Апелляционное определение СК по административным делам Алтайского краевого суда от 18 ноября 2014 г. по делу N 33-8360/14

Судебная коллегия по административным делам Алтайского краевого суда в составе:

председательствующего Кулеш О.А.,

судей Вегель А.А., Зацепина Е.М.,

при секретаре Усачевой К.Н.,

с участием прокурора Мищенко Е.Ю.,

рассмотрела в открытом судебном заседании апелляционную жалобу представителя заявителя Ивановой А. С. - Тимошовой К. В. на решение Бийского городского суда Алтайского края от 14 августа 2014 года по делу по заявлению

Ивановой А. С. об оспаривании в части нормативного правового акта.

Заслушав доклад судьи Кулеш О.А., судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

ДД.ММ.ГГ Иванова А.С. обратилась в Муниципальное казенное учреждение Управление муниципальным имуществом администрации г. Бийска с заявлением о предоставлении в собственность бесплатно земельного участка, расположенного по адресу: "адрес" .

ДД.ММ.ГГ заявителю дан ответ "номер" , в котором указано, что предоставление земельного участка по вышеназванному адресу не представляется возможным ввиду нахождения участка согласно градостроительному зонированию, утвержденному решением Думы г. Бийска от 17 февраля 2012 года N 803 "Об утверждении правил землепользования и застройки муниципального образования город Бийск", в двух территориальных зонах: Р2 (рекреационного назначения - насаждений общего пользования) и ИТ (зона объектов инженерной и транспортной инфраструктур), в видах разрешенных использований земельных участков которых отсутствуют жилые дома. Кроме того, границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне, формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах, не допускается в силу требований ст. 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Аналогичный ответ на повторное обращение был дан Ивановой А.С. также ДД.ММ.ГГ .

Полагая, что включение спорного земельного участка в состав зоны рекреационного назначения и зоны объектов инженерной и транспортной инфраструктур не соответствует исторически сложившемуся характеру его использования и не отвечает законодательно установленным признакам указанных зон (ст. 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации), Иванова А.С. , действуя через своего представителя Тимошову К.В. , обратилась в суд с заявлением об оспаривании Решения Думы города Бийска от 17 февраля 2012 года N 803 "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования город Бийск" в части включения земельного участка, расположенного по адресу: "адрес" , кадастровый номер "номер" , в состав двух территориальных зон Р2 и ИТ, определенных в Приложении N 1 к Правилам землепользования и застройки муниципального образования город Бийск.

В обоснование заявленных требований указано, что на спорном земельном участке расположен жилой дом, являющийся самовольным строением, предположительно ДД.ММ.ГГ постройки, приобретенный Ивановой А.С. на оснований сделки купли-продажи, которая не была оформлена надлежащим образом. Заявитель зарегистрирована в данном доме с ДД.ММ.ГГ , по настоящее время проживает в нем, добросовестно владея и пользуясь им как своей собственностью. С целью оформления прав на жилой дом заявителем были подготовлены: техническое заключение "номер" , согласно которому техническое состояние строительных конструкций жилого дома соответствует СП 55.13330.2011, угрозы для жизни и здоровья людей не выявлено; технический паспорт на строение; межевой план; кадастровый паспорт на земельный участок. При этом межевой план содержит указание на нахождение земельного участка лишь в одной территориальной зоне - Р2 (рекреационного назначения), а из кадастровой выписки следует, что разрешенным использованием земельного участка является эксплуатация жилого дома. Кроме того, согласно письму Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Алтайскому краю в г. Бийске от ДД.ММ.ГГ "номер" в государственном кадастре недвижимости содержатся сведения о спорном участке, который относится к категории земель населенных пунктов с разрешенным использованием - для эксплуатации жилого дома, правообладателем которого является Иванова А.С.

Отказывая в предоставлении спорного земельного участка Муниципальное казенное учреждение Управление муниципальным имуществом администрации г. Бийска ссылается на градостроительное зонирование, которое установлено Приложением N 1 к Правилам землепользования и застройки муниципального образования город Бийск, утвержденным Решением Думы города Бийска от 17 февраля 2012 года N 803.

Между тем, в силу п. 4 ст. 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации не допускается образование земельных участков, если их образование приводит к невозможности разрешенного использования расположенных на таких земельных участках объектов недвижимости. В соответствии с п. 6 той же нормы образование земельных участков не должно приводить к вклиниванию, вкрапливанию, изломанности границ, чересполосице, невозможности размещения объектов недвижимости и другим препятствующим рациональному использованию и охране земель недостаткам, а также нарушать требования, установленные настоящим Кодексом, другими федеральными законами.

Таким образом, на момент утверждения градостроительного зонирования в 2012 году был нарушен установленный федеральным законодательством запрет на образование земельного участка, который привел к невозможности разрешенного использования расположенного на данном участке объекта недвижимости, нарушено право собственности заявителя на единственное жилое помещение.

Отнесение оспариваемым правовым актом территории жилой зоны к зоне рекреационного назначения противоречит ч. 11 ст. 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации, определяющей виды и состав территориальных зон, в том числе состав зон рекреационного назначения, поскольку спорный земельный участок не является территорией, занятой городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, пляжами, береговыми полосами водных объектов общего пользования, а также не расположен в границах иных территорий, используемых и предназначенных для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом.

При принятии оспариваемого акта были нарушены положения ст. 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации, предусматривающей, что при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом сложившейся планировки территории и существующего землепользования, что позволяет сделать вывод о том, что в состав зон рекреационного назначения не могут включаться территории, занятые жилыми домами до начала определения градостроительного зонирования.

Решением Бийского городского суда от 14 августа 2014 года в удовлетворении заявления отказано.

В апелляционной жалобе представитель заявителя Ивановой А.С. - Тимошова К.В. просит отменить решение суда, ссылаясь на то, что заинтересованным лицом не представлено доказательств нахождения на земельном участке, расположенном по адресу: "адрес" насаждений общего пользования, которые созданы с целью сохранения и обустройства открытых озелененных пространств при их активном использовании, а также доказательств нахождения данного участка в зоне инженерной и транспортной инфраструктуры, тогда как заявителем представлены фотографии спорного земельного участка и близлежащей местности, на которых видно расположение в этой местности многочисленных жилых домов; не доказан заинтересованным лицом и факт ущерба, который может быть причинен чьим-либо интересам, в результате признания недействующим в части оспариваемого нормативного правового акта и предоставления заявителю спорного земельного участка, тогда как техническим заключением установлено, что жилой дом заявителя не представляет угрозы для жизни и здоровья людей; Думой города Бийска не представлено доказательств соблюдения процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта, в частности, доказательств опубликования заключения о результатах публичных слушаний по проекту правил застройки и землепользования; суд первой инстанции не проверил оспариваемый правовой акт на его соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, а также не выяснил, была ли заявителю обеспечена возможность ознакомления с содержанием оспариваемого нормативного правового акта.

В возражениях на жалобу представитель заинтересованных лиц - Думы города Бийска и администрации г. Бийска просит оставить решение суда без изменения.

В судебное заседание суда апелляционной инстанции заявитель Иванова А.С. и ее представитель Тимошова К.В. не явились, о времени и месте рассмотрения дела извещены надлежащим образом, в связи с чем судебная коллегия полагает возможным рассмотреть апелляционную жалобу в их отсутствие.

Изучив материалы дела, проверив законность и обоснованность решения суда в пределах доводов апелляционной жалобы в соответствии с ч. 1 ст. 327.1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, выслушав представителя заинтересованных лиц - Думы г. Бийска и администрации г. Бийска 0 , просившую в удовлетворении апелляционной жалобы отказать, прокурора Мищенко Е.Ю., полагавшую решение суда законным и обоснованным, судебная коллегия не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

В соответствии с ч. 1 ст. 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

Суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления (ч. 1 ст. 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации).

Бийский городской суд пришел к выводу о том, что оспариваемый Ивановой А.С. нормативный правовой акт соответствует законодательству, имеющему большую юридическую силу, и не нарушает права и законные интересы заявителя.

Судебная коллегия полагает, что данный вывод не опровергается доводами, изложенными в апелляционной жалобе заявителя.

В силу ст. 1, 3, 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации отношения в сфере градостроительной деятельности, в том числе вопросы территориального планирования, градостроительного зонирования, проектирования, строительства и реконструкции объектов капитального строительства регулируются законодательством о градостроительной деятельности.

В соответствии с п. 3 ст. 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации к градостроительным отношениям применяется земельное законодательство, если данные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности.

Статья 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации устанавливает полномочия органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности. К числу таких полномочий относится подготовка и утверждение документов территориального планирования городских округов, а также утверждение правил землепользования и застройки территорий данных муниципальных образований.

В соответствии со ст. 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации под территориальным планированием понимается планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Согласно ч. 1 ст. 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В силу ч. 3 названной нормы, документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

В пункте 3 ч. 1 ст. 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что документом территориального планирования городских округов являются генеральные планы соответствующих муниципальных образований, которые включают в себя сведения, предусмотренные ст. 23 названного Кодекса.

Согласно ст. 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации на картах генерального плана поселения определяются границы функциональных зон с отображением параметров планируемого развития таких зон.

В соотв. с п. 9 ст. 1, ст. 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации виды разрешенного использования земельных участков определяются градостроительным регламентом территориальной зоны в составе Правил землепользования и застройки, положения которых в силу п. 3, 9 ст. 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации должны соответствовать требованиям генерального плана городского округа.

Документом территориального планирования муниципального образования городского округа город Бийск является Генеральный план, утвержденный решением Думы города Бийска от 23 декабря 2010 года N 193, которым от "адрес" до территории "адрес" вдоль существующего железнодорожного пути установлена зона общего пользования, в границах которой по "адрес" расположен самовольно возведенный индивидуальный жилой дом заявителя. В соответствии с Генеральным планом, Правилами землепользования и застройки ввиду наличия на данной территории железнодорожного пути, магистральных сетей канализации, высоковольтной линии электропередач напряжением 35кВ, а также в связи с планируемым в перспективе строительством коммунального моста в районе речпорта данная территориальная зона была отнесена к зоне ИТ (зона объектов инженерной и транспортной инфраструктур). Кроме того, в границах указанной территории Генеральным планом предусмотрено размещение зеленых насаждений общего пользования, что послужило основанием для установления Правилами землепользования и застройки рекреационной зоны Р2.

Градостроительный кодекс Российской Федерации (ст. 34, 35) не содержит положений, обязывающих органы власти определять функциональные зоны в документах территориального планирования в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку планирование территорий направлено не на фиксацию существующего положения, а на развитие (то есть изменение в будущем) территории.

При таких обстоятельствах, обязательное условие для признания нормативного правового акта недействующим - не соответствие его нормативному акту, имеющему большую юридическую силу, отсутствует.

Верным является также вывод суда о том, что положения Правил землепользования и застройки муниципального образования город Бийск в оспариваемой части не нарушают прав Ивановой А.С.

Согласно п. 9 ст. 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации виды разрешенного использования земельных участков устанавливаются градостроительным регламентом.

В силу ч. 1 ст. 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительным регламентом, исполнение которого обязательно для всех землепользователей, определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.

Положениями ч. 8 ст. 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.

Таким образом, принятие оспариваемых Правил и отнесение спорного земельного участка к территориальной зоне рекреационного назначения, зоне объектов инженерной и транспортной инфраструктур не исключает возможность использования заявителем данного земельного участка для проживания в самовольно возведенном на нем жилом доме и, следовательно, не нарушает прав заявителя.

Довод жалобы о невозможности нахождения земельного участка, расположенного по адресу: "адрес" одновременно в двух территориальных зонах - Р2 и ИТ является несостоятельным, поскольку из кадастровой выписки указанного земельного участка (л.д. 84) следует, что его границы не установлены в соответствии с требованиями земельного законодательства, в связи с чем их невозможно было учесть при утверждении оспариваемых Правил.

В силу п. 3.1 ч. 1 ст. 2 Закона Алтайского края от 16 декабря 2002 года N 88-ЗС "О бесплатном предоставлении в собственность земельных участков" земельный участок предоставляется бесплатно в собственность граждан при условии соблюдения в числе прочего требований земельного и градостроительного законодательства.

При этом то обстоятельство, что предоставлению земельного участка Ивановой А.С. в данном случае препятствуют Правила землепользования и застройки муниципального образования город Бийск само по себе не свидетельствует о их незаконности.

Указание в жалобе на нарушение процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта в части не опубликования заключения о результатах публичных слушаний по проекту правил застройки и землепользования опровергается представленными суду апелляционной инстанции доказательствами.

Так, в газете "Муниципальный вестник" от ДД.ММ.ГГ "номер" было опубликовано Постановление Администрации города Бийска от 08 августа 2011 года N 1 "О проведении публичных слушаний по проекту Правил землепользования и застройки муниципального образования город Бийск" из п. 2 которого следует, что проведение публичных слушаний по рассмотрению проекта Правил землепользования и застройки муниципального образования город Бийск назначено на 11-00 часов ДД.ММ.ГГ в ГДК "адрес" ). В этой же газете приведен текст проекта названных Правил и схема градостроительного зонирования территории. Заключение по результатам публичных слушаний по проекту Правил землепользования и застройки муниципального образования города Бийска опубликовано в газете "Муниципальный вестник" от ДД.ММ.ГГ "номер"

Не принимается во внимание и довод жалобы о том, была ли заявителю обеспечена возможность ознакомления с содержанием оспариваемого нормативного правового акта, поскольку, как правильно установлено судом, решение Думы города Бийска от 17 февраля 2012 года N 803 в установленном порядке было опубликовано в средствах массовой информации - газете "Муниципальный вестник" от ДД.ММ.ГГ "номер" ). Кроме того, указанное решение размещено в справочных правовых системах "Консультант Плюс", "Гарант", в том числе в сети Интернет, и доступно для всеобщего ознакомления.

При таких обстоятельствах апелляционная жалоба удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь ст. 328 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

апелляционную жалобу представителя заявителя Ивановой А. С. - Тимошовой К. В. на решение Бийского городского суда Алтайского края от 14 августа 2014 года оставить без удовлетворения.

Председательствующий:

Судьи: