Апелляционное определение СК по гражданским делам Иркутского областного суда от 23 декабря 2014 г. по делу N 33-10572-14

Судебная коллегия по гражданским делам Иркутского областного суда в составе:

председательствующего судьи Воеводиной О.В.,

судей Черемных Н.К. и Каракич Л.Л.,

при секретаре Ярыгиной Н.П.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Хохлова Д.И. о признании недействительным в части решения Думы Хомутовского муниципального образования

по апелляционной жалобе Думы Хомутовского МО

на решение Иркутского районного суда Иркутской области от 10 сентября 2014 года,

УСТАНОВИЛА:

Хохлов Д.И. оспорил решение Думы Хомутовского муниципального образования от 8 ноября 2013 года N 16-79/дсп, которым утвержден генеральный план Хомутовского муниципального образования.

В обоснование заявленных требований указал, что является собственником земельного участка категории земель сельскохозяйственного назначения, разрешенное использование - для ведения личного подсобного хозяйства, с кадастровым номером (данные изъяты).

Оспариваемым решением органа местного самоуправления установлено территориальное зонирование Хомутовского муниципального образования и в зону сельскохозяйственного использования включены две зоны - зона сельскохозяйственных угодий и зона, занятая объектами сельскохозяйственного назначения. При этом принадлежащий ему земельный участок включен в границы зоны сельскохозяйственных угодий, что не соответствует его правовому режиму использования, поскольку в состав указанной зоны законом включены пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими).

Заявитель считает, что принятый нормативный акт нарушает его права на владение и пользование участком в соответствии с правовым статусом объекта, и, ссылаясь на статьи 77, 85 Земельного кодекса Российской Федерации, статьи 1 и 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации, просил решение признать недействительным в части отнесения принадлежащего ему земельного участка к зоне сельскохозяйственных угодий и обязать Думу Хомутовского МО устранить допущенные нарушения его прав путем включения его участка в земли зоны, занятой объектами сельскохозяйственного назначения, возместить ему расходы по уплате государственной пошлины.

Представитель заинтересованного лица - Думы Хомутовского муниципального образования с доводами заявителя не согласилась, полагая, что нарушения прав Хохлова Д.И. при утверждении генерального плана не допущено, так как определение границ функциональных зон не изменяет вид разрешенного использования участка заявителя.

Решением суда решение органа местного самоуправления в оспариваемой части признано недействительным, на Думу Хомутовского МО возложена обязанность по решению вопроса о внесении изменений в генеральный план в установленном законом порядке.

В апелляционной жалобе представителем Думы поставлен вопрос об отмене решения суда, как принятого с нарушением материальных норм, неправильным применением положений градостроительного и земельного законодательства. Считает необоснованной ссылку на нормы закона, устанавливающие требования к порядку установления территориальных зон, поскольку генеральным планом утверждены функциональные зоны. Полагает неверным вывод суда о том, что земли, предназначенные для ведения личного подсобного хозяйства, не могут входить в состав земель сельхозугодий. Настаивает на том, что суд неверно применил часть 12 статьи 9 и не применил часть 8 статьи 36 Градостроительного кодекса РФ, в соответствии с которыми установление границ функциональных зон, как и изменение территориального зонирования не препятствует заявителю использовать земельный участок в соответствии с его назначением. Считает, что при территориальном планировании должен быть установлен баланс между правами частных лиц и публичным интересом, с учетом того, что развитие муниципальной территории является приоритетным и может вступать в объективное противоречие с интересами собственников.

Указала, что спорные земельные участки расположены за пределами границ населенного пункта и в силу закона отнесены к полевым земельным участкам, на которых возведение капитальных строений запрещено. В связи с чем, их включение в зону сельскохозяйственных угодий является правомерным и не ограничивает прав заявителя на пользование участком по его назначению.

Прокурором Иркутского района и представителем Хохлова Д.И. на жалобу принесены возражения.

Выслушав доклад судьи Каракич Л.Л., заключение прокурора Швецовой А.А., полагавшей решение суда законным и обоснованным, проверив материалы дела и решение по доводам апелляционной жалобы с учетом возражений против нее, судебная коллегия не находит оснований к отмене судебного акта.

В соответствии со статьей 7 Земельного кодекса Российской Федерации земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на следующие категории: земли сельскохозяйственного назначения; земли населенных пунктов; земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; земли особо охраняемых территорий и объектов; земли лесного фонда; земли водного фонда; земли запаса.

Согласно пункту 2 указанной статьи правовой режим земель определяется в зависимости от их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Установлено и подтверждается представленными в дело доказательствами, что земельный участок, принадлежащий на праве собственности Хохлову Д.И., изначально был предназначен для ведения личного подсобного хозяйства.

Вместе с тем, по генеральному плану Хомутовского муниципального образования, утвержденному в 2013 году, спорный участок включен в границы земель сельскохозяйственного назначения, предназначенных для сельскохозяйственных угодий.

В силу требований Земельного кодекса Российской Федерации (статья 79) и Градостроительного кодекса Российской Федерации (пункт 1 части 9 статьи 35) к землям сельскохозяйственных угодий отнесены пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими) и указанные зоны не предназначены для ведения личного подсобного хозяйства, которым в силу закона можно заниматься на территории, занятой объектами сельскохозяйственного назначения (пункт 2 части 9 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Оценивая собранные по делу данные применительно к действующему земельному и градостроительному законодательству, суд обоснованно признал решение думы Хомутовского муниципального образования от 8 ноября 2013 года в оспариваемой части недействительным и нарушающим права заявителя, а также признал ошибочными доводы представительного органа местного самоуправления об отсутствии для этого законных оснований и ссылки в обоснование правовой позиции на часть 12 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Ссылки в жалобе представителя Думы на то, что установление границ функциональных зон, как и изменение территориального зонирования, не препятствует заявителю использовать земельный участок в соответствии с его назначением, не могут быть приняты во внимание.

Одним из принципов земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства (подпункт 8 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации).

Целью территориального планирования является определение в соответствующих документах назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, муниципального образования.

Дума Хомутовского МО не отрицает тот факт, что заявитель владеет участком, использование которого разрешено для ведения личного подсобного хозяйства, и не ставит под сомнение установленный в правоустанавливающих документах вид разрешенного использования земельного участка.

Согласно части 2 статьи 36 Конституции Российской Федерации владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Аналогичные положения содержатся в пункте 3 статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Принимая во внимание, что установление границ территориальных зон происходит с учетом функциональных зон, изменение границ функциональной зоны не должно вступать в противоречие с требованиями статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации и нарушать права собственника (землепользователя) земельного участка.

Однако, определив назначение зоны, где расположен земельный участок для ведения личного подсобного хозяйства, как зоны сельхозугодий, Дума не приняла во внимание существующего порядка землепользования и фактически исключила возможность использования в дальнейшем спорного земельного участка по назначению (строительство хозяйственных сооружений) без получения соответствующих разрешений и согласований, тем самым нарушив указанные положения закона и ограничив права собственника.

Ссылаясь в жалобе на нарушение баланса частного и публичного интересов, апеллянт при этом не указывает, в чем конкретно заключается публичный интерес муниципального образования в отношении использования спорной земли, находящейся в частной собственности, и чем он будет нарушен при изменении зонирования.

Вместе с тем, указание на необходимость учета стратегических целей и направлений социально-экономического развития, а также возможности бюджетного и иного финансирования соответствующих проектов при территориальном планировании содержится в части 5 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Следовательно, соблюдение баланса интересов собственников, обладателей иных вещных прав на земельные участки и публичных интересов, связанных, в частности, с устойчивым развитием территорий муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшением инвестиционной привлекательности соответствующих территорий и т.п., является задачей органов муниципальных образований на первоначальной стадии разработки и утверждения документов по территориальному планированию.

Не имеют в данном случае правового значения и ссылки на разделение участков, предназначенных для ведения личного подсобного хозяйства, на приусадебные и полевые.

В соответствии с пунктом 1 статьи 78 Земельного кодекса Российской Федерации земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей, а также для целей аквакультуры (рыбоводства) крестьянскими (фермерскими) хозяйствами для осуществления их деятельности, гражданами, ведущими личные подсобные хозяйства, садоводство, животноводство, огородничество; хозяйственными товариществами и обществами, производственными кооперативами, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, иными коммерческими организациями.

Исходя из положений пункта 1 статьи 4 Федерального закона от 7 июля 2003 года N 112-ФЗ "О личном подсобном хозяйстве" для ведения личного подсобного хозяйства может использоваться земельный участок в границах населенного пункта (приусадебный земельный участок) и земельный участок за пределами границ населенного пункта (полевой земельный участок), при этом в силу пункта 3 данной статьи полевой земельный участок используется исключительно для производства сельскохозяйственной продукции без права возведения на нем зданий и строений.

Согласно пункту 1 статьи 79 Земельного кодекса Российской Федерации сельскохозяйственные угодья - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), - в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране. Особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья могут быть в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации включены в перечень земель, использование которых для других целей не допускается.

Градостроительный кодекс Российской Федерации определяет градостроительное зонирование как зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, которые включаются в правила землепользования и застройки и определяют правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.

В соответствии с пунктом 9 статьи 1, пунктом 1 части 6 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации виды разрешенного использования земельного участка определяются в градостроительном регламенте.

Градостроительные регламенты не устанавливаются для земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, а решения об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на землях, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, на другой вид такого использования принимаются в соответствии с федеральными законами (пункт 6 статьи 1, пункт 3 части 2 и часть 6 статьи 30, части 1, статьи 36, часть 5 статьи 37).

Таким образом, для земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения градостроительное зонирование не осуществляется и виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства не устанавливаются, вследствие этого они не могут быть изменены. Законодательный запрет на установление градостроительного регламента исключает возможность использования указанных земель для застройки и последующей эксплуатации объектов строительства, а также применение порядка принятия решений об изменении вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, предусмотренного пунктом 3 части 1 статьи 4 Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации".

Анализ приведенных норм права в совокупности с положениями пункта 3 статьи 4 Федерального закона "О личном подсобном хозяйстве" позволяет признать, что не исключается возможность строительства на полевом участке объектов, предназначенных для осуществления деятельности, для которой допустимо использование земель сельскохозяйственного назначения, имея в виду положения пункта 2 статьи 77 Земельного кодекса Российской Федерации.

В то же время высказанные в жалобе опасения апеллянта относительно возможной жилищной застройки спорного участка при отнесении его к зоне, занятой объектами сельскохозяйственного назначения (СХ-2), неосновательны.

Статья 81 Земельного кодекса Российской Федерации закрепляет положение о предоставлении земель сельскохозяйственного назначения гражданам для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства и личного подсобного хозяйства, гражданам и их объединениям для ведения садоводства, огородничества и дачного строительства и не предусматривает их использование для индивидуального жилищного строительства.

Согласно части 10 статьи 35 и части 3 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации зоны сельскохозяйственного использования (в том числе зоны сельскохозяйственных угодий), а также зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, дачного хозяйства, садоводства, развития объектов сельскохозяйственного назначения, могут включаться в состав территориальных зон, устанавливаемых в границах населенных пунктов, на которые распространяется действие градостроительного регламента.

Однако с учетом названных положений и правил пункта 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки, предоставленные из земель сельскохозяйственного назначения гражданам для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства и личного подсобного хозяйства, гражданам и их объединениям для ведения садоводства, огородничества и дачного строительства, могут включаться в состав территориальных зон в границах населенных пунктов с одновременным изменением вида разрешенного использования только в результате перевода этих земельных участков в иную категорию, а именно - в "земли населенных пунктов".

Таким образом, действующее законодательство до перевода земель в другую категорию не предусматривает возможности изменения вида разрешенного использования земельных участков сельскохозяйственного назначения, предоставленных гражданам для ведения личного подсобного хозяйства, и ведения на них жилой или иной, отличной от установленного вида разрешенного использования, застройки.

Кроме того, следует заметить, что в утвержденных решением Думы Хомутовского муниципального образования от 28 февраля 2014 года Правилах землепользования и застройки Хомутовского муниципального образования земельные участки, предназначенные для ведения личного подсобного хозяйства, включены только в одну зону - зону, занятую объектами сельскохозяйственного назначения (СХ-2).

Так как по существу все доводы жалобы Думы Хомутовского МО направлены на переоценку выводов суда, оснований для которой, согласно материалам дела, не имеется, судебная коллегия не может принять их во внимание и отклоняет. Нарушений норм материального и процессуального права судом первой инстанции не допущено и оснований для отмены правильного решения суда не имеется.

Руководствуясь статьями 328, 329 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Иркутского районного суда Иркутской области от 10 сентября 2014 года по настоящему гражданскому делу оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Председательствующий О.В. Воеводина

Судьи Н.К. Черемных