Апелляционное определение СК по административным делам Тверского областного суда от 09 июля 2014 г. по делу N 33-2168

Судебная коллегия по административным делам Тверского областного суда

в составе председательствующего судьи Образцовой О.А.,

судей Акатьевой Т.Я., Яшиной И.В.

при секретаре Суханове М.А.

по докладу судьи Образцовой О.А.

09 июля 2014 года

рассмотрела в открытом судебном заседании г.Твери

дело по апелляционной жалобе Министерства имущественных и земельных отношений Тверской области на решение Центрального районного суда г.Твери от 05 марта 2014 года, которым постановлено:

"Признать незаконным отказ министерства имущественных и земельных отношений Тверской области, выраженный в письме от 22 января 2014 года N 956-09, в предоставлении Петрову М.А. земельного участка площадью 54323 кв.м, расположенного в кадастровом квартале N , под строительство торгово-офисного здания по процедуре с предварительным согласованием места размещения объекта.

Возложить на министерство имущественных и земельных отношений Тверской области обязанность в десятидневный срок со дня вступления в законную силу настоящего судебного решения направить письмо в администрацию города Твери об обеспечении Петрову М.А. выбора указанного земельного участка под строительство.

Взыскать с министерства имущественных и земельных отношений Тверской области в пользу Петрову М.А. в возмещение расходов по уплате госпошлины 200 руб.".

Судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Петров М.А. обратился в Центральный районный суд г.Твери с заявлением о признании незаконным отказа Министерства имущественных и земельных отношений Тверской области в предоставлении ему земельного участка площадью 54323 кв.м., расположенного в кадастровом квартале N , под строительство торгово-офисного здания, выраженного в письме от 22 января 2014 года N 956-09, и возложении на данное Министерство обязанности в десятидневный срок с даты вступления в законную силу судебного акта направить письмо в администрацию города Твери об обеспечении выбора указанного земельного участка под строительство.

В обоснование требований указал следующее.

В соответствии со статьей 30 Земельного кодекса РФ предоставление земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется по процедуре с предварительным согласованием места размещения объекта или по процедуре без предварительного согласования места размещения объекта. Для предоставления земельного участка под строительство по процедуре предварительного согласования места размещения объекта заинтересованное лицо обращается в уполномоченный орган с заявлением, в котором указывается цель предоставления земельного участка, его ориентировочная площадь, местоположение и испрашиваемое право на землю. На территории Тверской области таким уполномоченным органом является Министерство имущественных и земельных отношений Тверской области. Порядок рассмотрения заявлений о предоставлении земельных участков для строительства по процедуре предварительного согласования места размещения объекта установлен постановлением администрации Тверской области от 23 августа 2006 года N 213-па "Об утверждении Порядка организации работы по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в административном центре Тверской области - городском округе город Тверь". На основании ст.ст. 30, 31 Земельного кодекса РФ он обратился в Министерство имущественных и земельных отношений Тверской области с заявлением о предоставлении земельного участка ориентировочной площадью 54323 кв.м., расположенного в кадастровом квартале N , под строительство торгово-офисного здания по процедуре предварительного согласования места размещения объекта.

Письмом от 22 января 2014 N 956-09 Министерство сообщило о невозможности предоставления данного земельного участка, поскольку земельный участок с кадастровым N общей площадью 132698,2 кв.м. поставлен на государственный кадастровый учет 26 декабря 2005 года и является ранее учтенным.

Принятое Министерством имущественных и земельных отношений Тверской области решение считает незаконным и нарушающим его право на свободный доступ к приобретению земельных участков, находящихся в муниципальной или государственной собственности. Так, им полностью были соблюдены нормы ст.ст. 30, 31 Земельного кодекса РФ. Испрашиваемый земельный участок свободен от прав третьих лиц, не ограничен в обороте. Заявленная цель его использования соответствует документам территориального планирования (участок расположен в зоне многофункциональных общественных центров). П. 2.9.1 Порядка организации работы по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в административном центре Тверской области - городском округе город Тверь, предусмотрены основания отказа в предоставлении земельного участка по процедуре предварительного согласования места размещения объекта.

Однако основания в рассматриваемом случае отсутствовали. Ссылка Министерства на положения п. 6 ст. 30 Земельного кодекса РФ незаконна, поскольку он не направлял заявление о предоставлении земельного участка с кадастровым N общей площадью 132698,2 кв.м., а просил предоставить земельный участок под строительство ориентировочной площадью 54323 кв.м., который не сформирован и не поставлен на государственный кадастровый учет. Доводы Министерства со ссылкой на Генеральный план города также не могут быть признаны обоснованными, поскольку мероприятия по выбору земельного участка под строительство проводятся в силу положений ст. 31 Земельного кодекса РФ органом местного самоуправления, который и определяет возможность или невозможность размещения объекта недвижимости на основании градостроительных, экологических и иных норм и правил. Министерством не обоснована невозможность проведения мероприятий по выбору земельного участка под строительство.

В судебном заседании заявитель и его представители просили суд заявление удовлетворить, ссылаясь на изложенные в нем обстоятельства.

В судебном заседании представитель Министерства имущественных и земельных отношений Тверской области Артюкова О.А. с требованиями не согласилась, возражала против их удовлетворения.

В судебное заседание представитель заинтересованного лица администрации г. Твери не явился.

Судом постановлено приведенное выше решение.

В апелляционной жалобе Министерства имущественных и земельных отношений Тверской области ставится вопрос об отмене решения суда. В обоснование жалобы указано на нарушение норм материального и процессуального права.

Выбор способа предоставления земельного участка под строительство (с торгами или без проведения торгов) с учетом норм статьи 30 Земельного кодекса РФ принадлежит уполномоченному органу, а не лицу, которое настаивает на предоставлении земельного участка без проведения торгов по процедуре предварительного согласования места размещения объекта.

Само по себе обращение гражданина или юридического лица в уполномоченный орган с заявлением о предоставлении земельного участка по процедуре с предварительным согласованием места размещения объекта с приложением необходимых документов не является безусловным основанием для предоставления земельного участка. В его предоставлении может и должно быть отказано при наличии на то законных оснований.

При вынесении решения об отказе в предоставлении испрашиваемого земельного участка Министерством учитывалось, что часть испрашиваемого земельного участка расположена в границах охранной зоны объекта культурного наследия.

При принятии обжалуемого решения Министерством учитывались следующие обстоятельства.

В соответствии с Временными правилами землепользования и застройки города Твери, утвержденными решением Тверской городской Думы от 10 июля 2012 года N 213 "О внесении изменений во Временные правила землепользования и застройки города Твери, утвержденные решением Тверской городской Думы от 02 июля 2003 года N 71" испрашиваемый земельный участок находится в зоне открытых пространств (Р-1)

Согласно генеральному плану города Твери, утвержденному решением Тверской городской Думы от 25 декабря 2012 года N 193(394) "Об утверждении генерального плана города Твери" территория кадастрового квартала N в границах между Краснофлотской набережной, прибрежной зоной реки Волги и стадионом " "данные изъяты" " предусматривается под функциональные зоны: транспортной инфраструктуры (новый (Западный) мост через реку Волга с устройством пешеходных и транспортных развязок), рекреационную (зеленых насаждений общего пользования), общественно-деловую (многофункциональных общественных центров); и находится в границах заповедной зоны города.

В силу пункта 4 постановления Пленума ВАС РФ от 24 марта 2005 N 11 "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства" правомерным основанием для отказа в продаже земельного участка может служить обстоятельство, что в соответствии с генеральным планом развития города, поселка, иного населенного пункта, утвержденным до обращения собственника недвижимости с заявлением о выкупе земельного участка, на данном земельном участке предусмотрено строительство другого объекта.

Таким образом, установлен запрет на приобретение прав на земельные участки собственниками объектов недвижимого имущества, обладающими исключительным правом на приобретение земельных участков. Соответствующая правовая позиция применима и к отношениям, связанным с предоставлением земельного участка для строительства.

При вынесении решения об отказе в предоставлении испрашиваемого земельного участка Министерством также учитывалось, что часть испрашиваемого земельного участка расположена в границах охранной зоны объекта культурного наследия.

При вынесении обжалуемого решения суд первой инстанции не дал должной оценке следующим обстоятельствам.

19 октября 2012 года (до принятия решением Тверской городской Думы от 25 декабря 2012 года N (394) "Об утверждении генерального плана города Твери") в Министерство обратилось ООО " "данные изъяты" " с заявлением о предоставлении части земельного участка с кадастровым N по адресу: "адрес" под строительство недвижимого комплекса " "данные изъяты" " с сопутствующими объектами недвижимости (раздевалка, пункт проката, ремонтная мастерская велосипедов, сцена для награждения, трибуны, администрация, пост охраны, хозяйственный блок и др.).

Испрашиваемый ООО " "данные изъяты" " земельный участок полностью включает в себя земельный участок, испрашиваемый Петровым М.А. под торгово-офисное помещение, что следует из схемы земельного участка, приложенной к заявлению ООО "данные изъяты" ".

Заявление ООО " "данные изъяты" " было рассмотрено на заседании Межведомственной комиссии при Правительстве Тверской области 31 октября 2012 года, которой было принято решение о целесообразности предоставления земельного участка по процедуре предварительного согласования и без проведения торгов. В связи с указанным, Министерством в адрес администрации города Твери направлено обращение от 21 ноября 2012 года N 18141-09 с просьбой обеспечить выполнение мероприятий по выбору земельного участка для строительства недвижимого комплекса " "данные изъяты" ".

В ответ на указанное обращение администрация города Твери сообщила о том, что обеспечить подготовку акта выбора площадки будет возможно осуществить после принятия решения по одному из вариантов нового мостового перехода "Западный мост" (письмо от 24 декабря 2012 года N 01/7699-и).

На момент подачи Петровым М.А. заявления о предоставлении земельного участка под строительство торгово-офисного здания Министерством уже начата процедура предоставления данного земельного участка ООО " "данные изъяты" ", которая в настоящее время приостановлена и не прекращена. В связи с изложенным, предоставление данного земельного участка Петрову М.А. не предоставляется возможным. Указанный вывод подтверждается также судебной практикой.

Судом при вынесении решения не учтено также то обстоятельство, что о предоставлении части земельного участка с кадастровым N площадью 50000 кв. м под строительство административного здания 04 июня 2013 года поступило обращение УФСБ России по Тверской области, в ответ на которое Управлению сообщалось об ограничениях в использовании испрашиваемого земельного участка и начатых работах по предоставлению земельного участка для строительства недвижимого комплекса " "данные изъяты" ", которые приостановлены администрацией города Твери в связи с рассмотрением предпроектных проработок вариантов размещения мостового перехода "Западный мост".

При вынесении обжалуемого решения суд первой инстанции пришел к выводу о том, что земельный участок с кадастровым N по адресу: "адрес" , нельзя признать сформированным.

Указанный вывод основан на том, что местоположение земельного участка установлено относительно ориентира, расположенного в границах участка, границы участка в установленном порядке не описаны; землеустроительное дело и межевой план на земельный участок отсутствуют.

Однако вывод суда является неверным и основан на ошибочном толковании норм материального права.

Спорный земельный участок является государственной собственностью, свободен от прав третьих лиц. Земельный участок не занят принадлежащими заявителю на праве собственности объектами недвижимости. Поэтому отсутствуют основания для применения статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации, а, соответственно, Петров М.А. не обладает исключительным правом на приобретение спорного земельного участка.

Другие нормы Земельного кодекса РФ не устанавливают обязанность уполномоченного органа по предоставлению земельного участка для строительства без проведения торгов лицу, обратившемуся с таким заявлением.

Поскольку у Петрова М.А. отсутствует предусмотренное законом право требовать предоставление земельного участка для строительства, отказ Министерства в предоставлении земельного участка от 22 января 2014 года N не может нарушать права и законные интересы заявителя.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражения на неё, заслушав выступления представителя Министерства имущественных и земельных отношений Тверской области по доверенности Артюковой О.А., представителя администрации города Твери по доверенности Смирновой О.И., поддержавших доводы жалобы, Петрова М.А. и его представителей Львова В.В., Журкова Н.В., возражавших против жалобы, судебная коллегия не находит оснований для отмены решения суда по доводам жалобы.

В соответствии со статьей46 Конституции Российской Федерации и главой25 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации граждане и организации вправе обратиться в суд за защитой своих прав и свобод с заявлением об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, в результате которых, по мнению указанных лиц, были нарушены их права и свободы или созданы препятствия к осуществлению ими прав и свобод либо на них незаконно возложена какая-либо обязанность или они незаконно привлечены к ответственности.

Согласно положениям статьи258 ГПК РФ суд удовлетворяет заявление об оспаривании решения, действия (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если установит, что оспариваемое решение, действие (бездействие) нарушает права и свободы заявителя, а также не соответствует закону или иному нормативному правовому акту.

В силу статьи 249 ГПК РФ обязанности по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности, а также законности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих возлагаются на орган, принявший нормативный правовой акт, органы и лиц, которые приняли оспариваемые решения или совершили оспариваемые действия (бездействие).

В пункте 25 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009г. N2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих" содержится разъяснение, согласно которому при рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять: имеет ли орган (лицо) полномочия на принятие решения или совершение действия; соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного действия (бездействия) требованиям закона и иного нормативного правового акта, регулирующих данные правоотношения.

Основанием к удовлетворению заявления может служить нарушение требований законодательства хотя бы по одному из оснований, свидетельствующих о незаконности принятых решений, совершенных действий (бездействия).

В соответствии со статьёй 29 Земельного кодекса РФ предоставление гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании решения исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, обладающих правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах их компетенции в соответствии со статьями 9, 10 и 11 настоящего Кодекса.

Федеральным законом от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ

"О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" предусмотрено, что распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в поселениях, являющихся административными центрами (столицами) субъектов Российской Федерации, осуществляется органами местного самоуправления указанных поселений, если законами соответствующих субъектов Российской Федерации не установлено, что распоряжение такими земельными участками осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

В силу приведённых положений Федерального закона, а также Закона Тверской области от 9 апреля 2008г. N 49-ЗО "О регулировании отдельных земельных отношений в Тверской области", Положения о Министерстве имущественных и земельных отношений Тверской области (утв. постановлением Правительства Тверской области от 18 октября 2011 г. N73-пп) Министерство осуществляет полномочия собственника по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена.

Согласно статье 30 Земельного кодекса РФ предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию:

1) без предварительного согласования мест размещения объектов;

2) с предварительным согласованием мест размещения объектов.

Предоставление земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта осуществляется в следующем порядке: выбор земельного участка и принятие в порядке, установленном статьей 31 настоящего Кодекса, решения о предварительном согласовании места размещения объекта; выполнение в отношении земельного участка кадастровых работ, осуществление его государственного кадастрового учета; принятие решения о предоставлении земельного участка для строительства в соответствии с правилами, установленными статьей 32 настоящего Кодекса.

В соответствии со статьёй 31 Земельного кодекса РФ гражданин или юридическое лицо, заинтересованные в предоставлении земельного участка для строительства, обращаются в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса, непосредственно либо через многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг (далее - многофункциональный центр) с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта.

Орган местного самоуправления по заявлению гражданина или юридического лица либо по обращению предусмотренного статьей 29 настоящего Кодекса исполнительного органа государственной власти обеспечивает выбор земельного участка на основе документов государственного кадастра недвижимости с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения процедур согласования в случаях, предусмотренных федеральными законами, с соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями. Результаты выбора земельного участка оформляются актом о выборе земельного участка для строительства,

Из материалов дела усматривается, что 13 января 2014 года Петров М.А. обратился в Министерство имущественных и земельных отношений Тверской области с заявлением о предоставлении в аренду по процедуре предварительного согласования места размещения объекта земельного участка ориентировочной площадью 54323 кв. м для строительства торгово-офисного здания в кадастровом квартале N

22 января 2014 года Министерство имущественных и земельных отношений Тверской области направило Петрову М.А. ответ, в котором указало, что предоставление испрашиваемого земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта не представляется возможным.

Не согласившись с данным отказом, Петров М.А. обратился в суд с настоящим заявлением.

Суд первой инстанции, оценив представленные сторонами доказательства по правилам статьи 67 Гражданского процессуального кодекса РФ, с учётом положений приведённых выше норм закона пришёл к выводу о том, что препятствий для начала процедуры выбора земельного участка под строительство не имеется, возложив на Министерство имущественных и земельных отношений Тверской области обязанность направить письмо в администрацию города Твери. Иные вопросы судом не решались.

Судебная коллегия соглашается с решением суда.

При этом судебная коллегия исходит из того, что разрешение вопросов о соблюдении охранных зон памятника объекта культурного наследия, необходимости учёта функциональных зон, определённых Генеральным планом города Твери, возможно на стадии согласования места размещения объекта.

Статья 31 Земельного кодекса РФ предоставляет право исполнительному органу государственной власти или органу местного самоуправления, предусмотренным статьей 29 настоящего Кодекса, принять или решение о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающее акт о выборе земельного участка в соответствии с одним из вариантов выбора земельного участка, или об отказе в размещении объекта.

В соответствии со статьёй 19 Конституции Российской Федерации все равны перед законом и судом.

Как нормы статьи 28, так и статьи 30 Земельного кодекса РФ предполагают равенство прав и обязанностей лиц (физических, юридических), претендующих на получение земельных участков. Исполнительным органам государственной власти или органу местного самоуправления не предоставлено право устанавливать вне рамок закона приоритеты одних участников земельных отношений перед другими.

Отказывая в предоставлении Петрову М.А. испрашиваемого им земельного участка, Министерство имущественных и земельных отношений Тверской области ссылалось на то, что земельный участок с кадастровым номером N , на часть которого претендует заявитель, сформирован и поставлен на кадастровый учёт, в связи с чем в силу п. 6 статьи 30 Земельного кодекса РФ не может быть предоставлен по процедуре согласования места размещения объекта.

Действительно, п. 6 статьи 30 Земельного кодекса РФ предусматривает, что в случае, если земельный участок сформирован, но не закреплен за гражданином или юридическим лицом, его предоставление для строительства осуществляется в соответствии с подпунктами 3 и 4 пункта 4 настоящей статьи, если иной порядок не установлен настоящим Кодексом

Между тем, как видно из материалов дела, Министерство имущественных и земельных отношений Тверской области как орган, осуществляющий полномочия собственника земельных участков в городе Твери, фактически полагает возможным предоставление части земельного участка с кадастровым номером N о чём свидетельствует позиция Министерства в отношении ООО " "данные изъяты" ", которое также обращалось в Министерство с заявлением о предоставлении земельного участка по процедуре согласования места размещения объекта для строительства недвижимого комплекса " "данные изъяты" " в том же месте, где испрашивает участок Петров М.А..

На момент принятия решения Межведомственной комиссией при Правительстве Тверской области по земельным отношениям от 31 октября 2012 года о целесообразности предоставления земельного участка ООО " "данные изъяты" " и направления Министерством имущественных и земельных отношений Тверской области письма администрации города Твери от 21 ноября 2012 года участок с кадастровым номером N стоял на кадастровом учёте. В ходе судебных разбирательств, в апелляционной жалобе Министерство ссылается на то, что процедура выбора начата ООО " "данные изъяты" " и данная процедура не прекращена. Однако доказательств того, что ООО " "данные изъяты" " имеет какие-либо установленные законом льготы или приоритетное право перед другими гражданами и организациями в осуществлении процедур, определённых статьями 30, 31 Земельного кодекса РФ, заинтересованным лицом не представлено.

Ссылки в апелляционной жалобе на положения статьи 421 Гражданского кодекса РФ, предусматривающей свободу договора, в данном случае не обоснованы, поскольку суд первой инстанции не рассматривал требования о понуждении к заключению договора, такой обязанности на заинтересованное лицо не возлагал.

Также не могут быть приняты во внимание и ссылки на статью 209 Гражданского кодекса РФ. Предоставление земель, находящихся в государственной собственности, гражданам и юридическим лицам для целей ведения хозяйственной деятельности является публичным полномочием, реализация которого не может ставиться в зависимость от желания (нежелания) органа, его осуществляющего, от его произвольного усмотрения. В связи с чем реализация полномочий собственника при решении вопроса о предоставлении земельного участка должна осуществляться на основании норм закона с учётом объективных обстоятельств, публично-правовой природы государственной формы собственности.

С учётом изложенного оснований для отмены решения по доводам жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 328, 329 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Центрального районного суда г. Твери от 05 марта 2014 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Министерства имущественных и земельных отношений Тверской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи