Апелляционное определение СК по административным делам Волгоградского областного суда от 29 мая 2014 г. по делу N 33-5344/2014

Судебная коллегия по административным делам Волгоградского областного суда в составе:

председательствующего судьи Андреева А.А.,

судей Серышевой Н.И., Балашовой И.Б.,

при секретаре Бокатовой М.В.,

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Рудинского М. А. об оспаривании в части решения Волгоградской городской Думы от 15 сентября 2010 года N36/1087 "Об утверждении правил землепользования и застройки городского округа город-герой Волгоград"

по апелляционным жалобам представителя Волгоградской городской Думы по доверенности Новиковой А.Ю., представителя администрации Волгограда Маврина В.П., исполняющего обязанности председателя комитета по градостроительству и архитектуре Волгограда Хорун С.Н.

на решение Центрального районного суда г.Волгограда от 11 марта 2014 года, которым постановлено:

Заявление Рудинского М. А. об оспаривании решения Волгоградской городской Думы от 15 сентября 2010 года N36/1087 "Об утверждении правил землепользования и застройки городского округа город-герой Волгоград" - удовлетворить.

Признать недействующим решение Волгоградской городской Думы от 15 сентября 2010 года N36/1087 "Об утверждении правил землепользования и застройки городского округа город-герой Волгоград" в части включения земельного участка, расположенного по адресу: "адрес" , в состав зоны застройки объектами общественно-делового и жилого назначения за пределами исторического центра Волгограда (Д 2-1), с момента вступления решения суда в законную силу.

Заслушав доклад судьи Волгоградского областного суда Серышевой Н.И., судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Рудинский М.А. обратился в суд с заявлением об оспаривании решения Волгоградской городской Думы от 15 сентября 2010 года N36/1087 "Об утверждении правил землепользования и застройки городского округа город-герой Волгоград" в части отнесения земельного участка расположенного по адресу: "адрес" к зоне Д 2-1 (зона застройки объектами общественно-делового и жилого назначения за пределами исторического центра Волгограда).

В обоснование требований указал, что на основании договора купли-продажи от ДД.ММ.ГГГГ он является собственником жилого дома и земельного участка, расположенных по адресу: "адрес" . Он обратился в комитет по градостроительству и архитектуре Волгограда с заявлением о выдачи градостроительного плана на указанный земельный участок, однако ответом комитета от ДД.ММ.ГГГГ ему отказано по причине того, что расположением земельного участка по ул. "адрес" , "адрес" "адрес" в соответствии с Правилами землепользования и застройки городского округа город-герой Волгоград, утвержденными решением Волгоградской городской Думы N 36/1087 от 15.09.2010 года в границах зоны Д 2-1 (зона застройки объектами общественно-делового и жилого назначения за пределами исторического центра Волгограда), индивидуальное жилищное строительство в которой не предусмотрено.

Просил признать недействующим решение Волгоградской городской Думы от 15.09.2010 г. N 36/1087 "Об утверждении правил землепользования и застройки городского округа Город-герой Волгоград" в части отнесения земельного участка, расположенного по адресу "адрес" к зоне Д 2-1 (зона застройки объектами общественно-делового и жилого назначения за пределами исторического центра Волгограда).

Судом постановлено указанное выше решение.

Представитель Волгоградской городской Думы по доверенности Новикова А.Ю., представитель администрации Волгограда Маврин В.П., исполняющий обязанности председателя комитета по градостроительству и архитектуре Волгограда Хорун С.Н. обратились с апелляционными жалобами, в которых просят решение Центрального районного суда г.Волгограда от 11 марта 2014 года отменить, вынести по делу новое решение, которым в удовлетворении заявления Рудинского М.А. отказать.

В обоснование апелляционной жалобы представитель Волгоградской городской Думы ссылается на то, что решение органа местного самоуправления может быть признано судом незаконным только при наличии совокупности условий, однако данным нормам процессуального права суд не дал надлежащей оценки. Считает также, что судом не дана надлежащая оценка фактическим обстоятельствам дела и нормам материального права, регулирующим градостроительное планирование, территориальное зонирование и застройку в целях обеспечения благоприятной среды жизнедеятельности и устойчивого развития населенного пункта.

Представитель администрации Волгограда Маврин В.П. в обоснование доводов апелляционной жалобы указал, что федеральным законодательством предусмотрено право ограничение права собственника земельного участка осуществлять строительство (реконструкцию) находящихся в собственности объектов необходимостью соблюдения требований о назначении территории, а также вида разрешенного использования земельного участка и объектов капитального строительства, расположенных на таком участке, что соответствует пункту 2 статьи 209 ГК РФ. Реконструкция указанных объектов может осуществляться только путем приведения таких объектов в соответствие с градостроительным регламентом. Считает, что при вынесении оспариваемого решения, суд первой инстанции неверно истолковал нормы действующего законодательства, сделал выводы, несоответствующие обстоятельствам дела, не применил закон, подлежащий применению, что повлекло за собой принятие незаконного и необоснованного решения.

Апелляционная жалоба исполняющего обязанности председателя комитета по градостроительству и архитектуре Волгограда Хорун С.Н. содержит указания на аналогичные нарушения, допущенные судом первой инстанции, указанные в апелляционной жалобе администрации Волгограда.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представители администрации Волгограда Цымлова А.В., Волгоградской городской Думы Бугаева Е.С., комитета по градостроительству и архитектуре Волгограда Дроздов Е.С. доводы апелляционных жалоб поддержали, просили решение суда отменить, в удовлетворении заявленных требований отказать.

Другие, участвующие в деле лица, извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения жалобы, в судебное заседание не явились, о причинах неявки не сообщили и не просили об отложении судебного заседания.

Проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в соответствие со статьей 327.1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в пределах доводов, изложенных в апелляционной жалобе и возражениях относительно жалобы, оценив имеющиеся в деле доказательства, судебная коллегия приходит к следующему.

В силу ч.1 ст. 253 ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

Исходя из положений ст. 13 ГК РФ нормативный акт органа местного самоуправления может быть признан судом недействительным, если он не соответствует закону и иным правовым актам и нарушает гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица.

Судом апелляционной инстанции установлено и материалами дела подтверждено, что Рудинский М.А. является собственником жилого дома и земельного участка, расположенных по адресу "адрес" .

Как следует из п. 8.4.2.2 Правил землепользования и застройки городского округа город-герой Волгоград основными видами разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства в зоне застройки объектами общественно-делового и жилого назначения за пределами исторического центра Волгограда (Д 2-1) являются, в том числе, размещение объектов торговли, административно-управленческих и общественных объектов, многоквартирного жилого дома (многоквартирных жилых домов).

Оспаривая решение Волгоградской городской Думы от 15 сентября 2010 года N36/1087 "Об утверждении правил землепользования и застройки городского округа город - герой Волгоград" в части отнесения принадлежащего ему земельного участка к зоне застройки объектами общественно-делового и жилого назначения за пределами исторического центра Волгограда (Д 2-1) являются, в том числе, размещение объектов торговли, административно-управленческих и общественных объектов, многоквартирного жилого дома (многоквартирных жилых домов) заявитель ссылается на то, что Правила землепользования и застройки не соответствуют ст. 34-35 Градостроительного кодекса РФ и нарушают права собственника, предусмотренные ст. 209 Гражданского кодекса РФ, а потому имеются основания для признания нормативного акта в обжалуемой части не соответствующим требованиям закона.

Удовлетворяя требования Рудинского М.А., суд первой инстанции пришел к выводу о том, что решение Волгоградской городской Думы от 15.09.2010 г. N 36/1087 "Об утверждении правил землепользования и застройки городского округа Город-герой Волгоград" в части включения земельного участка, расположенного по адресу "адрес" , в состав зоны застройки объектов общественно-делового и жилого назначения за пределами исторического центра Волгограда (Д 2-1), в том числе, размещение объектов торговли, административно-управленческих и общественных объектов, многоквартирного жилого дома (многоквартирных жилых домов) противоречит положениям ст. 35 ГрК РФ и ст. 209 ГК РФ и влечет за собой ограничение права лица, являющегося собственником указанного земельного участка, на размещение иного объекта капитального строительства, не указанного в п. 8.4.1.4 Правил.

По мнению суда, при принятии органом местного самоуправления решения об отнесении земельного участка к определенному виду территориальной зоны, необходимо учитывать наличие на нем уже созданных объектов в соответствии с принципом единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, определенного в ст. 1 ЗК РФ.

Выводы в решении суда о противоречии оспариваемого нормативного акта федеральному законодательству (ст. 35 ГрК РФ, ст. 209 ГК РФ) нельзя признать состоятельными по следующим основаниям.

В силу ст. 1,3,4 ГрК РФ отношения в сфере градостроительной деятельности, в том числе вопросы территориального планирования, градостроительного зонирования, проектирования, строительства и реконструкции объектов капитального строительства регулируются законодательством о градостроительной деятельности.

В силу п.3 ст.4 ГрК РФ к градостроительным отношениям применяется земельное законодательство, если данные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности.

Статья 8 ГрК РФ устанавливает полномочия органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности. К числу таких полномочий относится подготовка и утверждение документов территориального планирования городских округов, а также утверждение правил землепользования и застройки территорий таких муниципальных образований.

В соответствии со ст. 1 ГрК РФ под территориальным планированием понимается планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, зон планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд, зон с особыми условиями использования территорий.

Согласно ч.1 ст. 9 Гр.К РФ территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В силу ч.3 названной нормы, документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

В пункте 3 ч.1 ст. 18 ГрК РФ установлено, что документом территориального планирования городских округов являются генеральные планы соответствующих муниципальных образований, которые включают в себя сведения, предусмотренные ст. 23 ГрК РФ.

В силу положений ст. 23 ГрК РФ на картах генерального плана поселения определяются границы функциональных зон с отображением параметров планируемого развития таких зон.

В соотв. с п.9 ст. 1, ст. 30 ГрК РФ виды разрешенного использования земельных участков определяются градостроительным регламентом территориальной зоны в составе правил землепользования и застройки, положения которых в силу п.3,9 ст. 31 ГрК РФ должны соответствовать требованиям генерального плана городского округа.

Документом территориального планирования на территории муниципального образования городской округ город-герой Волгоград является Генеральный план Волгограда, принятый решением Волгоградской городской Думы от 29 июня 2007 года N 47\1112. Целью Генерального плана Волгограда является создание долгосрочной градостроительной стратегии на основе принципов устойчивого развития территории, создание благоприятной городской среды, сохранение и приумножение всех ресурсов для будущих поколений. Основными задачами Генерального плана Волгограда, среди прочих, являются функциональное зонирование городских территорий с выделением жилой, производственной, общественно-деловой, рекреационной и других зон.

К основным функциональным зонам, выделенным в Генеральном плане Волгограда, отнесены, в том числе, зона застройки индивидуальными жилыми домами и зоны общественно-жилого назначения. При этом зона застройки индивидуальными жилыми домами выделена в составе именно жилых зон.

В соответствии с Генеральным планом Волгограда земельный участок по адресу: "адрес" , находящийся в собственности заявителя, расположен в границах общественно-жилой функциональной зоны, не предусматривающей развитие индивидуального жилищного строительства.

Отнесение в Правилах землепользования и застройки спорного земельного участка к зоне застройки объектов общественно-делового и жилого назначения за пределами исторического центра Волгограда (Д 2-1), в том числе, размещение объектов торговли, административно-управленческих и общественных объектов, многоквартирного жилого дома (многоквартирных жилых домов) полностью соответствует Генеральному плану Волгограда.

Градостроительный кодекс РФ, в частности ст. 34, 35, не содержит положений, обязывающих органы власти определять функциональные зоны в документах территориального планирования в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку планирование территорий направлено не на фиксацию существующего положения, а на развитие (то есть изменение в будущем) территории.

При таких обстоятельствах, обязательное условие для признания нормативного правого акта недействительным - не соответствие его нормативному акту, имеющему большую юридическую силу, отсутствует.

Вывод суда о том, что положения Правил землепользования и застройки в оспариваемой части нарушают права собственника имущества, также нельзя признать обоснованным.

В соотв. со ст. 209 ГК РФ собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом.

При этом согласно п. 2 указанной нормы собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законы интересы других лиц.

В соотв. с пп.2 п.1 ст. 40 ЗК РФ собственник земельного участка вправе возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, строения, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.

Таким образом, федеральное законодательство предусматривает ограничение права собственника земельного участка осуществлять строительство (реконструкцию) находящихся в собственности объектов необходимостью соблюдения требований о назначении территории, а также вида разрешенного использования земельного участка и объектов капитального строительства, расположенных на таком участке.

Согласно п.3 ст. 85 ЗК РФ градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки. Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования.

В силу п.8 ст. 36 ГрК РФ земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.

Согласно п. 9 названной нормы реконструкция указанных объектов недвижимости может осуществляться только путем приведения таких объектов в соответствие с градостроительным регламентом.

Аналогичные положения предусмотрены п.4 ст. 85 ЗК РФ.

Таким образом, отнесение земельного участка, находящегося в собственности заявителя к территориальной зоне Д 2-1 не препятствует использованию этого участка в соответствии с видом разрешенного использования, не соответствующего градостроительному регламенту.

С учетом изложенного, установление Правилами землепользования и застройки территориальной зоны Д 2-1 в отношении земельного участка, находящегося в собственности Рудинского М.А., не противоречит действующему законодательству и не нарушает прав заявителя.

При таких обстоятельствах, судебная коллегия полагает, что основания, позволяющие признать недействительным решение Волгоградской городской Думы от 15 сентября 2010 года N36/1087 "Об утверждении правил землепользования и застройки городского округа город-герой Волгоград" в оспариваемой части - отсутствуют.

В соответствии со ст. 195 ГПК РФ, решение суда должно быть законным и обоснованным.

Согласно разъяснению, содержащемуся в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 19 декабря 2003 года N 23 "О судебном решении", решение является законным в том случае, когда оно принято при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, или основано на применении в необходимых случаях аналогии закона или аналогии права (часть 1 статьи 1, часть 3 статьи 11 Гражданского процессуального кодекса РФ).

Исходя из приведенных выше обстоятельств, постановленное судом решение указанным требованиям не соответствует.

В соответствии со ст. 328 ГПК РФ, по результатам рассмотрения апелляционных жалобы, представления суд апелляционной инстанции вправе отменить или изменить решение суда первой инстанции полностью или в части и принять по делу новое решение.

С учетом изложенного, апелляционная инстанция считает необходимым принять по делу новое решение которым, на основании ч. 1 ст. 253 ГПК РФ, Рудинскому М.А. в удовлетворении требований о признании недействующим решения Волгоградской городской Думы от 15 сентября 2010 года N36/1087 "Об утверждении правил землепользования и застройки городского округа город-герой Волгоград" в части включения земельного участка, расположенного по адресу: "адрес" , в состав зоны застройки объектами общественно-делового и жилого назначения за пределами исторического центра Волгограда (Д 2-1) - отказать.

На основании изложенного, и руководствуясь статьями 328, 329 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Центрального районного суда г.Волгограда от 11 марта 2014 года - отменить.

Принять новое решение, которым Рудинскому М.А. в удовлетворении требований о признании недействующим решения Волгоградской городской Думы от 15 сентября 2010 года N36/1087 "Об утверждении правил землепользования и застройки городского округа город-герой Волгоград" в части включения земельного участка, расположенного по адресу: "адрес" , в состав зоны застройки объектами общественно-делового и жилого назначения за пределами исторического центра Волгограда (Д 2-1) - отказать.

Председательствующий-

Судьи: