Апелляционное определение СК по гражданским делам Санкт-Петербургского городского суда от 13 августа 2014 г. по делу N 33-11747/2014

Судебная коллегия по гражданским делам Санкт-Петербургского городского суда в составе

председательствующего

Селезневой Е.Н.

судей

Стаховой Т.М., Бутковой Н.А.

при секретаре

К

рассмотрела в открытом судебном заседании 13 августа 2014 года апелляционную жалобу Варфоломеев С.А., Недостоева С.М., Ганиева С.Н., Кучер Ю.Ю., Пименов С.В., Поповской Л.З., Головин А.В., Яковлева Е.В., Долгополов П.П., Михайлова О.В., Ярковской А.С., Деткова К.В., Логинов В.С., Викторова А.Н., Щербакова Д.В., Медведь А.А., Подольский Т.В., Штина Л.К., Полуэктова В.В., Булат Н.С., Пименов С.В., Гуськова Г.В., Журавлева Л.М., Строганов С.Г., Федорова Л.И., Мугалова Е.А., Процыков М.Г., Переверзев Р.Н., Абрамов И.Н., Петрова О.А., Сержантова Е.Б., Овчинникова Г.И., Шематоновой О.А. на решение Василеостровского районного суда Санкт-Петербурга от 04 декабря 2013 года по гражданскому делу N 2-4210/2013 по заявлению Варфоломеев С.А., Недостоев С.М., Ганиева С.Н., Кучер Ю.Ю., Пименов С.В., Поповской Л.З., Головин А.В., Яковлева Е.В., Долгополов П.П., Михайлова О.В., Ярковской А.С., Деткова К.В., Логинов В.С., Викторова А.Н., Щербакова Д.В., Медведь А.А., Подольский Т.В., Штина Л.К., Полуэктова В.В., Булат Н.С., Пименов С.В., Гуськова Г.В., Журавлева Л.М., Строганов С.Г., Федорова Л.И., Мугалова Е.А., Процыков М.Г., Переверзев Р.Н., Абрамов И.Н., Петрова О.А., Сержантова Е.Б., Овчинникова Г.И., Шематоновой О.А. об оспаривании решения Администрации муниципального образования "Выборгский район" Ленинградской области об отказе в изменении вида разрешенного использования земельного участка

Заслушав доклад судьи Селезневой Е.Н., объяснения явившихся лиц настаивавших на доводах жалобы, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Заявители обратились в суд с заявлением об оспаривании решения Администрации муниципального образования "Выборгский район" Ленинградской области об отказе в изменении вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером N " ... ", расположенного по адресу: "адрес" с установленного вида: " для ведения сельского хозяйства" на испрашиваемый вид "для дачного строительства", просили обязать администрацию принять акт об изменении вида разрешенного использования.

В обоснование заявленных требований заявители указывают, что являются собственниками названного земельного участка. Пользуясь своим правом, предусмотренным ст.8 Федерального закона от 15.04.1998 г. N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан", они решили, что земельный участок необходимо использовать в целях дачного строительства.

Обратившись в Администрацию муниципального образования с заявлением об изменении вида разрешенного использования и назначении публичных слушаний в соответствии со ст. 4 ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса РФ", они получили решение об отказе в удовлетворении заявления.

Решением Василеостровского районного суда от 21.02.2012 администрация обязана провести публичные слушания. Указанные публичные слушания проведены 07.12.2012. По результатам публичных слушаний главой администрации муниципального образования принято решение в виде постановления об отказе в изменении вида разрешенного использования земельного участка.

Заявители не согласны с вынесенным решением и указывают на следующие обстоятельства: использование принадлежащих заявителям на праве общей долевой собственности земельного участка для дачного строительства по итогам публичных слушаний не признано нарушающим прав и законных интересов других лиц, а также не наносит вреда окружающей среде. Правила землепользования и застройки не утверждены в данном муниципальном образовании, таким образом, собственники земельного участка имеют право на изменение вида разрешенного использования, поскольку иное не установлено обязательными для соблюдения градостроительным регламентом и правилами землепользования и застройки. Отсутствуют сведения об ограничениях в использовании указанного земельного участка. Собственники земельного участка имеют право на изменение вида разрешенного использования, поскольку иное не установлено обязательными для соблюдения градостроительным регламентом и правилами землепользования и застройки.

Заявители считают, что правомочие собственников позволяет им использовать земельный участок по своему усмотрению, если это не нарушает действующего законодательства и не причиняет ущерб окружающей среде, законным правам и интересам. В процессе публичных слушаний не было высказано ни одного возможного негативного последствия для местного населения, связанного с изменением вида разрешенного использования земельного участка. Органы местного самоуправления в данном случае наделены полномочиями по проведению публичных слушаний и принятию решения, а не полномочиями по решению вопроса о том, каким образом должен использоваться земельный участок.

Решением Василеостровского районного суда Санкт-Петербурга от 04 декабря 2013 года в удовлетворении заявления отказано.

В апелляционной жалобе заявители просят состоявшееся решение суда по делу отменить и вынести новое об удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на то, что выводы, изложенные в решении, не соответствуют обстоятельствам дела; кроме того, обстоятельства, установленные судом и имеющие значение для дела, не доказаны.

В заседание суда апелляционной инстанции Варлофомеев С.А., Недостоев С.М., Ганиева С.Н., Кучер Ю.Ю., Пименов С.В., Поповская Л.З, Головин А.В., Яковлева Е.В., Долгополов П.П., Михайлова О.В., Ярковой А.С., Детков К.В., Логинов В.С., Викторов А.Н., Щербакова Д.В., Медведь А.А., Подольский Т.В., Штина Л.К., Полуэктов В.В., Булат Н.С., Пименов, Гуськова Г.В., Журавлёва Л.М., Строганов С.Г., Фёдорова Л.И., Мугалов Е.А., Процыков М.Г., Переверзев Р.Н., Абрамов И.Н., Петрова О.А., Сержантова Е.Б., Овчинникова Г.И., Шематова О.А. не явились, извещены судом заблаговременно и надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства.

В соответствии с частью 2 статьи 257 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее ГПК РФ) неявка в судебное заседание кого-либо из указанных в части первой настоящей статьи лиц, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, не является препятствием к рассмотрению заявления.

О причинах своей неявки в судебное заседание заявитель, представитель заинтересованного лица не известили, в связи с чем, судебная коллегия в порядке части 3 статьи 167 ГПК РФ считает возможным рассмотреть апелляционную жалобу в их отсутствие.

Судебная коллегия, выслушав объяснения участников процесса, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, не находит оснований для отмены обжалуемого решения суда.

Судом установлено, что заявителям на праве собственности принадлежит земельный участок с видом разрешенного использования "для ведения сельского хозяйства", категория земель: земли сельскохозяйственного назначения, расположенные в "адрес" с кадастровым номером " ... "

14 января 2013 года главой Администрации МО "Выборгский район" было принято решение в виде постановления об отказе в изменении вида разрешенного вида использования земельного участка с кадастровым номером " ... ", расположенного по адресу: "адрес", с установленного: "для ведения сельского хозяйства" на "для дачного строительства".

На основании пункта 25 постановления Пленума Верховного суда Российской Федерации от 10 февраля 2009 года N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащим" при рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснить: имеет ли орган (лицо) полномочия на принятие решения или совершение действия.

В случае, когда принятие или непринятие решения, совершение или несовершение действия в силу закона или иного нормативного правового акта отнесено к усмотрению органа или лица, решение, действие (бездействие) которых оспариваются, суд не вправе оценивать целесообразность такого решения, действия; соблюден ли порядок принятия решений, совершения действий органом или лицом в том случае, если такие требования установлены нормативными правовыми актами (форма, сроки, основания, процедура и т.п.).

При этом следует иметь в виду, что о незаконности оспариваемых решений, действий (бездействия) свидетельствует лишь существенное несоблюдение установленного порядка; соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного действия (бездействия) требованиям закона и иного нормативного правового акта, регулирующих данные правоотношения.

Разрешая заявленные требования, суд первой инстанции правильно применил положения статей 7, 42, 77, 79 Земельного кодекса Российской Федерации (далее ЗК РФ), также положения статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее ГсК РФ), и пришел к обоснованному выводу о том, что использование земельных участков находится в непосредственной зависимости от категории земель, к которым отнесены данные земельные участки.

При этом вид разрешенного использования земельного участка может быть установлен исключительно и только согласно той категории, к которой он отнесен, с учетом имеющихся ограничений.

Как правильно указал суд первой инстанции, оснований сомневаться в представленных Администрацией МО "Выборгский район" сведениях о том, к какой категории земельных участков отнесены спорные участки, не имеется.

При этом из материалов дела следует, что земельный участок заявителя для целей дачного строительства некоммерческому объединению граждан не предоставлялся; для земельного участка определен вид разрешенного использования: для ведения сельского хозяйства.

Статья 79 ЗК РФ относит к сельскохозяйственным угодьям пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими).

Таким образом, обстоятельством, имеющим значение для дела, имеет не вид сельскохозяйственных угодий, а то обстоятельство, что земельный участок относится к какому-либо виду сельхозугодий.

Судебная коллегия также соглашается с выводом суда о невозможности изменения вида разрешенного использования земельного участка сельскохозяйственного назначения на вид разрешенного использования "для дачного строительства".

Согласно Конституции Российской Федерации земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории; они могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (статья 9); владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц; условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона (части 2 и 3 статьи 36).

В силу пункта 1 статьи 1 Федерального закона от 24 июля 2002 года

N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" его действие не распространяется на земельные участки, предоставленные из земель сельскохозяйственного назначения гражданам для индивидуального жилищного, гаражного строительства, ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства, животноводства и огородничества, а также на земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями.

Оборот указанных земельных участков регулируется ЗК РФ.

Согласно статье 77 ЗК РФ землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей, в составе которых выделяются сельскохозяйственные угодья.

Статья 79 названного закона определяет особенности использования сельскохозяйственных угодий и устанавливает, что сельскохозяйственные угодья в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране.

Особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья могут быть в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации включены в перечень земель, использование которых для других целей не допускается (пункты 1 и 4).

В соответствии с пунктом 2 статьи 7 этого кодекса правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

ГсК РФ определяет градостроительное зонирование как зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, которые включаются в правила землепользования и застройки и определяют правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.

В данных регламентах указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны.

Градостроительные регламенты не устанавливаются для земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, а решения об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на землях, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, на другой вид такого использования принимаются в соответствии с федеральными законами (пункт 6 статьи 1, пункт 3 части 2 и части 6 статьи 30, части 1, 6 статьи 36, часть 5 статьи 37).

Таким образом, для земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения градостроительное зонирование не осуществляется и виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства не устанавливаются, вследствие этого они не могут быть изменены.

Запрет на установление градостроительного регламента исключает возможность использования указанных земель для застройки и последующей эксплуатации объектов строительства, а также применение порядка принятия решений об изменении вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, предусмотренного пунктом 3 части 1 статьи 4 Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации".

Иного федерального закона, регламентирующего использование земельных участков, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются и определяется порядок проведения зонирования территорий, не имеется, что означает невозможность изменения вида разрешенного использования земельных участков сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения и действие принципа сохранения целевого использования данных земельных участков, закрепленного подпунктом 1 пункта 3 статьи 1 Федерального закона от 24 июля 2002 года N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения".

В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 года N 537, установлено, что продовольственная безопасность России должна обеспечиваться путем предотвращения истощения земельных ресурсов и сокращения сельскохозяйственных земель и пахотных угодий.

Таким образом, до принятия специального законодательства о зонировании территорий для ведения крестьянского хозяйства установлен особый правовой режим, имеющий целью охрану указанных земель и недопущение выведения таких земель из сельскохозяйственного оборота, осуществления их застройки, в том числе в целях использования в сельскохозяйственной деятельности.

С учетом изложенного изменение вида разрешенного использования для ведения крестьянского хозяйства в составе земель сельскохозяйственного назначения возможно только после перевода этих земель или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию.

Данный перевод допускается в исключительных случаях, перечисленных в части 1 статьи 7 Федерального закона от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", в том числе связанных с установлением или изменением черты населенных пунктов.

Особенности перевода земель сельскохозяйственного назначения в земли населенных пунктов путем включения земельного участка в границы населенного пункта либо исключения из границ населенного пункта предусмотрены статьей 4.1 Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации".

Статья 81 ЗК РФ закрепляет положение о предоставлении земель сельскохозяйственного назначения гражданам для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства и личного подсобного хозяйства, гражданам и их объединениям для ведения садоводства, огородничества и дачного строительства и не предусматривает их использование для дачного строительства.

Согласно части 10 статьи 35 и части 3 статьи 36 ГсК РФ зоны сельскохозяйственного использования (в том числе зоны сельскохозяйственных угодий), а также зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, дачного хозяйства, садоводства, развития объектов сельскохозяйственного назначения, могут включаться в состав территориальных зон, устанавливаемых в границах населенных пунктов.

На земельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в пределах границ этой территориальной зоны, распространяется действие градостроительного регламента.

С учетом названных положений и правил пункта 2 статьи 7 ЗК РФ земельные участки, предоставленные из земель сельскохозяйственного назначения гражданам для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства и личного подсобного хозяйства, гражданам и их объединениям для ведения садоводства, огородничества и дачного строительства, могут включаться в состав указанных территориальных зон в границах населенных пунктов в результате перевода этих земельных участков в иную категорию - "земли населенных пунктов".

Включение указанных земельных участков в границы населенного пункта с одновременным установлением либо изменением вида разрешенного использования может осуществляться в порядке частей 1 и 2 статьи 4.1 Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации".

Однако до перевода земель в другую категорию в действующем законодательстве отсутствуют основания для изменения вида разрешенного использования земель для ведения сельского хозяйства в составе земель сельскохозяйственного назначения, а также земельных участков сельскохозяйственного назначения, предоставленных для ведения садоводства, огородничества и дачного строительства, крестьянского (фермерского) хозяйства и личного подсобного хозяйства гражданам и их объединениям.

Учитывая положения статьи 1 Федерального закона от 15 апреля 1998 года N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан", использование дачного участка предполагает строительство на нем жилого дома, что противоречит установленному законодателем приоритету в использовании и особой охране сельскохозяйственных угодий.

Согласно статье 2 данного Федерального закона от 15 апреля 1998 года N 66-ФЗ, данный Федеральный закон регулирует отношения, возникающие в связи с ведением садоводства, огородничества и дачного хозяйства гражданами, и устанавливает правовое положение садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений, порядок их создания, деятельности, реорганизации и ликвидации, права и обязанности их членов.

Исходя из нормативных положений статей 12, 14, 16 указанного Федерального закона для ведения дачного хозяйства гражданами могут быть использованы те земельные участки из категории земель сельскохозяйственного назначения, которые предоставлены для этих целей в установленном порядке некоммерческим объединениям граждан.

Вместе с тем, из материалов дела следует и не оспаривается заявителем, что земельные участки приобретены заявителем по гражданско-правовым договорам; для целей дачного строительства земельные участки не предоставлялись.

Таким образом, судебная коллегия полагает, что изменение вида разрешенного использования для ведения сельского хозяйства в составе земель сельскохозяйственного назначения возможно только после перевода этих земель или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию (земли населенных пунктов).

Аналогичная позиция изложена в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за четвертый квартал 2013 года, утвержденном Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 04 июня 2014 года (ответ на вопрос 5).

Таким образом, изменение вида разрешенного использования земельных участков, относящихся к землям сельскохозяйственного назначения (сельскохозяйственные угодья), без изменения категории земель, в составе которых данные участки находятся, противоречит приведенным нормам.

Также судебная коллегия находит, что права заявителей на использование земельных участков в соответствии с их категорией оспариваемым решением ограничены не были.

Позиция заявителей нарушает баланс частного и публичного интереса, ставит интересы частного собственника выше интересов общества и государства в вопросах приоритетного землепользования и охраны сельскохозяйственных угодий (пахотных земель).

Доводы апелляционной жалобы сводятся к несогласию заявителя с выводами суда, их переоценке, не содержат ссылок на наличие оснований для отмены решения суда, предусмотренных статьей 330 ГПК РФ, вследствие чего не могут быть приняты судебной коллегией.

Несогласие с выводами суда не может рассматриваться в качестве основания отмены судебного постановления в апелляционном порядке.

Обстоятельства, имеющие значение для дела, судом первой инстанции установлены правильно.

Всем представленным доказательствам суд дал надлежащую правовую оценку в соответствии с требованиями статьи 67 ГПК РФ, оснований для несогласия с которой у судебной коллегии не имеется.

Нарушений норм материального и процессуального права, повлекших вынесение незаконного решения, судом не допущено.

На основании изложенного, руководствуясь статьей 328 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Василеостровского районного суда Санкт-Петербурга от 04 декабря 2013 года - оставить без изменения, апелляционную жалобу Варфоломеев С.А., Недостоева С.М., Ганиева С.Н., Кучер Ю.Ю., Пименов С.В., Поповской Л.З., Головин А.В., Яковлева Е.В., Долгополов П.П., Михайлова О.В., Ярковской А.С., Деткова К.В., Логинов В.С., Викторова А.Н., Щербакова Д.В., Медведь А.А., Подольский Т.В., Штина Л.К., Полуэктова В.В., Булат Н.С., Пименов С.В., Гуськова Г.В., Журавлева Л.М., Строганов С.Г., Федорова Л.И., Мугалова Е.А., Процыков М.Г., Переверзев Р.Н., Абрамов И.Н., Петрова О.А., Сержантова Е.Б., Овчинникова Г.И., Шематоновой О.А. - без удовлетворения.

Председательствующий:

Судьи: