Апелляционное определение СК по гражданским делам Ярославского областного суда от 07 июня 2012 г. по делу N 33-2859

Судебная коллегия по гражданским делам Ярославского областного суда в составе председательствующего Абрамовой Н.Н.

судей Маньковой Е.Н., Пискуновой В.А.

при секретаре Деминой О.В.

с участием прокурора Даниловой Н.Н.

рассмотрела в открытом судебном заседании в г. Ярославле 07 июня 2012 года

гражданское дело по апелляционному представлению прокурора Ярославского района Ярославской области

на решение Ярославского районного суда Ярославской области от 15 марта 2012 года, которым постановлено:

В удовлетворении требований прокурора Ярославского района к Главе Курбского сельского поселения Ярославского муниципального района о признании незаконным распоряжения и возмещении убытков отказать.

Заслушав доклад судьи Маньковой Е.Н., проверив материалы дела, обсудив доводы представления, выслушав прокурора Данилову Н.Н. в поддержание представления, возражения представителя администрации Курбского сельского поселения по доверенности Макаревича Ю.Н., судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Прокурор Ярославского района в интересах муниципального образования - Курбского сельского поселения Ярославского муниципального района Ярославской области - обратился в суд с иском к Главе Курбского сельского поселения Королеву Е.К. о признании незаконным его распоряжения N 2 от 19.01.2011 года "Об установлении доплаты работникам Администрации Курбского сельского поселения за работу в особо тяжелых и вредных условиях труда в 2011 году" и возмещении убытков, причиненных муниципальному образованию, в сумме 33 620 рублей 86 копеек путем перечисления на расчетный счет Администрации Курбского сельского поселения.

Иск мотивирован тем, что названным распоряжением установлена доплата специалистам Администрации Курбского сельского поселения в 2011 г. в размере 12% должностного оклада за работу в особо тяжелых и вредных условиях труда. Установление такой доплаты противоречит действующему законодательству, которое не предусматривает указанных выплат муниципальным служащим. Издание указанного распоряжения и его исполнение ведет к необоснованному расходованию бюджетных средств и нарушает права и законные интересы Курбского сельского поселения как муниципального образования, поэтому подлежит отмене. Возникшие в связи с изданием указанного незаконного распоряжения убытки, причиненные бюджету сельского поселения, подлежат взысканию с главы администрации, который на принципах единоначалия возглавляет сельскую администрацию и несет ответственность в этом случае за указанные убытки.

Судом к участию в деле в качестве третьих лиц привлечены Правительство Ярославской области, сотрудники Администрации Курбского сельского поселения Ярославского района, получавшие указанную доплату: Ловецкая Т.С., Новикова О.Д., Шувалова Л.Т., Савельева С.В., Калинина М.В., Разина В.И., Старостина Н.К., Ершова Е.А., Шилов Д.Е., Цветкова Г.Б., Грачева Е.В., Паникарова О.Л., Васильева Е.Н., Макаревич Ю.Н., Козлова И.И.

Ответчик иск не признал.

Судом постановлено указанное выше решение, с которым не согласен прокурор Ярославского района.

В апелляционном представлении ставится вопрос об отмене решения суда и принятии по делу нового решения об удовлетворении иска. Доводы представления сводятся к неправильному определению обстоятельств, имеющих значение для дела, нарушению норм материального и процессуального права.

Проверив законность и обоснованность решения суда с учетом доводов представления и возражений на него, судебная коллегия считает, что представление удовлетворению не подлежит, т.к. по существу иска прокурору отказано правильно. Вместе с тем, данный отказ в иске должен быть по иным мотивам, т.к. мотивы и применение закона, которые привел суд в решении, являются неправильными, основаны на ошибочном толковании норм материального права.

Отказывая в удовлетворении иска прокурора, суд пришел к выводу о том, что оспариваемое распоряжение является законным; по результатам аттестации рабочих мест работа сотрудников администрации сельского поселения с использованием компьютеров признана оказывающей негативное воздействие на их здоровье, а значит, является работой, связанной с вредными и (или) опасными условиями труда; доплата муниципальным служащим за работу в тяжелых и вредных условиях труда предусмотрена нормами трудового законодательства.

С указанными выводами согласиться нельзя, т.к. они постановлены при неправильном толковании норм материального права.

Обжалуемое распоряжение главы Курбского сельского поселения является незаконным, т.к. федеральными законами, законами Ярославской области либо иными нормативными правовыми актами не предусмотрено, что муниципальные служащие и работники сельской администрации выполняют работу с тяжелыми, вредными, опасными условиями труда.

В соответствии с частью 1 статьи 147 ТК РФ оплата труда работников, занятых на тяжелых работах, работах с вредными и (или) опасными и иными особыми условиями труда, устанавливается в повышенном размере по сравнению с тарифными ставками, окладами (должностными окладами), установленными для различных видов работ с нормальными условиями труда, но не ниже размеров, установленных трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права.

Согласно части 2 статьи 147 ТК РФ минимальные размеры повышения оплаты труда работникам, занятым на тяжелых работах, работах с вредными и (или) опасными и иными особыми условиями труда, и условия указанного повышения устанавливаются в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации , с учетом мнения Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений.

В силу части 3 названной статьи конкретные размеры повышения оплаты труда устанавливаются работодателем с учетом мнения представительного органа работников в порядке, установленном статьей 372 настоящего Кодекса для принятия локальных нормативных актов, либо коллективным договором, трудовым договором.

В соответствии с указанной статьей Кодекса принято Постановление Правительства РФ от 20.11.2008 г. N 870 об установлении сокращенной продолжительности рабочего времени, ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска, повышенной оплаты труда работникам, занятым на тяжелых работах, работах с вредными и (или) опасными и иными особыми условиями труда.

При этом ни статья 147 ТК РФ, ни указанное постановление не называют и не определяют, какие работы являются работами с тяжелыми, вредными, опасными условиями труда.

Как следует из анализа действующего законодательства, должности, профессии и работы с тяжелыми, вредными, опасными условиями труда устанавливаются в соответствующих отраслевых перечнях либо списках, которые утверждаются органами государственной власти с учетом мнения профсоюзов (например, Список N 1 производств, работ, профессий, должностей и показателей на подземных работах, на работах с особо вредными и особо тяжелыми условиями труда, утвержденный Постановлением Кабинета Министров СССР от 26 января 1991 г. N 10; Список N 2 производств, работ, профессий, должностей и показателей с вредными и тяжелыми условиями труда, утвержденный Постановлением Кабинета Министров СССР от 26 января 1991 г. N 10; Типовые перечни производств, профессий рабочих и работ предприятий химической, нефтехимической, химико-фармацевтической, микробиологической, нефтяной и газовой промышленности, промышленности по производству минеральных удобрений, переработке нефти, сланцев, газа и производству нефтепродуктов, работники которых оплачиваются по тарифным ставкам (окладам), установленным для работ с тяжелыми, вредными условиями, утвержденные в Приложениях NN 1-5 к Постановлению Госкомтруда СССР и Секретариата ВЦСПС от 3.11.1986 г. N 442/26-41; Перечень тяжелых работ и работ с вредными или опасными условиями труда, при выполнении которых запрещается применение труда женщин, утвержденный Постановлением Правительства РФ от 25.02.2000 г. N 162; Перечень тяжелых работ и работ с вредными или опасными условиями труда, при выполнении которых запрещается применение труда лиц моложе восемнадцати лет, утвержденный Постановлением Правительства РФ от 25.02.2000 г. N 163; Список производств, работ, профессий и должностей, работа в которых дает право на дополнительный отпуск за подземные, вредные и тяжелые условия труда работникам, занятым на строительстве, реконструкции, техническом перевооружении и капитальном ремонте метрополитенов, туннелей и других подземных сооружений, утвержденный Постановлением Госкомтруда СССР от 05.02.1991 г. N 26; Список производств, работ, профессий и должностей, работа в которых дает право на дополнительный отпуск за подземные, вредные и тяжелые условия труда работникам промышленно-производственного персонала предприятий и объединений промышленности строительных материалов, занятым на добыче, транспортировке асбеста, графита, каолина, талька и других нерудных полезных ископаемых, утвержденный Постановлением Госкомтруда СССР от 05.02.1991 г. N 28; Перечень грузов, погрузка и разгрузка которых оплачивается по повышенным тарифным ставкам в связи с вредными условиями труда, утвержденный Постановлением Госкомтруда СССР N 460, Секретариата ВЦСПС N 26-60 от 03.11.1986 г., и т.д.)

Действующее законодательство, в том числе приведенная выше статья 147 ТК РФ и Постановление Правительства РФ от 20.11.2008 г. N 870, не предоставляет право работодателю самостоятельно определять работы как работы с тяжелыми, вредными, опасными условиями труда только на основе проведенной им самим аттестации рабочих мест.

В частности, названным постановлением лишь определено, что по результатам аттестации работникам, занятым на тяжелых работах, работах с вредными и (или) опасными условиями труда, устанавливаются компенсации: сокращенная продолжительность рабочего времени - до 36 часов в неделю, ежегодный дополнительный оплачиваемый отпуск - не менее 7 календарных дней, повышение оплаты труда - не менее 4% тарифной ставки (оклада).

Минздравсоцразвития РФ письмом от 09 апреля 2009 г. N 22-2-15/4 разъяснило, что до принятия соответствующего нормативного правового акта Минздравсоцразвития России, определяющего минимальные размеры повышения заработной платы работникам, занятым на работах с вредными и (или) опасными условиями труда, и условия указанного повышения, продолжает действовать законодательство бывшего СССР, регламентирующее эти вопросы, - Постановление ЦК КПСС, Совета Министров СССР и ВЦСПС от 17 сентября 1986 года N 1115 и принятое в соответствии с ним Постановление Госкомтруда СССР и Секретариата ВЦСПС от 3 октября 1986 года N 387/22-78.

Постановлением Госкомтруда СССР и Секретариата ВЦСПС от 03.11.1986 г. N 387/22-78 утверждено Типовое положение об оценке условий труда на рабочих местах и порядок применения отраслевых перечней работ, на которых могут устанавливаться доплаты рабочим за условия труда.

Пунктом 2 названного постановления от 03.11.1986 г. установлено, что доплаты за условия труда производятся на рабочих местах, на которых выполняются работы, предусмотренные отраслевым перечнем работ с тяжелыми и вредными, особо тяжелыми и особо вредными условиями труда, в процентах к тарифной ставке (окладу) в следующих размерах:

на работах с тяжелыми и вредными условиями труда - 4, 8, 12 процентов;

на работах с особо тяжелыми и особо вредными условиями труда - 16, 20, 24 процента.

Конкретные размеры доплат определяются на основе аттестации рабочих мест и оценки условий труда на них в соответствии с Типовым положением, утвержденным настоящим Постановлением.

Таким образом, в результате аттестации может определяться лишь размер доплаты, но не устанавливается сама тяжесть, опасность либо вредность условий труда.

Суд неправильно истолковал статью 147 ТК РФ, названное выше постановление Правительства РФ от 20.11.2008 г. N 870, Приказ Минздравсоцразвития РФ от 16.08.2004 г. N 83.

Как следует из карты аттестации (л.д. 23-25), объяснений участвующих в деле лиц опасным производственным фактором на рабочих местах муниципальных служащих и сотрудников сельской администрации является электромагнитное излучение радиочастотного диапазона, возникающее в процессе работы компьютеров, размещенных на небольшой площади в рабочих кабинетах. Из объяснений представителя администрации следует, что на балансе администрации сельского поселения находится 19 компьютеров в сборе, по 4 компьютера в маленьких кабинетах.

Однако наличие на рабочих местах опасного производственного фактора само по себе не означает, что в результате этого работники выполняют работы с особо тяжелыми, вредными условиями труда.

Ссылка суда на Приказ Минздравсоцразвития РФ от 16.08.2004 г. N 83, утвердивший Перечень вредных и (или) опасных производственных факторов и работ, при выполнении которых проводятся предварительные и периодические медицинские осмотры (обследования), действовавший в момент издания оспариваемого распоряжения, несостоятельна в обоснование законности распоряжения, т.к. указанным нормативным правовым актом не регулируется вопрос о признании работ работами с тяжелыми, вредными, опасными условиями труда, а регулируется вопрос о необходимости регулярных медицинских осмотров работников в связи с наличием тех или иных опасных производственных факторов на рабочих местах.

Согласно пункту 3 части 1 статьи 11 ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" муниципальный служащий имеет право на оплату труда и другие выплаты в соответствии с трудовым законодательством, законодательством о муниципальной службе и трудовым договором (контрактом).

В соответствии с частью 1 статьи 22 ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" оплата труда муниципального служащего производится в виде денежного содержания, которое состоит из должностного оклада муниципального служащего в соответствии с замещаемой им должностью муниципальной службы (далее - должностной оклад), а также из ежемесячных и иных дополнительных выплат, определяемых законом субъекта Российской Федерации.

Согласно части 2 названной статьи органы местного самоуправления самостоятельно определяют размер и условия оплаты труда муниципальных служащих. Размер должностного оклада, а также размер ежемесячных и иных дополнительных выплат и порядок их осуществления устанавливаются муниципальными правовыми актами, издаваемыми представительным органом муниципального образования в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

В силу части 1 статьи 9 Закона Ярославской области от 27.06.2007 г. N 46-з "О муниципальной службе в Ярославской области" оплата труда муниципального служащего производится в виде денежного содержания, которое состоит из:

1) должностного оклада муниципального служащего в соответствии с замещаемой им должностью муниципальной службы (далее - должностной оклад);

1"1") оклада за классный чин в соответствии с присвоенным муниципальному служащему классным чином;

2) ежемесячной надбавки к должностному окладу за особые условия муниципальной службы;

3) ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет;

4) ежемесячной надбавки к должностному окладу за допуск к государственной тайне на постоянной основе (устанавливается в соответствии с федеральным законодательством в зависимости от степени секретности сведений, к которым имеет доступ муниципальный служащий);

5) премии за выполнение особо важных и сложных заданий;

6) ежемесячного денежного поощрения;

7) единовременной выплаты при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска;

8) материальной помощи.

Муниципальным служащим могут производиться иные выплаты, предусмотренные соответствующими федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами Ярославской области.

Согласно части 2 названной статьи 9 органы местного самоуправления самостоятельно определяют размер и условия оплаты труда муниципальных служащих. Размер должностного оклада, а также размер ежемесячных и иных дополнительных выплат, предусмотренных настоящим Законом, и порядок их осуществления устанавливаются муниципальными нормативными правовыми актами, издаваемыми представительными органами муниципальных образований Ярославской области в соответствии с федеральными законами и законами Ярославской области.

В соответствии с частью 3 названной статьи 9 муниципальные образования, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (за исключением субвенций) и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 10 процентов собственных доходов местного бюджета, начиная с очередного финансового года не имеют права превышать нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и (или) содержание органов местного самоуправления, установленные Правительством Ярославской области.

Из анализа приведенных выше норм федерального и регионального законодательства об оплате труда муниципальных служащих следует, что иные дополнительные выплаты могут производиться муниципальному служащему в случае, если эти выплаты предусмотрены федеральными законами, законами или иными нормативными правовыми актами Ярославской области. Однако, как указано выше, из таких федеральных актов, которые суд имел в виду - статья 147 ТК РФ, постановление Правительства РФ от 20.11.2008 г. N 870, Приказ Минздравсоцразвития РФ от 16.08.2004 г. N 83 - не следует, что труд муниципальных служащих является работой с особо тяжелыми, вредными, опасными условиями труда.

Решением Муниципального Совета Курбского сельского поселения Ярославского муниципального района от 08 сентября 2008 г. N 20 утверждено Положение о порядке оплаты труда муниципальных служащих в Курбском сельском поселении (Приложение N 2 к указанному решению МС).

Пунктом 9.1 названного Положения предусмотрено, что на основании аттестации рабочих мест по условиям труда и согласно перечню рабочих мест устанавливается доплата в размере 12% за опасные для здоровья и особо тяжелые условия труда (л.д. 96).

Однако коль скоро данный муниципальный правовой акт в указанной части противоречит действующему федеральному законодательству и законодательству Ярославской области, он не подлежит применению.

С учетом изложенных мотивов распоряжение главы Курбского сельского поселения от 19 января 2011 года N 2 является незаконным.

Прокурор обратился с указанным выше иском в суд 18 октября 2011 года, т.е. в период действия названного распоряжения, и просил признать его незаконным с момента подписания.

Вместе с тем, суд вправе определить момент, с которого оспариваемые акты признаются недействующими, и со дня вступления решения суда в законную силу.

Согласно части 2 статьи 253 ГПК РФ суд, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, признает нормативный правовой акт не действующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

В силу разъяснений, содержащихся в пункте 28 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" обстоятельства, в связи с которыми суд пришел к выводу о необходимости признания акта или его части не действующими с того или иного времени, должны быть отражены в мотивировочной части решения. При этом если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

Учитывая, что распоряжение применялось с начала 2011 года, и на его основании производился расчет денежного содержания, расходовались бюджетные средства на оплату труда лиц, замещающих должности муниципальных служащих, указанное распоряжение подлежало признанию не действующим с момента вступления решения суда в законную силу.

Однако к моменту вынесения настоящего апелляционного определения оспариваемое распоряжение уже утратило силу, прекратило свое действие, т.к. было издано только на период 2011 года.

С учетом изложенного в настоящее время нет необходимости признавать недействующим акт, утративший силу.

В данном случае в рамках заявленных требований следует обсудить лишь последствия незаконности названного распоряжения.

Прокурор указывает, что бюджету муниципального образования данными незаконными выплатами причинен ущерб в сумме 44329 руб. 42 коп., просил взыскать эти убытки с главы сельского поселения, принявшего незаконное распоряжение.

Ответственность главы муниципального образования определена федеральным законом от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с последующими изменениями), Уставом Курбского сельского поселения.

Названный федеральный закон в статье 70 предусматривает ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в трех уровнях - перед населением муниципального образования (статья 71), перед государством (статьи 72-75), перед физическими и юридическими лицами (статья 76).

Заявленный прокурором иск касается применения ответственности главы Курбского сельского поселения перед населением этого муниципального образования, направлен на защиту бюджета муниципального образования.

Согласно статьи 71 названного закона о местном самоуправлении основания наступления ответственности перед населением муниципального образования определяются Уставом этого образования в соответствии с названным законом.

Статьи 42-46 Устава Курбского сельского поселения посвящены вопросам бюджета Курбского сельского поселения, его формирования, исполнения, которое осуществляется в соответствии с бюджетным законодательством РФ.

Из статей 48, 49 Устава Курбского сельского поселения следует, что основанием для наступления ответственности главы Курбского сельского поселения перед населением Курбского сельского поселения могут являться конкретные противоправные решения или действия (бездействие), подтвержденные решением суда, нарушающие Конституцию РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, Устав Ярославской области, законы Ярославской области, настоящий Устав, муниципальные правовые акты, допущенные при осуществлении полномочий, определенных настоящим Уставом. Глава Курбского сельского поселения несет ответственность в соответствии с действующим законодательством и настоящим Уставом.

Для взыскания убытков необходимо доказать их наличие, а также вину и причинную связь между незаконными действиями лица и возникновением вреда.

Как установлено судом, и не оспаривается прокурором, дополнительные выплаты за работу в особо тяжелых и вредных условиях труда в 2011 году производились муниципальным служащим и работникам сельской администрации за счет утвержденного в установленном порядке бюджета сельского поселения в пределах средств, выделенных на оплату труда. Нормативы формирования расходов на оплату труда, как и фонд оплаты труда, администрацией не превышен. Средства фонда оплаты труда не подлежат расходованию на иные цели и не могут быть использованы на решение вопросов местного значения, расходование средств фонда оплаты труда на иные цели означало бы нецелевое расходование бюджетных средств.

Таким образом, в результате незаконного распоряжения от 19.01.2011 г. N 2 ущерба бюджету Курбского сельского поселения не причинено, поэтому оснований для взыскания заявленной прокурором денежной суммы с главы Курбского сельского поселения не имеется.

По указанным мотивам в иске прокурору следовало отказать.

С учетом изложенного отказ в иске прокурору по существу является правильным, соответственно, апелляционное представление прокурора об отмене решения суда удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьей 328 ГПК РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Апелляционное представление прокурора Ярославского района на решение Ярославского районного суда Ярославской области от 15 марта 2012 года оставить без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи