Апелляционное определение СК по гражданским делам Новосибирского областного суда от 11 сентября 2014 г. по делу N 33-7238/2014

Судебная коллегия по гражданским делам Новосибирского областного суда в составе

председательствующего Быковой И.В.

судей Лимановой Н.П., Разуваевой А.Л.

при секретаре Кораблиной А.С.

рассмотрела в открытом судебном заседании в г. Новосибирске 11 сентября 2014 года гражданское дело по апелляционному представлению прокурора города Новосибирска на решение Центрального районного суда г.Новосибирска от 09 июня 2014 года, которым в удовлетворении заявления прокурора города Новосибирска отказано.

Заслушав доклад судьи Новосибирского областного суда Лимановой Н.П., объяснения представителя прокурора города Новосибирска Косенко Д.А., поддержавшего доводы представления, возражения представителей мэрии города Новосибирска Харламова А.В., Вольтера Р.Г., представителя Совета депутатов города Новосибирска Леоновой С.А., судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Прокурор г.Новосибирска обратился в суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству пункта 2 части 2 статьи 30 Правил землепользования и застройки города Новосибирска, утвержденных решением Совета депутатов города Новосибирска от 24.06.2009 N 1288 в части предоставления возможности не устанавливать минимальный отступ при условии согласования с правообладателем смежного земельного участка с соблюдением технических регламентов. В оспариваемом положении нормативного акта прокурор усматривает нарушение прав человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства.

Судом принято вышеуказанное решение, с которым не согласен прокурор города Новосибирска, просит решение отменить, принять новое решение об удовлетворении заявленных требований.

В обоснование доводов жалобы указывает, что законодателем сформулированы обязательные требования к обсуждению вопроса о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства (в том числе, в части уменьшения минимального отступа от границ смежного земельного участка), не путем получения согласования от смежного землепользователя, а именно на публичных слушаниях, что соответствует одному из основных принципов законодательства о градостроительной деятельности - принципу участия граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности, обеспечения свободы такого участия (ст. 2 Градостроительного кодекса РФ).

Выводы суда о том, что орган местного самоуправления вправе предусмотреть в Правилах землепользования и застройки возможность не устанавливать минимальный отступ, но только при наличии обязательных двух условий: согласование с правообладателем смежного земельного участка и соблюдение технических регламентов, не основаны на положениях закона и не следуют из положений п.п. 2 п. 6 ст. 30 и п.п. 2 п. 1 ст. 38 Градостроительного кодекса РФ. В данных нормах не указаны правовые основания, предоставляющие органу местного самоуправления возможность без проведения публичных слушаний не устанавливать минимальный отступ.

Считает не обоснованными выводы суда о том, что оспариваемое прокурором нормативное правило не нарушает права человека на благоприятные условия жизнедеятельности.

На публичные слушания должны вноситься, в том числе, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, что имеет значение для граждан соответствующего публичного образования и законодательно закреплено на федеральном уровне.

Изучив материалы дела, проверив доводы апелляционного представления, возражений на него, судебная коллегия находит решение подлежащим отмене.

В соответствии со ст. 330 ГПК РФ основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам дела, неправильное применение норм материального права.

Подобные нарушения допущены судом первой инстанции.

Судом первой инстанции установлено и следует из материалов дела, что 24.06.2009 г. решением Совета депутатов г. Новосибирска N 1288 утверждены Правила землепользования и застройки города Новосибирска.

Решение и утвержденные им Правила официально опубликованы в Бюллетене органов местного самоуправления города Новосибирска N 51 от 07.07.2009.

Из пункта 2 части 2 статьи 30 (Зона делового, общественного и коммерческого назначения (ОД-1) Правил землепользования следует, что минимальный отступ от границ земельного участка, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений, сооружений. - 3 м (минимальный отступ не устанавливается при условии согласования с правообладателем смежного земельного участка с соблюдением технических регламентов).

Прокурор города просил признать противоречащим закону указанный пункт Правил в части предоставления возможности не устанавливать минимальный отступ при условии согласования с правообладателем смежного земельного участка с соблюдением технических регламентов.

Принимая решение об отказе в удовлетворении заявления прокурора города Новосибирска, суд первой инстанции пришел к выводу, что орган местного самоуправления вправе в оспариваемом пункте Правил землепользования предусмотреть возможность не устанавливать минимальный отступ при наличии двух условий: согласование с правообладателем смежного земельного участка и соблюдение технических регламентов, спорная норма не противоречит федеральному закону и не нарушает права и законные интересы граждан, организаций и иных лиц, а потому отсутствуют основания для признания ее недействующей.

С такими выводами суда судебная коллегия не может согласиться.

Согласно статье 38 Градостроительного кодекса Российской Федерации применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются указанные в части 1 настоящей статьи размеры и параметры, их сочетание, в том числе и минимальные отступы от границ земельных участков в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений, сооружений. Такие отступы указываются в составе градостроительного плана земельного участка (подпункт 3 части 3 статьи 44 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Таким образом, оспариваемая норма в части предоставления возможности не устанавливать минимальный отступ при условии согласования с правообладателем смежного земельного участка с соблюдением технических регламентов противоречит федеральному закону, имеющему большую юридическую силу, предусматривающему установление минимальных отступов от границ земельных участков применительно к каждой территориальной зоне и указание их составе градостроительного плана земельного участка.

Кроме того, согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлениях от 25 апреля 1995 года N 3-П, от 15 июля 1999 года N 11-П, от 11 ноября 2003 года N 16-П и от 21 января 2010 года N 1-П, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями; напротив, неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.

В соответствии с пунктом 25 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Федеральный закон от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и часть 2 статьи 1 Федерального закона от 17 июля 2009 года N 171-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" прямо относит нормы, устанавливающие для правоприменителя необоснованную широту дискреционных полномочий, в том числе отсутствие или неопределенность условий или оснований принятия решения, выборочное изменение объема прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц); злоупотребление правом заявителя органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) - отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций к коррупциогенному фактору.

В силу ч. 4 ст. 40 Градостроительного кодекса Российской Федерации вопрос о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства подлежит обсуждению на публичных слушаниях. При этом публичные слушания проводятся в порядке, определенном уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования с учетом положений, предусмотренных ст. 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В соответствии с ч. 3 ст. 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации публичные слушания проводятся в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства. Публичные слушания проводятся с участием граждан, проживающих в пределах территориальной зоны, в границах которой расположен земельный участок или объект капитального строительства, применительно к которым запрашивается разрешение.

Из толкования приведенных норм следует, что проведение публичных слушаний по вопросу об отклонении от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства является обязательным, а их результат подлежит обязательному учету.

Таким образом, законодателем сформулированы обязательные требования к обсуждению вопроса о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, в том числе в части уменьшения минимального отступа от границ смежного земельного участка, не путем получения согласования от смежного землепользователя, а именно на публичных слушаниях.

С учетом изложенного, судебная коллегия приходит к выводу, что оспариваемая норма в части предоставления возможности не устанавливать минимальный отступ при условии наличия согласования с правообладателем смежного земельного участка с соблюдением технических регламентов является неопределенной нормой, поскольку не конкретизирует согласие какого правообладателя необходимо получить (собственника, арендатора или иного владельца), устанавливает возможность необоснованного применения исключений из общего порядка, установленного статьями 40, 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации, позволяет избежать обсуждения вопроса об отклонении от предельных параметров на публичных слушаниях и не учитывать их результат, что не исключает коррупциогенного фактора, нарушает права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, права и законные интересы правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства, граждан, проживающих на данной территории.

В силу части 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Учитывая, что вышеуказанная норма в оспариваемой части не соответствует требованиям федерального законодательства, имеющего большую юридическую силу, и не отвечает критерию правовой определенности, ранее применялась, судебная коллегия приходит к выводу о необходимости признания ее недействующей с момента вступления апелляционного определения в законную силу.

Руководствуясь статьями 328 - 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Центрального районного суда г.Новосибирска от 9 июня 2014 года отменить, постановить новое решение, которым заявление прокурора города Новосибирска удовлетворить.

Признать недействующим пункт 2 части 2 статьи 30 Правил землепользования и застройки города Новосибирска, утвержденных решением Совета депутатов города Новосибирска от 24.06.2009 N 1288, в части предоставления возможности не устанавливать минимальный отступ при условии согласования с правообладателем смежного земельного участка с соблюдением технических регламентов с момента вступления апелляционного определения в законную силу.

Апелляционное представление прокурора города Новосибирска удовлетворить.

Председательствующий:

Судьи: