правил землепользования и застройки осуществляется по итогам проведения публичных слушаний. При внесении изменений в правила землепользования и застройки, орган местного самоуправления обязан проверять соответствие вносимых изменений Генеральному плану. В данный момент, согласно Генеральному плану г. Казани указанные земельные участки расположены в зоне зеленых насаждений общего пользования. Суд оставил без внимания то обстоятельство, что предложение о переводе территории земельных участков из зоны сельскохозяйственных угодий в зону индивидуальной жилой застройки комиссией по землепользованию и застройке при руководителе ИКМО г. Казани отклонено ввиду несоответствия вносимых изменений генеральному плану г. Казани. Таким образом, суд в нарушение требований градостроительного законодательства возложил на ответчика обязанность направить проект внесения изменений в Правила, минуя стадию вынесения проекта на публичные слушания.

В суде апелляционной инстанции представитель ответчика ИКМО г. Казани и третьего лица МКУ "Управление архитектуры и градостроительства ИКМО г. Казани" - Р.И. Халиуллин апелляционную жалобу поддержал по изложенным в ней доводам.

Представитель Управления Росреестра по Республике Татарстан - Р.А. Немаев направил в суд апелляционной инстанции заявление о рассмотрении дела в его отсутствие.

Истец Р.Р. Фардеев, представитель ФГБУ "ФКП Росреестра" по Республике Татарстан в судебное заседание не явились, о времени и месте судебного разбирательства извещены, об уважительности причин неявки суду не сообщили.

Проверив законность и обоснованность решения суда, судебная коллегия считает его подлежащим отмене в связи со следующим.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 328 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации по результатам рассмотрения апелляционных жалобы, представления суд апелляционной инстанции вправе: отменить или изменить решение суда первой инстанции полностью или в части и принять по делу новое решение.

Пунктами 3, 4 части 1 статьи 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются: несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам дела, нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

В соответствии с частью 1 статьи 254 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации гражданин, организация вправе оспорить в суде решение, действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если считают, что нарушены их права и свободы.

Статья 255 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации к решениям, действиям, (бездействию) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, оспариваемым в порядке гражданского судопроизводства, относит коллегиальные и единоличные решения и действия (бездействие), в результате которых: нарушены права и свободы гражданина; созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод; на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к ответственности.

Из материалов дела следует и судом установлено, что истец Р.Р. Фардеев является собственником земельных участков с кадастровыми номерами ... , расположенными по адресу: "адрес" , что подтверждается свидетельствами о государственной регистрации права (т.1, л.д. 8-10).

Согласно кадастровым выпискам на указанные земельные участки, они имеют вид разрешенного использования - индивидуальное жилищное строительство и ведение личного подсобного хозяйства (т.1, л.д. 11-24).

Территория, на которой расположены указанные земельные участки, включена в состав г. Казани постановлением Государственного Совета Республики Татарстан от 27 июня 2001 года N 849 "О включении в состав города Казани села Салмачи и деревни Вишневка Салмачинского местного самоуправления Пестречинского района Республики Татарстан" и постановлением Кабинета министров Республики Татарстан от 19 сентября 2001 года N 670 "О включении в черту г. Казани земель Пестречинского района Республики Татарстан".

Письмом заместителя начальника МКУ "Управление архитектуры и градостроительства ИКМО г. Казани" Р.Р. Фардееву сообщено о том, что земельные участки в жилом массиве "адрес" : с кадастровым номером ... и площадью 2505 кв.м., с кадастровым номером ... и площадью 2504 кв.м., с кадастровым номером ... и площадью 999 кв.м. находятся согласно карте зон градостроительных регламентов Правил землепользования и застройки г. Казани в зоне сельскохозяйственных угодий (т.1, л.д. 25-26).

25 апреля 2013 года Р.Р. Фардеев обратился в комиссию по землепользованию и застройке при руководителе исполнительного комитета муниципального образования г. Казани с заявлением о внесении изменений в карту зон градостроительных регламентов по видам и параметрам разрешенного использования земельных участков с кадастровыми номерами ... и их переводе из зоны сельскохозяйственных угодий в зону Ж2.

Согласно ответу МКУ "Управление архитектуры и градостроительства ИКМО г. Казани" от 6 июня 2013 года, Р.Р. Фардееву разъяснено, что изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования отнесено к компетенции руководителя исполнительного комитета г. Казани с учетом результатов публичных слушаний.

По итогам заседания комиссии по землепользованию и застройке при руководителе исполнительного комитета г. Казани от 27 июня 2013 года рекомендовано отклонить предложение Р.Р. Фардеева о переводе земельных участков в зону индивидуальной жилой застройки ввиду несоответствия Генеральному плану г. Казани (т.1, л.д. 57-61).

Разрешая заявленные исковые требования, суд первой инстанции пришел к выводу о нарушении прав истца данным решением комиссии от 27 июня 2013 года из-за противоречий сведений о зоне градостроительных регламентов Правил землепользования и застройки, сведениям о виде разрешенного использования данных земельных участков, содержащихся в ФГБУ "Земельная кадастровая палата".

Судебная коллегия не может согласиться с таким выводом суда первой инстанции, поскольку он не соответствует установленным обстоятельствам дела и положениям действующего закона.

Пунктом 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к числу вопросов местного значения городского округа отнесено, в том числе, утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов городского округа документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство, на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территории городского округа, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования городского округа, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории городского округа, резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах городского округа для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель городского округа.

Из пункта 1 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что под градостроительной деятельностью, к субъектам которой отнесены органы местного самоуправления городских округов, выступающие от имени муниципальных образований, понимается деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства.

В силу части 2 статьи 7 ЗК РФ земли, указанные в пункте 1 данной статьи, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территории, общие принципы и порядок проведения которого устанавливается федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Согласно статье 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации виды разрешенного использования земельных участков устанавливаются в градостроительных регламентах, которые вместе с положениями об изменении таких видов являются составной частью Правил землепользования и застройки территорий.

Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки. Действие градостроительного регламента распространяется в равной мере на все земельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в пределах границ территориальной зоны, обозначенной на карте градостроительного зонирования (статья 36 названного Кодекса).

В соответствии со статьями 18, 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации, Генеральный план города является документом территориального планирования, данным документом установлены функциональные зоны, а именно, определены границы территорий и функциональное назначение.

В соответствии со статьей 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации и статьей 11 Земельного кодекса Российской Федерации вопрос установления правил землепользования и застройки территорий муниципальных образований отнесен к исключительной компетенции органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности и земельных отношений. В правилах землепользования и застройки устанавливаются территориальные зоны и градостроительные регламенты, предусматривающие соответствующие виды разрешенного использования земельных участков.

Согласно Уставу муниципального образования города Казани, утвержденного решением Представительного органа муниципального образования г. Казани от 17 декабря 2005 года N 3-5, к вопросам местного значения города Казани, в том числе, относится утверждение генерального плана города Казани, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генерального плана города Казани документации по планировке территории.

Частью 3 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, с учетом требований технических регламентов, результатов публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц.

В соответствии с частью 9 указанной статьи при подготовке проекта правил землепользования и застройки орган местного самоуправления осуществляет проверку проекта правил землепользования и застройки, представленного комиссией, на соответствие требованиям технических регламентов, генеральному плану поселения, генеральному плану городского округа, схемам территориального планирования муниципальных районов, схемам территориального планирования субъектов Российской Федерации, схемам территориального планирования Российской Федерации.

Изменение градостроительного регламента в силу пункта 2 части 2 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации является основанием для внесения изменений в правила землепользования и застройки.

Таким образом, положения Правил землепользований и застройки должны соответствовать положениям генерального плана городского округа или поселения.

Частью 1 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном статьями 31 и 32 настоящего Кодекса. При этом одним из оснований для рассмотрения главой администрации вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки является поступление предложений об изменении границ территориальных зон, изменении градостроительных регламентов.

В соответствии с подпунктом 5 пункта 3 статьи 33 настоящего Кодекса предложения о внесении изменений в правила землепользования и застройки в комиссию направляются в том числе физическими или юридическими лицами в инициативном порядке либо в случаях, если в результате применения правил землепользования и застройки земельные участки и объекты капитального строительства не используются эффективно, причиняется вред их правообладателям, снижается стоимость земельных участков и объектов капитального строительства, не реализуются права и законные интересы граждан и их объединений.

Порядок подготовки проекта правил землепользования и застройки, а также процедура публичных слушаний урегулированы статьей 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Так, согласно частям 5 и 6 указанной нормы решение о подготовке проекта правил землепользования и застройки принимается главой местной администрации; одновременно утверждаются состав и порядок деятельности комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки.

Глава муниципального образования при получении названного проекта принимает решение о проведении публичных слушаний по такому проекту в срок не позднее чем через десять дней со дня получения такого проекта (часть 11 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Порядок организации и проведения публичных слушаний на территории города Казани определен положением "О порядке организации и проведения публичных слушаний в городе Казани", утвержденным Решением Казанской городской Думы от 8 июня 2006 года N 7-9.

Как усматривается из фрагмента карты зон градостроительных регламентов по видам и параметрам использования земельного участка Правил землепользования и застройки г. Казани (часть 2 Градостроительного устава г. Казани), утвержденных решением Казанского Совета народных депутатов от 22 апреля 2004 года N 51-19, спорные земельные участки находятся в зоне сельскохозяйственных угодий.

В соответствии с вышеприведенными положениями Градостроительного кодекса Российской Федерации изменение зоны градостроительного регламента по видам и параметрам использования спорных земельных участков Правил землепользования и застройки г. Казани должно производиться путем подачи соответствующих документов в комиссию по подготовке проекта правил землепользования и застройки города Казани и с обязательным проведением публичных слушаний в порядке, установленном статьей 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Однако доказательства соблюдения данного порядка в деле отсутствуют.

При таких обстоятельствах требования Р.Р. Фардеева не подлежали удовлетворению.

Решение по данному гражданскому делу постановлено судом без учета положений статей 31 - 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Кроме того, судебная коллегия учитывает, что к решениям, которые могут быть обжалованы в порядке главой 25 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, относятся акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных, муниципальных служащих и приравненных к ним лиц, принятые единолично или коллегиально, содержащие властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан и организаций.

В данном случае решение комиссии по землепользованию и застройке при руководителе исполнительного комитета г. Казани к таким решениям не относится поскольку носит рекомендательный характер.

При этом судебная коллегия также учитывает, что изменение вида разрешенного использования спорного земельного участка находится в исключительной компетенции органа местного самоуправления. В связи с этим, суд не вправе разрешать данный вопрос по существу вместо указанного органа.

Согласно правовой позиции, изложенной в пункте 28 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 года N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих" исходя из положений статьи 258 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд удовлетворяет заявление об оспаривании решения, действия (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если установит, что оспариваемое решение, действие (бездействие) нарушает права и свободы заявителя, а также не соответствует закону или иному нормативному правовому акту.

Решение комиссии по землепользованию и застройке при руководителе ИКМО г. Казани от 27 июня 2013 года с рекомендацией об отклонении предложения Р.Р. Фардеева о внесении изменений в карту зон градостроительных регламентов правил землепользования и застройки на земельных участках в жилом массиве "адрес" соответствовало компетенции данного органа и требованиям действующего закона.

Иное ведет к возможности одностороннего изменения зоны градостроительных регламентов по усмотрению собственников отдельных земельных участков без соблюдения процедуры такого изменения, предусмотренной Градостроительным кодексом Российской Федерации.

В связи с вышеизложенным, решение суда первой инстанции по данному делу подлежит отмене за несоответствием выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам дела, а также нарушением норм материального права, с принятием нового решения об отказе в удовлетворении требований Р.Р. Фардеева.

Вместе с тем, отказ в удовлетворении данных требований не исключает возможность лица при наличии необходимых условий повторно обратиться в указанный орган для рассмотрения вопроса об изменении каты зон градостроительных регламентов Правил землепользования и застройки для территории, на которой расположены принадлежащие ему земельные участки.

Исходя из изложенного, руководствуясь статьями 327, пунктом 4 статьи 328, 329, 199 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Вахитовского районного суда г. Казани Республики Татарстан от 9 сентября 2013 года по данному делу отменить и принять по делу новое решение.

В удовлетворении иска Р.Р. Фардеева к ИКМО г. Казани о признании незаконным решения комиссии по землепользованию и застройке при руководителе ИКМО г. Казани от 27 июня 2013 года об отказе внесения изменений в карту зон градостроительных регламентов правил землепользования и застройки на земельных участках в жилом массиве "адрес" и возложении на ИКМО г. Казани; возложении обязанности принять решение о направлении проекта в Казанскую городскую Думу о внесении изменений в карту зон градостроительных регламентов правил землепользования и застройки г. Казани земельных участков, с кадастровыми номерами ... , расположенных по адресу: "адрес" в части перевода из зоны СХ, зоны сельскохозяйственных угодий в зону Ж2 - отказать.

Апелляционное определение вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в шестимесячный срок в кассационном порядке в Верховный Суд Республики Татарстан.

Председательствующий

Судьи